【編者按】2015年11月28日，“全面深化改革加快推進城鄉發展一體化--中國改革（2015）年會暨農村產權制度改革高層研討會”在四川省內江市舉行。本文是農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇的演講全文，未經演講者審定。
各位領導，各位嘉賓，大家上午好！非常高興有機會參加中國改革（2015）年會暨農村產權制度高層研討會，會議的主題非常重要。
關于農村產權制度改革，三中全會有要求，最近幾年的中央一號文件有要求，剛剛頒布的農村改革綜合實施方案有要求。五中全會進一步明確提出，要進一步完善農村集體產權的職能。怎么樣深入推進農村集體產權改革，對中國農村土地制度改革，包括經營制度改革，意義非常大。我認為農村產權制度改革是典型的深水區。
為什么？因為中國農村產權制度改革，第一是前無古人。中國歷史上的土地制度變遷，有經營制度創新的問題，但產權制度改革是一個新話題。第二是沒有借鑒。全世界范圍內沒有中國的農村產權制度改革問題，所以我們沒有國際經驗借鑒。第三是情況復雜。中國東部發達地區和西部欠發達地區差異非常大。據我們司里統計，我國去年的集體資產高達2.6萬億元，平均每個行政村大約447萬元。東部地區集中了其中的三分之二，中西部地區僅僅有三分之一。第四農村產權制度改革是富有挑戰性的改革領域。農村產權制度改革改得好，農村資源性和經營性資產便會做大做強，集體經濟就有發展的基礎。改得不好，就和改革愿望相違背。
農業部經營管理司對這個問題認識還是比較清晰的，認為此項改革事關重大。但怎么改好確確實實需要我們付出艱苦的努力。
借這個議題我講四點意見。第一，要明確農村產權制度改革的目標方向。農村產權制度改革的目標方向應該有三個大的方面。第一要構建一個規則清晰、權責明確、法律保障、運轉流暢的產權制度。規則清晰就是農村的資源性資產、經營性資產歸誰所有，是村民小組還是村委會所有。第二權責明確。作為集體經濟組織的成員，他擁有資源或者資產的債務權、收益權、抵押權或者轉讓權，權能邊界在什么地方，這應該是非常清晰的。第三，如何做大做強農村的經營性資產。第四運轉流暢。從資源性或者經營性資產發展的方向，更大范圍實現有效運轉。現階段下資源性資產運轉是沒有任何障礙的，但是經營性資產的運轉應該有所約束。
第二，有利于農村集體經營性資產做大做強的運營機制。這個機制有利于集體資產的保值增值，不是在改革過程中改垮、改沒了。運行機制也是我們應該關注的。
第三，我們要通過農村產權制度的改革，構建農村集體經濟的基礎，使農村基層形成經濟性組織，包括黨組織，包括農民自治組織在內的鄉村治理結構。農村產權制度改革的方向要非常清晰。
第四，要把握農村產權制度改革的重點領域。農村產權制度改革的重點領域應該有三個大方面。第一是所謂的資源性資產改革的問題。這就是現在進行的農村土地承包經營權確權登記頒證工作，聚焦農村的耕地，包括其他的農業資源稅的改革問題。第二類是所謂的農村經營性資產的改革。這種改革在發達地區，包括目前在中西部地區正在如火如荼的進行。比如，村民委員會、村民小組所有的廠房和設備，可以市場化運作的資產叫經營性資產的改革問題。第三類是非經營性資產改革的問題，主要指現在的包括衛生、教育、文化在內的資產。這類資產的改革更多的是怎么樣讓它為基層農村群眾發揮作用。
從三大改革領域來講，我們應該聚焦兩個大的方面。第一個大方面，嚴格按照中央要求抓緊抓實農村土地承包經營權確權頒證工作。按中央要求，從去年開始，我們用5年的時間把這項工作全部完成好。內江在這方面抓得很扎實。內江農民擁有的每一塊承包地有完整的產權關系。所謂完整的產權關系，就是農民有使用、收益，包括轉包、轉讓在內的部分處置權。我們要確實把握好農村土地承包經營權確權登記頒證。確地還是確權？在發達地區，有的地方提出來能不能確權不確地。我認為這是非常重要的政策。確權確地是中央明確的要求，確權確地是億萬農民群眾的要求。確地讓農民有土地的使用權、占有權、處置權。確股僅僅讓農民有使用、收益權，但沒有處置權。相對確地來講，我不主張在相當的范圍推進確股。
關于農村土地產權制度改革的方向，我們應該關注經營性資產改革的問題。經營性資產改革的問題聚焦三個方面：第一，怎么樣清晰界定所謂集體經濟組織成員的資格問題。農村產權制度改革情況復雜，是深水區，僅僅一個經濟組織成員的界定，1984年廣東南海就開始探索了，直到現在31年過去了，這個問題仍然沒有完全解決好。比如說這個成員身份是原住民，還是這兩年才成為經濟組織成員。包括我們四川內江到那里打工住了3年、10年、20年的農民。這部分農民、原住民和外地常住人口界限怎么劃分。當地的小伙子娶了外國媳婦，兩年以后小伙子死了，媳婦的確權怎么分配。處理好這個問題確實是非常難。這是第一個需要面對的問題。
第二個需要面對的問題是怎么樣科學、合理的設計所謂的股權問題。現實中，絕大部分的農民群眾認為應該確權到人，確權到戶，而且不應該設置所謂的集體股。而干部認為應該保留集體股。農民群眾說公共支出可以通過公積金的方式提出，集體股容易產生腐敗。內江提出的讓農民群眾作主是很好的辦法。
第三，怎么科學規范實施股權的管理問題。股權設置好了，量化到每一個人，量化到每一個事以后，是動態的管理模式，還是靜態的管理模式。土地承包經營權是生不爭死的問題，還是隨著人口的增長，隨時調整我們的股權。實踐中，絕大部分的地區采取固定的時點實施靜態管理，而不是動態管理。怎么設置股權，怎么樣管理股權，怎么樣界定人員成分的身份，我覺得應該尊重人民群眾的實踐。
第三個大問題，改革要賦予農村集體成員充分的權能。去年年底，中辦、國辦轉發農業部、農業局、中央民辦賦予農民集體資源性資產、資源型資產占有權、流轉、退出、抵押、擔保等六項權能的文件。占有權應該充分賦予集體經濟組織成員，體現成員權的所在。分配權應該最大限度的體現在每一個集體經濟組織的成員。但是流轉、退出和繼承權如果搞不好的話，外部人很容易進入集體經濟組織成員內部，或者進入這個組織框架以內，會不會對我們原來的股權，包括股份的設置造成不利的影響。這需要有嚴格界定，經過批準才能實施的。抵押擔保權，從試點方案要求來講，在金融部門、農業部門兩家共同批復的基礎上才能予以實施。總體來講，怎么樣充分賦予農民這項權能是未來改革的方向。將來通過完善農村產權制度市場，我想這六項權能的實施和實現，還是可以得到滿意的結果。
產權制度改革要推動集體經濟充分的發展。改革開放30多年，中國經濟社會的發展，得益于農村改革的發展。但是在農村改革的發展過程中，我們意識到雙層經濟體制架構在時間過渡中得到了發展。雙層經濟體制，家庭經營，包括家庭農場，種糧大戶，新的經營主體豐富了家庭經營。集體經濟組織這個層面，包括集體經濟組織，包括其他的經濟組織進入，包括社會化的服務，包括服務經濟，也豐富了集體經濟。雙層經濟體制就集體經濟組織本身發展來看，我們說一個地方、一個區域農村地區集體經濟發達的原因多種多樣。中西部地區、貧困地區集體經濟不發達的原因也有千萬種。我們除了關注經營性資產在東部地區、在發達地區、在城市郊區更好的運營以外，也應該在產權制度改革中更多關注中西部地區集體經濟怎樣在改革過程中發展壯大。
我認為內江三自一引、五步工作法，包括三化的做法吻合了中央的要求。最近這幾年，不發達地區，比如說山東東平、貴州六盤水發展壯大集體經濟過程中，都有很好的探索。這種探索，我初步歸納為幾個大的方面：第一充分發展農民的土地股份合作。土地入股，農民入市，這樣的發展方式是一種發展壯大集體經濟可以選擇的模式；第二把沒有分到一家一戶的山林、濕地等土地集中起來，引進外部的工商資本，包括農民的經營權怎么入股的方式，發展混合經濟，這也是一種集體經濟發展的方式；第三對貧困地區來講，最近幾年有很多的實踐，各種各樣的補貼和各種各樣的專項基金，不像往年分光、用光、吃光，把它集中起來，作為集體的資產。比如貴州六盤水將資金變股金、農民變股民。通過發展混合經濟的方式也可以壯大集體經濟。
注：本文由《改革內參》記者賈存斗、實習記者趙琳整理
中國鄉村發現網轉自：中國改革網
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