摘要:以村民小組為基本單元的村民自治并非村民自治的有效實現形式。開展以村民小組為基本單元的村民自治試點的理由、依據，并不是很充分、確實。探索應當允許，創新應當鼓勵，但任何探索和創新，都應當堅持合理性、合法性，在干之前、試之前，論證可行、評估風險、權衡利弊、計較得失。探索不同情況下村民自治的有效實現形式，要以憲法和法律為行為規范，以統籌城鄉發展、城鄉一體化為努力方向，以國家治理體系和治理能力現代化為改革目標。
關鍵詞:村民自治；村民委員會；鄉村治理
2014年中央一號文件(中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》)在“改善鄉村治理機制”中提出：“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”這是一個新提法，也是一個新問題，值得深入研究。
一、何謂“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”?
這個問題可以從開展以社區為基本單元的村民自治試點談起。
目前全國全部三百零四個農村社區建設實驗縣市區，在村委會與社區關系上，實行最多、占比最大的類型是“一村一社區”，即以各個村委會的地域范圍為設置基礎，一個村設立一個社區。有二百二十六個縣市區實行了“一村一社區”，占實驗縣市區總數的76.09%。實行較少、占比較小的類型是“多村一社區”，即以相鄰的兩個及以上的村委會的地域范圍為設置基礎，多個村設立一個社區。有四十五個縣市區實行了“多村一社區”，占實驗單位總數的15.15%。實行最少、占比最小的是“一村多社區”，即以自然村或村民小組為單位成立社區，一個村設立多個社區。有二十一個實驗縣市區實行了“一村多社區”，占實驗單位總數的7.07%(除此之外，還有兩種社區建置類型：“集中建社區”和“社區設小區”)。
在大多數農村社區建設實驗縣市區，實際上不存在開展以社區為基本單元的村民自治試點的問題，因為實行“一村一社區”，社區范圍與現行村委會的管轄范圍完全重合。開展以社區為基本單元的村民自治試點，其實只在少數農村社區建設實驗縣市區，也就是實行“多村一社區”或“一村多社區”、社區范圍與現行村委會管轄范圍不一致的縣市區，才有意義。而在實行“多村一社區”的縣市區和在實行“一村多社區”的縣市區，開展以社區為基本單元的村民自治試點，意義又有很大的不同，因為它們的方向正好相反，一個是擴大村民自治體的地域范圍和人員數量，一個則是縮小村民自治體的地域范圍和人員數量。
按照有關權威解讀，“開展以農村社區為單元的村民自治試點”，“主要是指那些打破原有自治范圍的農村社區(即“多村一社區”的農村社區———引者注)，要組成相應的村民自治組織，保障農村基層民主自治的實行”。權威解讀在此說的是“主要是指”，并未說“就是指”，這是否可以理解為那些未打破原有自治范圍的農村社區(即“一村多社區”的農村社區)，也可以開展以農村社區為基本單元的村民自治試點呢?這可能是一個問題，但并不是問題的關鍵。
問題的關鍵在于，權威解讀提出的之所以要在“那些打破原有自治范圍的農村社區”，“開展以農村社區為單元的村民自治試點”的理由，與其解釋的為什么要在集體土地所有權在村民小組的地方，開展以村民小組為基本單元的村民自治試點的目的，似乎恰好是相悖甚至是矛盾的。前者是因為“打破了原有村民自治單位的范圍，建立統一的公共服務和社會管理平臺”，后者則是“目的在于探索實現土地所有權、村民自治權的統一，推動基本公共服務的下沉”。
二者必居其一。如果認為集體土地所有權在村民小組的地方，只有使村民自治“下沉”，以村民小組為基本單元搞村民自治，達至土地所有權與村民自治權的統一，才能有效實現村民自治，那么不僅集體土地所有權在村民小組的地方，而且集體土地所有權在村委會的地方，都不能使村民自治“上升”，打破原有村民自治單位的范圍，以社區為基本單元搞村民自治。如果認為打破原有村民自治單位的范圍，以社區為基本單元成立村委會，也可以落實村民自治，有效實現村民自治，那么就不能斷言只有在土地所有權與村民自治權統一的情況下才能搞好村民自治。
或許復雜的解釋會使問題更復雜，簡單的解釋反而會使問題變簡單。以社區為基本單元的村民自治和以村民小組為基本單元的村民自治，本身并不是村民自治的兩種有效實現形式，而是村民自治的兩種不同情況。探索不同情況下村民自治的有效實現形式，主要也就是探索在這兩種不同的情況下，采取什么樣的形式，可以使村民自治得以有效實現。
二、村民自治試點為何以村民小組為基本單元?
通過對全國各地情況的了解，如果判斷沒有錯誤的話，那么可以肯定，開展以村民小組為基本單元的村民自治試點，應當是在總結或主要總結廣東省清遠市經驗的基礎上提出來的。
清遠在2012年即已提出，推進村民自治下移，積極探索完善村民自治的有效途徑。具體做法是：將現有的“鄉鎮—村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村(原村民小組或自然村)”的基層治理模式。在鄉鎮以下根據面積、人口等劃分若干片區建立黨政公共服務站，作為鄉鎮派出機構，承辦上級交辦的工作、開展公共服務和為群眾提供黨政事項代辦服務。工作人員原則上從轄區內現有村“兩委”成員中選取，鄉鎮按照崗位要求，制定標準和條件進行選拔和錄用。在片區下以一個或若干村民小組(自然村)為單位設立村委會，開展村民自治，所需經費由村民會議通過籌資籌勞解決。簡單地說，大體上也就是，原村委會改為鄉鎮派出機構——黨政公共服務站，原村民小組改為村委會。
按照清遠市委市政府的意見，這項工作應在2013年8月全面推開，2014年的村委會換屆選舉，就不再以原村委會為單元，而是以村民小組為單元，原村委會改為黨政公共服務站。我們在佛岡縣水頭鎮新聯村看到已經上墻掛好的黨政公共服務站的全套牌匾(包括黨政公共服務站工作人員構成及職務、黨政公共服務站職責、黨政公共服務站工作制度、黨政公共服務站代辦制度、黨政公共服務站代辦項目一覽表、黨政公共服務站辦事流程圖等)，還看到已經配備齊全的黨政公共服務站的辦公設施(包括柜臺、電腦、桌椅等)。見到這些，我們以為該村原村委會已改為黨政公共服務站，但被告知原要改的，后又喊停，實際未改，現在仍是村委會。詢問為何停了，說是縣上通知，具體原因不清楚。
到目前為止，尚不清楚清遠市為什么未按照原來市委市政府布置的時間安排推進這項工作，已知的是清遠市已經在英德市的西牛鎮、連州市的九陂鎮、佛岡縣的石角鎮進行了試點。西牛鎮原有十二個村委會，改革后成立了一百三十個村委會;九陂鎮原有十三個村委會，改革后成立了一百五十四個村委會;石角鎮原有十七個村委會，改革后成立了一百零六個村委會，其中的岡田村，改革后一村變十七村，成立了十七個村委會。
清遠的這個改革，名為社會治理創新，但卻給我們“似曾相識燕歸來”的感覺。大家知道，在農村基層治理和村民自治的發展過程中，大多數省份的大多數地方都是在原生產大隊這個層次設立村委會，在原生產小隊這個層次成立村民小組;也有個別省份曾在生產大隊這個層次設立了鄉鎮派出機構———村公所(廣西、云南)或管理區辦事處(廣東)。隨著村委會組織法的正式實施和全面貫徹，村公所和管理區辦事處先后被撤銷，在村公所或管理區辦事處的管轄范圍成立了村委會。當時認為，在村公所或管理區辦事處的體制下，管理層次過多，農民辦事難，效率低;干部數量多，增加了農民負擔;村委會設在自然村，規模小，難辦公益事業;自然村大都沒有黨支部領導核心，無共青團、婦聯、民兵組織配合，村委會難以發揮應有作用。撤銷村公所或管理區辦事處，減少了管理層次;擴大了村委會的管轄范圍，有利于社區資源的合理配置和興辦公益事業，有利于精簡村干部職數，提高村干部待遇。現在清遠的改革，即便不是全部也在很大程度上恢復了廣東過去管理區辦事處的體制模式，與其說是創新，不如說是回流或回歸。當初人們針對管理區辦事處提出的問題，現在即便不是全部也在很大程度上存在。
清遠改革的主要理由或主要理由之一，是要使村民自治的重心下移，使村民自治落到實處，使村民自治得以有效實現。我們認為，這一理由不成立。村民自治的組織和活動形式有很多，包括村民會議、村民代表會議、村委會(及人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會)、村務監督委員會、村民小組會議、選舉村委會、推選村務監督委員會、推選村民代表、推選村民小組長等等。不能將村民自治與村委會的組成和活動直接、簡單地劃等號。不是說在村民小組這個層次只有成立村委會，才能把村民自治落到實處;開好村民小組會議，對村民小組有關的問題進行充分的民主協商、民主決策，同樣也可以使村民自治得以有效實現。反過來說，在村民小組這個層次設立村委會，如果不充分發揚民主，由全體或多數村民決定村里的大事小情，也同樣不能把村民自治落到實處。在現有的村組架構下，既做好村級民主，又做好組級民主，才應當是努力方向。將原村委會改為黨政公共服務站，原村委會范圍的公共事務和公益事業不再成為村民自治的事項，村民自我管理、自我教育、自我服務、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的范圍會大大縮小，層次大大降低。彭真同志當初在設想村民自治、政治民主發展的路徑時曾預想：“有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情;把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”這是一個由下至上、范圍不斷擴大的過程。應該說，彭真同志二十多年前的這個設想是合理的，是很有遠見的。而清遠的改革是另一條思路，表現為行政權力進一步向下延伸，相應地，民主的范圍不是擴大而是縮小，民主的層級不是上升而是下沉。這個改革方向是否妥當，需要三思。
清遠改革的主要理論依據或主要理論依據之一，是認為現行的行政村范圍大、人口多，村民之間難以形成利益共同體。而村民小組(自然村)群眾之間有直接的利益關系，參與公共事務管理的利益驅動力更強，作為自治單位的基礎也更加牢固。我們認為，這種看法似可商榷。利益共同體有大有小，有密有松。行政村村民之間的聯系，或許沒有自然村村民之間的聯系那樣緊密，但不等于說只有自然村的村民才構成一個利益共同體，行政村的村民就不能構成一個利益共同體。集體土地所有權在村民小組的地方，村民小組內的村民之間可能有更多的經濟利益聯系，但不等于說，在公共事務和公益事業等上面，行政村的村民之間就沒有利益聯系了。其實，在土地承包到戶且長久不變的情況下，集體土地所有權在村民小組的地方，一個村民小組內部村民之間經濟上的聯系，并不一定大于非村民小組成員之間通過經濟合作社、專業合作社所建立的聯系;在土地使用權流轉的情況下，集體土地所有權在村民小組的地方，一個村民小組內部村民之間通過土地關系所產生的聯系，也很有可能會減小和削弱。利益聯系緊密，由此所帶來的自治事務可能比較多;利益聯系松散，由此所帶來的自治事務可能比較少，但這并不能推論出：只有利益聯系緊密，才能搞自治，才能搞好自治。就我國基層治理建構而言，基層群眾自治體與居民利益共同體有一定的關系，但并沒有十分嚴密的直接對應關系。如果一定要強調只有在十分緊密的利益共同體的基礎上，才能建立基層群眾自治體，才能搞基層群眾自治，才能搞好基層群眾自治，那么必會得出這樣的結論：城市居委會既沒有理由產生，也不應當存續;城市居民自治既不能搞，更搞不好。有調查表明，如果不把居委會選舉和村委會選舉計入測度的范圍，在總體上，城市居民的自治參與水平要高于農村村民的自治參與水平，城市居民對居委會的滿意度比農村村民對村委會的滿意度要高。這至少說明，利益聯系的緊密不一定是搞好基層群眾自治的先決條件。更重要的是，設立村委會的村既是鄉鎮以下的區域劃分單位，也是法定的建制單位。盡管憲法和村委會組織法均規定，村委會是基層群眾性自治組織，但這種自治組織并不是基層群眾想設立就設立、想不設立就不設立的與國家無關的自組織，而是憲法和法律規定必須設立的組織。村民自治共同體不是村民想參加就參加、想不參加就不參加的完全意志自由、自治的共同體，而是村民自出生即為其當然成員的共同體，是國家將村民組織起來的共同體。設立村委會是在農村基層進行現代國家建構的一項重要內容，設立村委會的村的建制是農村基層建制的一個重要方面。村委會設置的地域，關乎國家的建構、關乎國家的治理，不能僅從村民利益的遠近、感情的親疏、文化的異同這個較為狹小的視角來觀察和考慮問題。
關于清遠改革合法性的說明，一個理由是，村委會組織法并未規定村委會不能建立在自然村，而且村委會組織法(試行)曾經規定，村委會一般設在自然村。的確，村委會產生之初，是設在自然村。村委會組織法(試行)草案曾經直接規定，村委會設在自然村，后在全國人大常委會審議討論過程中，改為村委會一般設在自然村。然而，正是考慮到在村民自治的發展過程中，全國大多數地方的村委會都設立在原生產大隊也就是所謂行政村，這一規定在村委會組織法成為正式實施的法律時即已被取消。村委會組織法曾經只是規定，村委會設立的原則是便于群眾自治。如果僅僅只從便于群眾自治、直接民主的角度來考慮問題，那么規模更小的村莊可能更有利于群眾自治的實行和直接民主的實現。經過修改的村委會組織法，把有利于經濟發展和社會管理與便于群眾自治并列為村委會設立的原則，正是出于對這兩個方面的綜合考慮，同時也是為村委會設在行政村乃至“合村并組”提供法律依據。因此，在這點上，清遠改革與現行村委會組織法的立法精神有出入。另外，清遠規定以村民小組為單位設立的村委會，其成員要簽承諾書，承諾不要政府補貼，所需經費通過籌資籌勞解決。這與村委會組織法的規定也不完全吻合。按照村委會組織法，對村委會成員應當給予補貼，且經費并非通過籌資籌勞來解決;村委會辦理本村公益事業所需的經費，才由村民會議通過籌資籌勞來解決。
總之，我們認為，清遠改革的理由、依據，即開展以村民小組為基本單元的村民自治試點的理由、依據，并不是很充分、確實。
三、全面實行以村民小組為基本單元的村民自治會怎樣?
有數據顯示，目前中國農村的耕地，約有90%左右所有權在村民小組。這也就是說，按照一號文件的文本規定，在大多數農村，都可以開展以村民小組為基本單元的村民自治試點。
對此，有關的權威解釋說，開展以村民小組為基本單元的村民自治試點，是針對山區、丘陵地區這樣一些特定的地區而言的，試點也不是要全部展開。然而，文件本身并沒有作這樣的限制，人們完全可以、很有可能根據自己的想法對文件的規定做不同的理解。況且，從各地縣市區的情況看，其轄區很可能包括不同的地形地貌，既有山地、丘陵，也有河谷、平原。如果嚴格限制在山區、丘陵地區搞試點，那么同一個縣市區甚至鄉鎮，就有可能出現不同的村民自治的組織形態，有的以村民小組為基本單元，有的仍以現行村委會為基本單元。這必然會給鄉村關系、政府管理、社會治理增加很多復雜因素。
所以，在同一個鄉鎮或同一個縣市區，最有可能出現的情況是，一旦開展以村民小組為基本單元的村民自治試點，就不會以山區、丘陵地區為限。事實上，先行探索的清遠市，情況正是如此。清遠一半以上地域是山區，以山地、丘陵為主，但不是沒有平原，北江兩岸的南部地區分布有相當面積的平原。清遠并沒有把探索的步伐限制在山區、丘陵地區，從一開始就是打算全面進行、普遍展開的。
更進一步地講，既然是試點，就不會止于試點，就會有由點至面的必要和可能，不然的話，為什么稱之為試點呢?試點又有什么意義呢?
探索應當允許，創新應當鼓勵，但任何探索和創新，都應當堅持合理性、合法性。試點有風險，試錯有代價，不應當不顧風險和代價，試了再說，干完才罷，而應當在干之前、試之前，論證可行、評估風險、權衡利弊、計較得失。
如果全面實行以村民小組為基本單元的村民自治，便會使全國村委會及其成員的數量爆炸式地增長，村委會的數量會增長八倍，由現在的五十八萬多個，增長為四百六十九萬多個;村委會成員數量翻六倍，由現在的二百三十二多萬名增長為一千四百零七萬多名(按每個村委會最少三個成員算)。不說村委會的運行經費，單算村委會成員的補貼，就要翻六倍。說起來像是笑話，其實不是，村的數量大量增加，村名也許也要相應地增加，在一個自然村有幾個村民小組從而設立幾個村委會的地方，怎么樣命名新村可能也會成為一個問題。
如全面實行以村民小組為基本單元的村民自治，便會使全國平均每個鄉鎮④所轄村委會的數量大幅增加，由現在的十七個左右，增加至一百四十多個。雖然鄉村關系不是領導與服從的關系，而是指導與協助的關系，但在鄉鎮政府所指導的村委會的數量大幅增加的情況下，鄉鎮政府如欲較好地履行自己的指導職責、完成自己的指導任務，必要分片管理，增設派出機構。這不僅會增加管理的層次，而且也會大幅度增加管理的成本。
可能有人會講，上述說法夸大其詞、言過其實，現在提的只是試點，只是在很小的范圍、特定的地區進行試點，并未要求全面推開，所以不可能發生上述問題。我們雖然相信，從全國來看，不會發生這樣的情況，但仍然認為，試想一下有可能出現的問題，對于防患于未然，仍然是必要的。
四、如何探索不同情況下村民自治的有效實現形式?
因此，探索不同情況下村民自治的有效實現形式，既要大膽，又要謹慎;既要創新，又要依法;既要尊重群眾創造，又要把握前進方向。
第一，探索不同情況下村民自治的有效實現形式，要以憲法和法律為基本規范。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法自治是基層群眾自治有序進行的基本保障。依法辦事則安，違法而行則亂。離開了明確的規范、完善的程序和穩妥的步驟，廣泛參與、大規模進行的基層群眾自治活動，輕則失序脫軌，重則混亂不堪。村民自治的法律、法規和規章，是在總結群眾創造成功經驗的基礎上制定的。尊重和維護國家法律的權威性與嚴肅性，本身也是對長期實踐積累的經驗的吸取和遵循。已被過去的實踐證明是不成功的做法，今天又拿出來搞，難免出現今天搞一套、明天搞一套，折騰來、折騰去，翻燒餅的情況。應當看到，經過多年的實踐和努力，以憲法規定為根本、村委會組織法為基礎、省級村委會組織法實施辦法和村委會選舉辦法為主干、關于村民自治的國務院部門規章和地方政府規章為補充的村民自治法律體系已初步形成，這是村民自治得以有效實現的基本法律框架。盡管村民自治發展到今天，還不能說法制已經完備，而且隨著實踐的發展，出現了許多新情況和新問題，現有的法律法規難以或無法規范，由此影響了村民自治已有成果的鞏固和向前進一步的發展。但是，這絕不意味著可以直接撇開現有的法律規定，另搞一套。遵守法律，不是說只遵守自己認為適當的法律，自己認為不適當的法律就可以不遵守，而是無論是否適當，只要是現行有效的法律都必須尊重和遵守。凡是突破現有法律規定的“改革”、“創新”，都應當立足于法律的修改和完善，只有這樣，改革才能穩妥，創新才會鞏固。
第二，探索不同情況下村民自治的有效實現形式，要以統籌城鄉發展、城鄉一體化為努力方向。作為我國基本政治制度的基層群眾自治制度帶有城鄉分立的色彩、二元結構的烙印。雖然憲法對城鄉基層群眾性自治組織居民委員會和村民委員會的組成、產生方式、與基層政權的關系、下設機構、職責任務的規定完全相同，但在憲法具體化的過程中，也就是在制定村委會組織法和居委會組織法的過程中，城鄉基層群眾自治制度卻產生了很大的分野。對農村和城市基層群眾性自治組織分別立法的方式，既反映了我國城鄉二元結構的狀況或現狀，同時也在法律上固化了這種二元結構的狀況。著眼于統籌城鄉發展、城鄉二元結構的改變和城鄉一體化，無論是村民自治的法律和制度，還是居民自治的法律和制度，都應當相應逐步發生改變。大的方向應該是建立城鄉統一的居民自治制度，從而在基層群眾自治領域實現城鄉一體化。目前，撇開一些操作和技術的細節，村民自治與居民自治最主要的區別在于，受農村土地集體制的影響，農村村民資格的界定，除戶籍因素(戶籍在本村)外還有產權因素(系本村集體經濟組織的成員)，城市居民資格的界定，則只有戶籍因素;村委會往往充當了集體土地所有權的代表者，行使著集體土地所有者的一些權能，城市居委會則沒有這一方面的權能。隨著經濟體制改革的深入，農村集體經濟股份合作的發展，農業經營方式的創新，農村產權交易市場的建立以及農民土地承包經營權的流轉，政經分離的實現，農村村民的村民資格與集體經濟組織成員的資格終將分離，村委會也終將不再充當集體土地所有權的代表者，不再行使集體土地所有者的一些權能;隨著戶籍制度改革的推進，不以傳統的戶籍狀況認定居民，而以居住狀況認定居民的制度終將建立，居住因素將是影響甚或決定城鄉統一的居民自治的最主要因素。我們應當順應這樣一個趨勢，探索不同情況下村民自治的有效實現形式，而不是回過頭去，仍然強調村民自治的自治單元與集體土地所有權范圍的統一。
第三，探索不同情況下村民自治的有效實現形式，要以推進國家治理體系和治理能力現代化為改革目標。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標。探索不同情況下村民自治的有效實現形式，不能偏離這個總目標。我們應立足于國家治理體系和治理能力這個大的格局，來探索不同情況下村民自治的有效實現形式，不能脫離國家治理，狹隘和片面地強調村民自治。應當認識到，便于群眾自治只是確定村民自治單元的一個方面的原則，有利于政府治理是確定村民自治單元需要考慮的另一方面的重要原則。村民自治的有效實現形式，應當是政府治理和村民自治有效銜接和良性互動的形式。我們要面向推進國家治理體系和治理能力現代化，來探索不同情況下村民自治的有效實現形式，不能脫離現代化，發“思古之幽情”，總想回到過去，回歸“傳統”，以“熟人社會”框定村民自治的范圍，以家戶作為村民自治權的基本主體，以傳統的鄉風民俗作為村民自治的基本規范。必須看到，雖然“星星還是那個星星，月亮還是那個月亮。山呀還是那座山，梁也還是那道梁”，但農村的社會狀況已經發生了劇烈、巨大和深刻的變化。聚族而居的傳統逐漸被四處奔走的現實所取代，“熟人社會”已然被“半熟人社會”乃至陌生人社會所替換。宗族觀念日漸消逝，家庭觀念也大不如前，取而代之的是不斷增強的個人權利意識和觀念。傳統的鄉風民俗盡管還有遺存，但對人們行為的約束力早就所剩無幾。在鄉間道路上騎著摩托車的村民，在田地里打手機的村民，沒事在家看電視甚至上網的村民，均為在現代化道路上迅跑的村民。必須面對和適應這樣一個大的現實，創新村民自治，探索村民自治的有效實現形式，著眼于農村基層社會治理創新，推進國家治理體系和治理能力現代化。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《當代世界社會主義問題》2014年02期
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