前言：此文最早發(fā)表于十多年前的2005年11月30日的光明觀察，當(dāng)時(shí)提出了一個(gè)很重要的觀點(diǎn)，即應(yīng)該專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障體系的重要性和普適性。好在順應(yīng)民意和潮流，2009年國(guó)家便建立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障體系——新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。顯然這是符合國(guó)際慣例的。但是不知為何僅僅過(guò)了5年，也即2014年，國(guó)家又將這個(gè)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并設(shè)立了全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這樣一來(lái)，時(shí)下中國(guó)也就只有兩種社會(huì)保障制度了，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。也許這就是中國(guó)特色吧。但我想，如果這種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能給農(nóng)民帶去更多福祉也總是好事。不過(guò)從現(xiàn)有政策執(zhí)行情況看，這種城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌措方式還基本上是個(gè)人繳費(fèi)占大頭，原本占比較高且各方面期望值也很高的所謂集體的補(bǔ)貼卻始終名存實(shí)亡，難以到位，而政府補(bǔ)貼也僅占到15-30%（其中，中央政府去年起根據(jù)各省財(cái)政富裕程度分別承擔(dān)10%-80%）。這也是這個(gè)基金發(fā)放的養(yǎng)老金迄今之所以低得可憐的主要原因所在（今年全國(guó)人均城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅為每月124元）。我的看法是，中國(guó)實(shí)行土地公有制，農(nóng)村土地所有權(quán)名義上歸集體所有，但只有政府征地才可以改變土地性質(zhì)獲得土地溢價(jià)，這就是說(shuō)農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)都被政府拿去了。所以，在所謂集體普遍不承擔(dān)或承擔(dān)不起農(nóng)民養(yǎng)老金的繳納部分時(shí)，政府就有義務(wù)承擔(dān)繳納農(nóng)民養(yǎng)老金的大部分，即不低于70%才是。也就是說(shuō)，農(nóng)民繳納養(yǎng)老金個(gè)人部分最高不得超過(guò)總繳納數(shù)的30%。當(dāng)然，如果我們推行地權(quán)還農(nóng)改革，將土地的完整產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民了，屆時(shí)將會(huì)有更多的國(guó)際好經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)借鑒，包括建立農(nóng)民養(yǎng)老合作社。本文就敘述了這一點(diǎn)。
最近，經(jīng)濟(jì)學(xué)界有呼聲要求國(guó)家把農(nóng)民納入社會(huì)保障體系以示社會(huì)公正。這種觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是觀點(diǎn)本身卻是缺乏理論和實(shí)踐依據(jù)的。因此也是無(wú)法操作的。所以我們應(yīng)該另辟蹊徑，按照國(guó)際通行原則研究和分析如何在我國(guó)建立起專(zhuān)門(mén)庇蔭農(nóng)民的合作養(yǎng)老保障體系，以解決農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂(yōu)。其實(shí)，解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題是建設(shè)新農(nóng)村的一個(gè)十分重要的問(wèn)題，必須在理論上取得突破。對(duì)此，本文擬就農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題分析我們應(yīng)該把土地和合作社 一起還給農(nóng)民的理論上的必要性，供經(jīng)濟(jì)學(xué)界研討。具體如下：
首先，我國(guó)目前的僅僅針對(duì)城市人口的社會(huì)保障資金缺口已經(jīng)非常之大，根本就沒(méi)有條件覆 蓋占人口大多數(shù)的農(nóng)民。比如，項(xiàng)懷誠(chéng)就聲稱(chēng)今后若干年內(nèi)我國(guó)社會(huì)保障資金缺口將高達(dá)9 萬(wàn)多億元人民幣了。而目前全國(guó)這種低水平的社會(huì)保障的人口覆蓋率也僅僅為12%。也就是 說(shuō)，連占僅占全國(guó)人口30%多的城市人口中也只有30%左右可以享用標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很低的社會(huì)保 險(xiǎn)。可見(jiàn)，完全依靠政府財(cái)政來(lái)覆蓋億萬(wàn)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題幾乎是不可能的。所以，那種立即 把農(nóng)民納入國(guó)家社會(huì)保障體系的設(shè)想只能是一個(gè)善良的愿望而已。
從國(guó)際上來(lái)說(shuō)，迄今也沒(méi)有任何國(guó)家的社會(huì)保障是把農(nóng)民包擴(kuò)在內(nèi)的，只是近幾年有少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家如北歐的社會(huì)福利國(guó)家開(kāi)始嘗試把社會(huì)保障覆蓋到農(nóng)民身上，但還處于試點(diǎn)階段，沒(méi) 有形成法律和制度。但是農(nóng)民的合作養(yǎng)老保障體系卻在許多國(guó)家早已發(fā)展成熟，有許多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和參考。
按照國(guó)際通行原則，絕大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障體系大多分為三塊：第一塊就是這個(gè)社會(huì)保障體系。這個(gè)體系也叫社會(huì)保險(xiǎn)，其建立是靠政府財(cái)政、雇主和雇員三方按照各自國(guó)家的社會(huì) 保障法律的規(guī)定和三方各自的比例共同投入資金設(shè)立起來(lái)的，具有國(guó)家強(qiáng)制性。所以我們說(shuō)， 社會(huì)保障資金是屬于社會(huì)公共財(cái)富范疇，與國(guó)有資產(chǎn)不是一回事，依據(jù)就在這里。第二塊是商業(yè)保險(xiǎn)體系，也叫商業(yè)保險(xiǎn)。由于保險(xiǎn)公司屬盈利性機(jī)構(gòu)，它給投保人的保障也只局限在它的保障自己整體盈利的范圍內(nèi)，所以商業(yè)保險(xiǎn)其實(shí)只能是對(duì)社會(huì)保障和合作社養(yǎng)老保障的一種補(bǔ)充，因此并非是必要的，非強(qiáng)制性和可選擇性是其特征。第三塊就是農(nóng)民合作養(yǎng)老體系，也叫合作保險(xiǎn)。后者是專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民的，在其屬性上介于前面兩種保險(xiǎn)制度之間，即既需要政府補(bǔ)貼，也需要合作社自籌；有一定的約束性，但卻沒(méi)有強(qiáng)制性。
為什么人們要?jiǎng)?chuàng)造出一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民的合作社養(yǎng)老保險(xiǎn)體系呢？
這是由于農(nóng)民（不包括農(nóng)業(yè)工人）的獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)身份決定的。就職業(yè)性質(zhì)而言，農(nóng)民 不是雇員，也不是雇主，而是一種既是雇主也是雇員的身份，叫自雇者(self-employed)。 而所謂社會(huì)保障體系則是建立在政府、雇主和雇員三方各自履行繳納社保基金的法定義務(wù)的基礎(chǔ)上。而且，政府財(cái)政盡管在法律上需要對(duì)社會(huì)保障資金承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，但它繳納的部分 僅占社保資金的小頭（約占30%左右），其余大多是由雇主及其雇員繳納的。這里，作為自 雇者身份的農(nóng)民不可能既作為雇主又作為雇員繳納雙份費(fèi)用。但如讓政府出大頭肯定也不合理，其他社會(huì)階層也不會(huì)同意，因?yàn)槟闫茐牧私y(tǒng)一的游戲規(guī)則。你要農(nóng)民他自己出大頭也不合理，農(nóng)民也不干。結(jié)果，世界各國(guó)的社會(huì)保障體系開(kāi)始都沒(méi)有把農(nóng)民包括在內(nèi)，而農(nóng)民也不愿意按照這種國(guó)際通行的社保繳費(fèi)原則加入社保體系。
另外，作為自雇者的農(nóng)民，其平均收入也遠(yuǎn)低于城市職工，且農(nóng)民相互之間聯(lián)系很少，缺乏像企業(yè)這樣的緊密型經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)村所謂集體所有制的經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)早已名存實(shí)亡），因 而，完全依靠農(nóng)民自己很難建立起養(yǎng)老保障制度，即使勉強(qiáng)建立起來(lái)繳費(fèi)也是不足的。于是， 還必須依靠政府，通過(guò)政府和農(nóng)民共同努力，另辟蹊徑，采用合作社方式解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題， 結(jié)果就逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的與社會(huì)保障體系以及商業(yè)保險(xiǎn)體系并駕齊驅(qū)的養(yǎng)老合作社體系 了。所以，我們最迫切需要做的還是按照國(guó)際通行原則和我國(guó)實(shí)際制訂我國(guó)的《合作經(jīng)濟(jì)組織法》和以農(nóng)地農(nóng)民個(gè)人所有為基礎(chǔ)的新《土地法》，在國(guó)家財(cái)政予以補(bǔ)助和補(bǔ)償方式的基 礎(chǔ)上鼓勵(lì)和幫助農(nóng)民設(shè)立養(yǎng)老合作社。這是解決我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的根本途徑。
農(nóng)民享有合作性質(zhì)的社會(huì)保障是起自二戰(zhàn)后。那時(shí)，英國(guó)發(fā)表了《貝弗里奇報(bào)告》，擬實(shí)施 普遍保障及建立福利國(guó)家。此后，西方國(guó)家公共年金制度（即社會(huì)保障制度）的覆蓋范圍才進(jìn)一步擴(kuò)大到農(nóng)民。上世紀(jì)70 年代后，西方國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)普遍建立了具有各自特色的農(nóng) 民合作年金制度。比如，日本、丹麥、美國(guó)和加拿大等國(guó)分別于1971 年、1977 年、1990 年以及1991 年針對(duì)本國(guó)農(nóng)民先后建立了專(zhuān)業(yè)性的農(nóng)民合作年金制度。
所謂合作年金制度，各國(guó)做法不同，但基本原則大致相同，就是農(nóng)民（包括其家屬）和政府 各自按一定比例向某個(gè)區(qū)域性合作保險(xiǎn)基金（該基金組織享受合作社免稅等優(yōu)惠政策，也可 稱(chēng)之為養(yǎng)老保險(xiǎn)合作社）定期繳納一定數(shù)額的費(fèi)用，存人農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老帳戶(hù)，待該農(nóng)民達(dá)到 退休年齡后按照不同方式享用該養(yǎng)老金（供款加上經(jīng)營(yíng)利息）。發(fā)達(dá)國(guó)家政府與農(nóng)民繳納的 費(fèi)用比例一般前者是后者的一倍，即大約為65%—35%左右（如德國(guó)1996 年的農(nóng)民養(yǎng)老保障總支出為60 億馬克，其中，農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)為18 億馬克,聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼為42 億馬克）， 而發(fā)展中國(guó)家政府出錢(qián)的比例就相對(duì)較低些，多為一半對(duì)一半。不過(guò)，話又說(shuō)回來(lái)了，農(nóng)民年金制度大多是以土地的農(nóng)民個(gè)人所有制為基礎(chǔ)的。沒(méi)有土地的農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)民的養(yǎng)老合作社是建設(shè)不起來(lái)的。
我們這里舉一下日本的例子進(jìn)行分析，因?yàn)槿毡镜霓r(nóng)民年金制度比較具有代表性，與農(nóng)地私有制度的關(guān)系體現(xiàn)得也比較明顯。比如，日本對(duì)享有合作年金制度保障的農(nóng)民，在其達(dá)到退 休年齡后需要支付養(yǎng)老金時(shí)，合作養(yǎng)老基金組織還要就該農(nóng)民所有的農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題進(jìn)行磋商達(dá)成符合法律規(guī)定要求的協(xié)議后再進(jìn)一步支付養(yǎng)老金。
日本建立農(nóng)民年金制度的目的除了保障農(nóng)民晚年生活，同時(shí)還在于促進(jìn)日本比較緊張的農(nóng)用土地所有權(quán)的正常轉(zhuǎn)讓?zhuān)员?持農(nóng)用土地所有者即經(jīng)營(yíng)者的年輕化，同時(shí)防止財(cái)產(chǎn)繼承時(shí)造成農(nóng)地的無(wú)限細(xì)分（一般而言， 日本農(nóng)地所有權(quán)都是父子相傳，但只準(zhǔn)許一個(gè)子女，主要是長(zhǎng)子或長(zhǎng)女繼承土地所有權(quán)）， 不利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
為了彌補(bǔ)農(nóng)民合作年金養(yǎng)老的不足，日本還推出了農(nóng)協(xié)人身共濟(jì)保險(xiǎn)制度。這更是一種典型 的合作養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在日本，農(nóng)民以市、町和村（即都道府縣——相當(dāng)于我國(guó)省市自治區(qū) 行政區(qū)劃——下面的一級(jí)行政區(qū)劃，再往下就不再設(shè)立行政層次了）為單位組建農(nóng)業(yè)相互救 濟(jì)協(xié)會(huì)。該共濟(jì)協(xié)會(huì)主旨就是興辦農(nóng)民人身共濟(jì)保險(xiǎn)。
這種共濟(jì)保險(xiǎn)不同于社會(huì)保險(xiǎn)，但也 與商業(yè)保險(xiǎn)有著根本區(qū)別，因?yàn)樗灰杂麨槟康摹Ｕ畬?duì)其視同合作社，使之享有各種優(yōu) 惠政策和免稅待遇。所以，日本農(nóng)協(xié)人身共濟(jì)協(xié)會(huì)發(fā)展得非常快。比如上世紀(jì)末，日本農(nóng)協(xié)合作組織達(dá)4000 多個(gè)，每個(gè)農(nóng)協(xié)成員參加人身共濟(jì)保險(xiǎn)的項(xiàng)目平均將近5 項(xiàng)，保障金額每 戶(hù)平均近4000 萬(wàn)日元（約合30 萬(wàn)美圓）。
在我國(guó)，土地制度是公有制，即農(nóng)村土地的集體所有制，并受到國(guó)家的嚴(yán)格管理，農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)而僅擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地的集體所有制使得土地的資產(chǎn)屬性模糊化，依附其上的土地的生存權(quán)更不容易體現(xiàn)出它的市場(chǎng)價(jià)值。而且，僅僅根據(jù)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而不是根據(jù)土地的所有權(quán)是無(wú)法從法理上判斷其行使者的身份究竟是農(nóng)民，抑或是農(nóng)業(yè)工人。這對(duì)于今后在農(nóng)民中推行合作養(yǎng)老制度是非常不利的。
中國(guó)的情況盡管與其他國(guó)家不盡相同，但如果實(shí) 行土地的農(nóng)民個(gè)人所有制，體現(xiàn)在土地的生存權(quán)中的市場(chǎng)價(jià)值就可被某種方式折算轉(zhuǎn)換用于繳納養(yǎng)老合作基金的個(gè)人分?jǐn)傎M(fèi)用，以給農(nóng)民起到強(qiáng)烈的養(yǎng)老保障作用。另外，我們還可以 參照日本經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)而富有遠(yuǎn)見(jiàn)的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使之有利于農(nóng)地所有權(quán)及其包含的經(jīng)營(yíng)權(quán)朝符合國(guó)家糧食戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求的方向轉(zhuǎn)移和集中。
我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)民收入和消費(fèi)水平都比較低。盡管這不是好事，但對(duì)于我們目前 啟動(dòng)建立我國(guó)的農(nóng)民合作養(yǎng)老制度來(lái)說(shuō)反而是一個(gè)便利條件。起碼，我們的啟動(dòng)成本比較低， 政府需要?jiǎng)佑玫呢?cái)力也不大，負(fù)擔(dān)較輕。比如，我國(guó)農(nóng)民2004 年人均收入僅2634 元人民幣， 不到城市人均收入的三分之一。在如此低的收入水平下建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所需要的政 府財(cái)政補(bǔ)貼額也是很低的。比如，目前中國(guó)農(nóng)村65 歲以上老人大約為6000 萬(wàn)左右，按養(yǎng)老 金占人均收入的三分之一計(jì)算，每年每位65 歲以上農(nóng)民需給付養(yǎng)老金878 元(每月約73 元)，全年需要526 億元人民幣。若政府補(bǔ)貼占合作養(yǎng)老基金的50％，則需要補(bǔ)貼263 億元， 僅占2004 年中國(guó)財(cái)政總支出27000 億元的1％還不到。所以可以說(shuō)，現(xiàn)在建立農(nóng)民合作養(yǎng)老體系就資金需求量而言，正逢其時(shí)。
然而，雖然我們已經(jīng)開(kāi)始準(zhǔn)備組織農(nóng)民走合作化道路， 但我們的土地制度改革無(wú)論是理論研究上還是實(shí)際操作上都還沒(méi)有排上議事日程。這肯定會(huì) 對(duì)我國(guó)能否盡早地如愿建立農(nóng)民合作養(yǎng)老保障體系產(chǎn)生不利的影響，甚至?xí)袂皫状螚l件不 具備就匆忙啟動(dòng)的農(nóng)村合作醫(yī)療計(jì)劃步入失敗那樣再一次使國(guó)家的努力付之東流。
總之，我國(guó)要徹底解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題必須從根本性的制度改革入手，即制訂出既 符合我國(guó)實(shí)際又符合國(guó)際通行原則的新的《土地法》和《合作經(jīng)濟(jì)組織法》，實(shí)行農(nóng)地農(nóng)民 個(gè)人所有制，并在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民組建各種形式的購(gòu)銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)型合作社和養(yǎng)老保障型的合作社或合作基金。
政府和我們經(jīng)濟(jì)學(xué)界也要研究如何對(duì)上述合作社提供幫助和補(bǔ)貼， 如何建立我國(guó)自己的農(nóng)民的合作養(yǎng)老保障體系，以在最近的將來(lái)讓我們的億萬(wàn)農(nóng)民也能享受 到合作養(yǎng)老保障制度的好處。當(dāng)然，這對(duì)我國(guó)政府的公共財(cái)政政策的制訂和走向也會(huì)產(chǎn)生巨 大的影響，而且也對(duì)盡快建立完善的、可以覆蓋社會(huì)各個(gè)階層民眾的全國(guó)性的社會(huì)保障體系 的改革規(guī)劃提出了巨大的挑戰(zhàn)。但這是實(shí)現(xiàn)中央建設(shè)新農(nóng)村偉大目標(biāo)的根本途徑，我們必須往前走。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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