前言：此文最早發表于十多年前的2005年11月30日的光明觀察，當時提出了一個很重要的觀點，即應該專門設立一個針對農民的社會保障體系的重要性和普適性。好在順應民意和潮流，2009年國家便建立了一個專門針對農民的社會保障體系——新型農民社會養老保險制度。顯然這是符合國際慣例的。但是不知為何僅僅過了5年，也即2014年，國家又將這個新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險合并設立了全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。這樣一來，時下中國也就只有兩種社會保障制度了，即城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度。也許這就是中國特色吧。但我想，如果這種社會養老保險制度能給農民帶去更多福祉也總是好事。不過從現有政策執行情況看，這種城鄉居民基本養老保險基金籌措方式還基本上是個人繳費占大頭，原本占比較高且各方面期望值也很高的所謂集體的補貼卻始終名存實亡，難以到位，而政府補貼也僅占到15-30%（其中，中央政府去年起根據各省財政富裕程度分別承擔10%-80%）。這也是這個基金發放的養老金迄今之所以低得可憐的主要原因所在（今年全國人均城鄉居民基礎養老金僅為每月124元）。我的看法是，中國實行土地公有制，農村土地所有權名義上歸集體所有，但只有政府征地才可以改變土地性質獲得土地溢價，這就是說農民土地的發展權都被政府拿去了。所以，在所謂集體普遍不承擔或承擔不起農民養老金的繳納部分時，政府就有義務承擔繳納農民養老金的大部分，即不低于70%才是。也就是說，農民繳納養老金個人部分最高不得超過總繳納數的30%。當然，如果我們推行地權還農改革，將土地的完整產權還給農民了，屆時將會有更多的國際好經驗可以學習借鑒，包括建立農民養老合作社。本文就敘述了這一點。
最近，經濟學界有呼聲要求國家把農民納入社會保障體系以示社會公正。這種觀點的出發點是好的，但是觀點本身卻是缺乏理論和實踐依據的。因此也是無法操作的。所以我們應該另辟蹊徑，按照國際通行原則研究和分析如何在我國建立起專門庇蔭農民的合作養老保障體系，以解決農民養老的后顧之憂。其實，解決農民養老問題是建設新農村的一個十分重要的問題，必須在理論上取得突破。對此，本文擬就農民養老問題分析我們應該把土地和合作社 一起還給農民的理論上的必要性，供經濟學界研討。具體如下：
首先，我國目前的僅僅針對城市人口的社會保障資金缺口已經非常之大，根本就沒有條件覆 蓋占人口大多數的農民。比如，項懷誠就聲稱今后若干年內我國社會保障資金缺口將高達9 萬多億元人民幣了。而目前全國這種低水平的社會保障的人口覆蓋率也僅僅為12%。也就是 說，連占僅占全國人口30%多的城市人口中也只有30%左右可以享用標準已經很低的社會保 險。可見，完全依靠政府財政來覆蓋億萬農民的養老問題幾乎是不可能的。所以，那種立即 把農民納入國家社會保障體系的設想只能是一個善良的愿望而已。
從國際上來說，迄今也沒有任何國家的社會保障是把農民包擴在內的，只是近幾年有少數發達國家如北歐的社會福利國家開始嘗試把社會保障覆蓋到農民身上，但還處于試點階段，沒 有形成法律和制度。但是農民的合作養老保障體系卻在許多國家早已發展成熟，有許多經驗值得我們學習和參考。
按照國際通行原則，絕大多數國家的社會保障體系大多分為三塊：第一塊就是這個社會保障體系。這個體系也叫社會保險，其建立是靠政府財政、雇主和雇員三方按照各自國家的社會 保障法律的規定和三方各自的比例共同投入資金設立起來的，具有國家強制性。所以我們說， 社會保障資金是屬于社會公共財富范疇，與國有資產不是一回事，依據就在這里。第二塊是商業保險體系，也叫商業保險。由于保險公司屬盈利性機構，它給投保人的保障也只局限在它的保障自己整體盈利的范圍內，所以商業保險其實只能是對社會保障和合作社養老保障的一種補充，因此并非是必要的，非強制性和可選擇性是其特征。第三塊就是農民合作養老體系，也叫合作保險。后者是專門針對農民的，在其屬性上介于前面兩種保險制度之間，即既需要政府補貼，也需要合作社自籌；有一定的約束性，但卻沒有強制性。
為什么人們要創造出一個專門針對農民的合作社養老保險體系呢？
這是由于農民（不包括農業工人）的獨特的經濟和社會身份決定的。就職業性質而言，農民 不是雇員，也不是雇主，而是一種既是雇主也是雇員的身份，叫自雇者(self-employed)。 而所謂社會保障體系則是建立在政府、雇主和雇員三方各自履行繳納社保基金的法定義務的基礎上。而且，政府財政盡管在法律上需要對社會保障資金承擔監管責任，但它繳納的部分 僅占社保資金的小頭（約占30%左右），其余大多是由雇主及其雇員繳納的。這里，作為自 雇者身份的農民不可能既作為雇主又作為雇員繳納雙份費用。但如讓政府出大頭肯定也不合理，其他社會階層也不會同意，因為你破壞了統一的游戲規則。你要農民他自己出大頭也不合理，農民也不干。結果，世界各國的社會保障體系開始都沒有把農民包括在內，而農民也不愿意按照這種國際通行的社保繳費原則加入社保體系。
另外，作為自雇者的農民，其平均收入也遠低于城市職工，且農民相互之間聯系很少，缺乏像企業這樣的緊密型經濟組織（農村所謂集體所有制的經濟組織在我國早已名存實亡），因 而，完全依靠農民自己很難建立起養老保障制度，即使勉強建立起來繳費也是不足的。于是， 還必須依靠政府，通過政府和農民共同努力，另辟蹊徑，采用合作社方式解決農民養老問題， 結果就逐步發展成為現在的與社會保障體系以及商業保險體系并駕齊驅的養老合作社體系 了。所以，我們最迫切需要做的還是按照國際通行原則和我國實際制訂我國的《合作經濟組織法》和以農地農民個人所有為基礎的新《土地法》，在國家財政予以補助和補償方式的基 礎上鼓勵和幫助農民設立養老合作社。這是解決我國農民養老問題的根本途徑。
農民享有合作性質的社會保障是起自二戰后。那時，英國發表了《貝弗里奇報告》，擬實施 普遍保障及建立福利國家。此后，西方國家公共年金制度（即社會保障制度）的覆蓋范圍才進一步擴大到農民。上世紀70 年代后，西方國家在農村地區普遍建立了具有各自特色的農 民合作年金制度。比如，日本、丹麥、美國和加拿大等國分別于1971 年、1977 年、1990 年以及1991 年針對本國農民先后建立了專業性的農民合作年金制度。
所謂合作年金制度，各國做法不同，但基本原則大致相同，就是農民（包括其家屬）和政府 各自按一定比例向某個區域性合作保險基金（該基金組織享受合作社免稅等優惠政策，也可 稱之為養老保險合作社）定期繳納一定數額的費用，存人農民個人養老帳戶，待該農民達到 退休年齡后按照不同方式享用該養老金（供款加上經營利息）。發達國家政府與農民繳納的 費用比例一般前者是后者的一倍，即大約為65%—35%左右（如德國1996 年的農民養老保障總支出為60 億馬克，其中，農民繳納的保險費為18 億馬克,聯邦政府的補貼為42 億馬克）， 而發展中國家政府出錢的比例就相對較低些，多為一半對一半。不過，話又說回來了，農民年金制度大多是以土地的農民個人所有制為基礎的。沒有土地的農民個人所有，農民的養老合作社是建設不起來的。
我們這里舉一下日本的例子進行分析，因為日本的農民年金制度比較具有代表性，與農地私有制度的關系體現得也比較明顯。比如，日本對享有合作年金制度保障的農民，在其達到退 休年齡后需要支付養老金時，合作養老基金組織還要就該農民所有的農地所有權轉讓問題進行磋商達成符合法律規定要求的協議后再進一步支付養老金。
日本建立農民年金制度的目的除了保障農民晚年生活，同時還在于促進日本比較緊張的農用土地所有權的正常轉讓，以保 持農用土地所有者即經營者的年輕化，同時防止財產繼承時造成農地的無限細分（一般而言， 日本農地所有權都是父子相傳，但只準許一個子女，主要是長子或長女繼承土地所有權）， 不利于農業的長遠發展。
為了彌補農民合作年金養老的不足，日本還推出了農協人身共濟保險制度。這更是一種典型 的合作養老保險制度。在日本，農民以市、町和村（即都道府縣——相當于我國省市自治區 行政區劃——下面的一級行政區劃，再往下就不再設立行政層次了）為單位組建農業相互救 濟協會。該共濟協會主旨就是興辦農民人身共濟保險。
這種共濟保險不同于社會保險，但也 與商業保險有著根本區別，因為它不以盈利為目的。政府對其視同合作社，使之享有各種優 惠政策和免稅待遇。所以，日本農協人身共濟協會發展得非常快。比如上世紀末，日本農協合作組織達4000 多個，每個農協成員參加人身共濟保險的項目平均將近5 項，保障金額每 戶平均近4000 萬日元（約合30 萬美圓）。
在我國，土地制度是公有制，即農村土地的集體所有制，并受到國家的嚴格管理，農民沒有土地所有權而僅擁有承包經營權。土地的集體所有制使得土地的資產屬性模糊化，依附其上的土地的生存權更不容易體現出它的市場價值。而且，僅僅根據土地的經營權而不是根據土地的所有權是無法從法理上判斷其行使者的身份究竟是農民，抑或是農業工人。這對于今后在農民中推行合作養老制度是非常不利的。
中國的情況盡管與其他國家不盡相同，但如果實 行土地的農民個人所有制，體現在土地的生存權中的市場價值就可被某種方式折算轉換用于繳納養老合作基金的個人分攤費用，以給農民起到強烈的養老保障作用。另外，我們還可以 參照日本經驗，建立科學而富有遠見的農民養老保險體系，使之有利于農地所有權及其包含的經營權朝符合國家糧食戰略和農業規模經營要求的方向轉移和集中。
我國的城鄉二元結構導致農民收入和消費水平都比較低。盡管這不是好事，但對于我們目前 啟動建立我國的農民合作養老制度來說反而是一個便利條件。起碼，我們的啟動成本比較低， 政府需要動用的財力也不大，負擔較輕。比如，我國農民2004 年人均收入僅2634 元人民幣， 不到城市人均收入的三分之一。在如此低的收入水平下建立的農村養老保險制度所需要的政 府財政補貼額也是很低的。比如，目前中國農村65 歲以上老人大約為6000 萬左右，按養老 金占人均收入的三分之一計算，每年每位65 歲以上農民需給付養老金878 元(每月約73 元)，全年需要526 億元人民幣。若政府補貼占合作養老基金的50％，則需要補貼263 億元， 僅占2004 年中國財政總支出27000 億元的1％還不到。所以可以說，現在建立農民合作養老體系就資金需求量而言，正逢其時。
然而，雖然我們已經開始準備組織農民走合作化道路， 但我們的土地制度改革無論是理論研究上還是實際操作上都還沒有排上議事日程。這肯定會 對我國能否盡早地如愿建立農民合作養老保障體系產生不利的影響，甚至會像前幾次條件不 具備就匆忙啟動的農村合作醫療計劃步入失敗那樣再一次使國家的努力付之東流。
總之，我國要徹底解決廣大農民的養老保障問題必須從根本性的制度改革入手，即制訂出既 符合我國實際又符合國際通行原則的新的《土地法》和《合作經濟組織法》，實行農地農民 個人所有制，并在此基礎上，鼓勵和引導農民組建各種形式的購銷經營型合作社和養老保障型的合作社或合作基金。
政府和我們經濟學界也要研究如何對上述合作社提供幫助和補貼， 如何建立我國自己的農民的合作養老保障體系，以在最近的將來讓我們的億萬農民也能享受 到合作養老保障制度的好處。當然，這對我國政府的公共財政政策的制訂和走向也會產生巨 大的影響，而且也對盡快建立完善的、可以覆蓋社會各個階層民眾的全國性的社會保障體系 的改革規劃提出了巨大的挑戰。但這是實現中央建設新農村偉大目標的根本途徑，我們必須往前走。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談 微信公眾號（原創）
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