前不久到安徽肥西縣和績溪縣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村普遍以合村并組、精減村組干部的辦法來應(yīng)對稅費(fèi)改革后的財政困境。肥西縣主要通過合村來緩解財政支出的壓力，以S鎮(zhèn)為例，2004年將全鎮(zhèn)21個村合并為7個村，村均達(dá)到4000人，S鎮(zhèn)小莊村與劉老莊村合并，原來兩村共有11個村干部，合并后只留下4個村干部。績溪縣Z鎮(zhèn)也是兩個村并為一個村，并要求合并村民小組。Z鎮(zhèn)宅坦村11個村民組，要求合并為5個村民組。
合村并組并非安徽省在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后的應(yīng)對措施，而是全國各省區(qū)普遍的應(yīng)對辦法。湖北省一些農(nóng)村在前兩年全部取消村民組長，目前正計劃合并村委會，減少村民小組數(shù)量，從而減少鄉(xiāng)村財政支出。
合村并組的好處很容易計算出來。合村可以減少村干部，并組可以減少村民小組長。村組干部減少，就可以減少村組干部的報酬。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村組干部的一項主要工作是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，取消農(nóng)業(yè)稅后，村組干部的工作量大為減少，留下太多村組干部也用不著。這樣來看，適當(dāng)減少一些村組干部，并因此減輕鄉(xiāng)村財政支出的壓力，真是好處多多。全國有約70萬個村委會，約700萬個村民小組，以每個村民小組設(shè)有一個小組長，每個村委會有5個村干部來計算，取消村民小組長，即減少了700萬個組干部報酬的支出，兩個村合為一個村，即減少了350萬個村干部的報酬支出，村組干部合起來，合村并組竟可以減少上千萬的村組干部，這該是多么巨大的好處！
不過，這個好處還需要有進(jìn)一步的計算。我們在安徽Z鎮(zhèn)調(diào)查，村民組長的年報酬為50元，S鎮(zhèn)村民組長的報酬高得多，也只有300元/年。即使全國村民組長年報酬平均有500元，全國700萬個村民小組組長一年的報酬也只有35億元。35億元，相對于700萬個村民小組，及實際上存在的村民小組建制，其境界差異，真是有些大了。合村減少了村干部，但合村以后，村干部的工作范圍擴(kuò)大了，工作量增加了，如果還是合村前的報酬，村干部的積極性就會成為問題。要調(diào)動村干部的工作積極性，就必須提高村干部的報酬。S鎮(zhèn)合村前，主職村干部的年報酬約為2000元，合村后主職村干部的年報酬提高了一倍，達(dá)到4000元。換句話說，合村減少了村干部，但并沒有減少村干部報酬支出的壓力。合村前后的差異是，因為村委會的范圍擴(kuò)大，以前村干部是在較小的地域，很熟悉的社區(qū)，做不脫產(chǎn)的工作。現(xiàn)在則要到較大的地域，不很熟悉的社區(qū)，做脫干的村干部。
村組是我國農(nóng)村最基層的行政建制。村民小組是由人民公社時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊演變而來的，取消了村民小組長，村民小組就沒有了代表人，村民小組作為一級建制的基礎(chǔ)也就不存在了。也就是說，取消村民小組長，就等于是取消了中國農(nóng)村最基層的一級建制，將中國行政建制的基礎(chǔ)由村民小組提升到了村委會一級。這是一個巨大的變化！
因為村民小組是由生產(chǎn)隊演變而來，村民小組實際上是一級土地所有權(quán)單位，又是農(nóng)田灌溉和農(nóng)田水利的基本單位，還是農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)、生活和娛樂的場所，是一個真正的熟人社會，農(nóng)民的糾紛要在村民小組內(nèi)調(diào)解，人情要在村民小組內(nèi)往來。農(nóng)民需要在村民小組有一個代表來解決內(nèi)部的事務(wù)，鄉(xiāng)村也需要在村民小組找一個代表來與農(nóng)戶聯(lián)系。因此，取消村民小組長以后，就需要安排村干部代理村民組長職務(wù)，來管理村民小組的事務(wù)。
村干部必須應(yīng)付村里的事情，且村干部往往不是本村民小組的人。他不住在本村民組，不參加本村民組的人情往來，也不十分地熟悉本村民組的人、事。更重要的是，兼任組長的村干部沒有參與村民小組事務(wù)的動力，很多原來通過村民組長來解決的事務(wù)，不再能夠解決，村民小組需要有人及時出面辦理的事務(wù)，也往往拖著無人辦理，并最終發(fā)展成為大的麻煩。
合村會進(jìn)一步減少村干部數(shù)量，擴(kuò)大村干部管理范圍，從而增加村干部了解農(nóng)村最基層社會的難度。取消村民小組長后，一個村干部要兼任很多個村民小組的組長職務(wù)，村干部更加不可能有效地處理每個村民小組作為熟人社會需要處理的那些事務(wù)。村民小組以前是中國最基層的行政建制，因為村民小組長由村干部來兼任，而逐步被取消掉了。
合村還有更大的麻煩，因為不同的村有著不同的集體資源或不同的村級債務(wù)數(shù)量，合村必須對不同的集體資產(chǎn)進(jìn)行量化處理，否則，就不僅是不公平，而且破壞了村民對作為一級經(jīng)營層次的村集體的信任關(guān)系。村集體的產(chǎn)權(quán)，是本村所有村民的，隨意合村，使村民對村集體已經(jīng)形成的認(rèn)同大打折扣，還有誰愿意將村集體與自己建立聯(lián)系？產(chǎn)權(quán)是形成的，合村破壞了產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，改變了村民對村集體的預(yù)期，也使村民長期以來形成的對村集體的認(rèn)同遭到破壞。
合村并組的出發(fā)點是要減少村組干部的報酬支出，從而緩解鄉(xiāng)村財政困難。支持合村并組的理由似乎是稅費(fèi)改革以后，不再需要村組干部協(xié)助收稅，因此就不再用得著這么多的村組干部。這種理由忽視了，當(dāng)國家不再從農(nóng)民那里收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，退出農(nóng)村社會的生產(chǎn)領(lǐng)域和生活領(lǐng)域后，農(nóng)村大量的與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的公共事務(wù)，就更加沒有辦法來予解決。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村組可以搭著農(nóng)業(yè)稅的便車，來收取共同生產(chǎn)費(fèi)（水利費(fèi)用等），從而部分解決農(nóng)村公共品的供給。稅費(fèi)改革以后，指望農(nóng)民通過“一事一議”的辦法來解決農(nóng)村公共品供給問題，實踐的結(jié)果卻很不理想。“一事一議”不能解決問題，又取消村民小組長，減少村干部，連出面主持召集村民進(jìn)行“一事一議”的召集人都被取消，就更加使農(nóng)村公共品供給沒有了希望。
國家不可能通過財政轉(zhuǎn)移支付來解決所有農(nóng)村公共品供給的問題，有些與農(nóng)民生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的事務(wù)，必須由農(nóng)民自己組織起來解決。村組是當(dāng)前農(nóng)民可以組織起來行動的一個重要單位，這個基層的單位必須要有強(qiáng)有力的牽頭人出面組織對全體農(nóng)民有益的事情，我們卻偏偏要將這些需要出面的牽頭人取消掉，農(nóng)村的公共品供給還有什么希望？
當(dāng)我們都以為村組干部什么事情都沒有辦，什么事情都辦不成的時候，村組干部恰恰構(gòu)成了我們這個巨大轉(zhuǎn)型社會中國家權(quán)力滲透進(jìn)入最基層農(nóng)村社會的有力體系。離開真正熟悉農(nóng)民、并與所有農(nóng)民生活在一個熟人社會中的村組干部，國家不可能真正了解農(nóng)村在發(fā)生什么事情及發(fā)生了什么事情。離開村組干部，國家也就缺少了一個可以隨時動員起來應(yīng)對危機(jī)的強(qiáng)有力體系：我們不知道農(nóng)村中邪教在如何傳播，傳播到了那里，我們不知道農(nóng)民如何親親相隱，也不知道暴力如何在細(xì)微之處發(fā)生著作用，黑惡勢力從何處生長及如何生長。我們無法應(yīng)對諸如“非典”一樣的危機(jī)，我們也無法將一項惠民政策實施下去，我們甚至不能將國家給農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼有效地發(fā)到農(nóng)民手中，因為我們不知道農(nóng)民是如何實際耕種土地及他們是如何進(jìn)行土地調(diào)整的。
一句話，當(dāng)我們以為合村并組，取消村民小組長，減少村干部，就可以減少村組干部報酬支出時，我們往往忽視了村組干部實際上發(fā)揮著的作用和他們還可以在危機(jī)及動員時期發(fā)揮的作用。有著強(qiáng)有力的村組干部隊伍，我們感覺不到他們存在的價值，而一旦沒有這個隊伍，一旦這個隊伍的作用被決定性地削弱了，而國家事實上又不可能真正介入到最基層農(nóng)村社會的各個方面，既不能通過財政轉(zhuǎn)移支付來徹底解決農(nóng)民的公共品供給，又不能通過普遍的規(guī)則（法律）來解決農(nóng)民之間的紛爭，更不能有一套離開村組干部來應(yīng)對可能發(fā)生社會危機(jī)的現(xiàn)代體系時，合村并組必將后患無窮！
當(dāng)前農(nóng)村，取消了農(nóng)業(yè)稅，糧食價格也還不錯，加入WTO以后進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的工資也還不錯，總之是好事一齊來了。這個時候，村組干部隊伍這個行政體系最末梢的力量似乎很不重要，因此要趁機(jī)將其削弱、撤掉。削弱乃至撤掉一個體系是很容易的，只要時機(jī)恰當(dāng)，決心很大。但是，要重建一個體系卻非常困難。我們在農(nóng)村好事一齊來的時候“輕易”地合村并組，減少了村組干部，撤掉了村民小組，那么，當(dāng)這些好事都一齊走了，當(dāng)各種危機(jī)來到時，我們還能輕易地建立這個村組干部隊伍嗎？
萬事不能過急。其實，當(dāng)前的合村并組，大可不必急于去做，因為合村并組并沒有減少多少鄉(xiāng)村財政的支出。冷靜思考村組實際上還在發(fā)揮著什么作用及村組還能夠（尤其是在危機(jī)情況下）發(fā)揮什么作用，也許比急于去做要明智得多！以前我們已經(jīng)有了太多倉促壞事的教訓(xùn)，做什么事情都是匆匆去建，匆匆去撤，撤了再建，建了再撤，這樣一建一撤，損失很大啊！
我擔(dān)心目前的合村并組將會后患無窮。在合村并組上，我們能否冷靜一些？！
作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授，本文作于2006年
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：麻邑田氏 微信公眾號
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