摘要：深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，每年將會有6000萬畝左右的土地需要流轉(zhuǎn)，如果全部實現(xiàn)，將會給農(nóng)民帶來2萬億元的財產(chǎn)性收入
30多年前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓中國億萬農(nóng)民有了土地的使用權(quán)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)揮了巨大作用。但時至今日，這種過于零碎的土地經(jīng)營模式已不能適用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，“扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營”。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使土地的所有權(quán)歸集體所有，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，但卻禁止土地經(jīng)營權(quán)出讓或轉(zhuǎn)租。這將幾億農(nóng)民束縛在土地上。隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城，造成大量土地拋荒。因此，允許經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)則成了發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)必須解決的政策問題。
2015年11月，中辦、國辦印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，提出要深化農(nóng)村土地制度改革，要健全耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度，要完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“地票”等試點(diǎn)，推動利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。
2016年8月30日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議并發(fā)表重要講話。會議指出，深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅持。要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。要放活土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。
6000萬畝土地流轉(zhuǎn)，帶來2萬億收入
李東山是河南周口市西華縣東馮營村的農(nóng)民，2014年以前，到城里打工和回家務(wù)農(nóng)兩不耽誤。他的四個兒女都已經(jīng)成年，在鄭州買房定居。兒女給他算了一筆賬，每年回家半年務(wù)農(nóng)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在城里一個月打工的薪水，他也就此作罷，干脆跟隨孩子住在了鄭州。全家人在鄭州過得其樂融融，沒有人再想回到老家，他把地以一年600元的價格租給了親戚。
隨著城市化的演進(jìn)，像李東山這樣的農(nóng)民已經(jīng)扎根城市，農(nóng)村的耕地、宅基地顯然成了雞肋，甚至毫無用處。他們最大的愿望，就是“新土改”政策迅速推廣執(zhí)行，能讓自己老家的資產(chǎn)活起來。
“土地流轉(zhuǎn)讓農(nóng)民工能安心打工，讓愿意種地的人能實現(xiàn)大規(guī)模專業(yè)化經(jīng)營。這是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵一步?！焙幽限r(nóng)業(yè)大學(xué)國際教育學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授劉旗表示，土地流轉(zhuǎn)將會帶來巨大的利益。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建土地股份合作社，不僅有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，同時也能使農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，每年將會有6000萬畝左右的土地需要流轉(zhuǎn)，如果全部實現(xiàn)，將會給農(nóng)民帶來2萬億元的財產(chǎn)性收入。
伴隨規(guī)模經(jīng)營，新型經(jīng)營主體加速成長。目前家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)總量近270萬家，共同推進(jìn)了家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營共同發(fā)展。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍，改變了農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)生活的面貌。病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)快速發(fā)展，解決了一家一戶辦不了、辦不好的事情。
此外，農(nóng)民如果擁有土地經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保全能，將能通過土地抵押獲得銀行信貸的支持，促進(jìn)農(nóng)村金融市場的發(fā)展。
改革要尊重農(nóng)民意愿，也要有歷史耐心
雖然對于新一輪土改，一些地區(qū)的農(nóng)民熱情高，對于改革力度和范圍的期盼大，可是從國家層面來講，土改牽涉的利益太廣，絕不是一蹴而就的事情。
2014年9月底，中央審核了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其中對工商資本入村開了“口子”?！兑庖姟芬?guī)定，工商企業(yè)可以適度租賃土地發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖、開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。而在一些地區(qū)的實施過程中卻變了味兒。
在先行試點(diǎn)的地區(qū)中，安徽省鳳陽縣小崗村——這個在30多年前土地制度改革的先行地，實行的就是“資本入村”的模式。將土地集中后轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租招商引資。但據(jù)相關(guān)媒體報道，工商資本大舉進(jìn)入帶來新氣象的同時也出現(xiàn)了不少新問題，如企業(yè)經(jīng)營的土地出現(xiàn)大面積拋荒與閑置，行政力量過多介入致使流轉(zhuǎn)中部分農(nóng)民權(quán)益受損等。
土改試點(diǎn)中出現(xiàn)的一些問題不得不讓政府采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。有權(quán)威人士表示，此次土改方案中，農(nóng)地入市僅指集體經(jīng)營性建設(shè)用地中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及公益性事業(yè)用地，對于農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場仍采取先試點(diǎn)，探索推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，對于能有效緩解城市商品房壓力的“小產(chǎn)權(quán)房”仍然不被承認(rèn)。2013年中央“一號文件”還曾明確指出，“農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場?！贝舜瓮恋馗母锓桨钢修r(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然被嚴(yán)格限制在農(nóng)村集體內(nèi)部。
“總體看，深化農(nóng)村改革，最大的政策就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，絕不能動搖?！鞭r(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，要堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。農(nóng)村改革必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，一時看不清的，不要急著去動，有點(diǎn)歷史耐心，不能操之過急。一定要尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令，確保農(nóng)民權(quán)益不受損害。
“新土改”必須守住三條底線
正如韓長斌所言，改革固然是大勢所趨，而底線的堅守不能有絲毫的松懈。國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在多個場合重申：“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)必須堅持底線思維，牢牢守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。”
新一輪農(nóng)村土地制度改革，試點(diǎn)遇到的首要問題就是耕地保護(hù)。對此，中央黨?！叭r(nóng)”問題專家曾業(yè)松教授表示，把飯碗牢牢端在自己手中，是我國糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。要實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，必須嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。
國土資源部黨組成員、總規(guī)劃師嚴(yán)之堯同樣認(rèn)為：“任何時候都不能放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，要嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，劃定永久基本農(nóng)田，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。只有這樣，才能確保谷物基本自給、口糧絕對安全?！?
“保障農(nóng)民的權(quán)利與保護(hù)耕地并不矛盾，而且是有助于保護(hù)耕地資源的。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村所社會問題研究中心主任、教授于建嶸認(rèn)為，根據(jù)中國目前耕地資源人均占有較為短缺的情況，土地改革強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是，他認(rèn)為土地制度改革的大前提和核心應(yīng)當(dāng)是保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。我國當(dāng)前存在大量破壞和浪費(fèi)耕地資源的現(xiàn)象，而且多年來屢禁不止，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線喊了二十幾年，但是耕地保護(hù)工作卻一直做得不盡如人意，耕地數(shù)量每年都在銳減，相當(dāng)一部分被征用和浪費(fèi)，而且難以復(fù)耕。
究其原因，于建嶸認(rèn)為，并不是國家對耕地保護(hù)不夠重視，政府部門在這個工作上也投入了很多資金和精力，根本的原因在于對于土地的主人——千千萬萬普通農(nóng)民的權(quán)利保障不夠。由于缺乏制度性的土地權(quán)利保障，農(nóng)民的土地可以隨時被各級政府征用，其中不乏盲目開發(fā)的項目，相當(dāng)多的土地被征用之后沒有得到很好的利用和開發(fā)，閑置返荒；甚至一些項目后期難以推進(jìn)，征地又難以復(fù)耕，造成巨大的耕地資源浪費(fèi)。如果真正將農(nóng)民的土地權(quán)益落到實處，讓土地的主人能自主地決定自己的土地應(yīng)該如何使用、以什么價格交易，其他開發(fā)主體不能以極其低廉的價格隨意圈占大片土地，那么耕地保護(hù)才有可能。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《小康》十一月刊下
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