社會保障是政府和社會向個人、家庭提供的收入保障，以防人們因各種意外因素影響其最基本的生存和發展。養老金是社會保障制度的主要項目。現代意義上的養老金制度起源于德國，1891年德國通過《養老保險法》，成為世界上第一個試圖解決雇傭工人因年老而喪失勞動能力后生活保障問題的國家。此后該法保障對象的覆蓋范圍不斷擴展，到1911年發展成為普遍性的法定養老保險制度。但是，德國在相當長的時間內沒有針對農民（農業勞動者）的養老金制度。其主要理由是農民擁有土地，來自土地的直接收入或出租后的租金收入可以成為農民年老后的經濟來源；而且由于農民是自雇者，收入不穩定，不適合加入繳費型的社會養老保險體制。但是，1957年，聯邦德國議會通過了《農民老年援助法》，建立了針對農民的養老金制度，農民從此也可以像其他社會階層那樣享受養老金待遇。什么因素促使德國公共政策的這一重要轉向，就成為值得關注的理論問題。
我國《憲法》第四十五條規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。顯然，這里所說的公民，既包括城鎮居民，也包括農村居民。但實際上，我國農民并沒有享受相應的社會保障，他們的老年生活保障主要依賴以土地為基本手段和以血緣關系為基礎的家庭保障，輔之以來自于政府和農村集體的救濟。這一情況與德國1957年之前的情形類似。進入新世紀后，在科學發展觀的指引下，我國開始探索建立由政府承擔籌資責任的農民養老金制度。2009年9月，國務院頒發了《關于建立新型農村社會養老保險試點的指導意見》，要求在10%的縣級行政單位開展建立新型農村社會養老保險試點（以下簡稱“新農?！保?。2011年，我國開展建立城鎮居民社會養老保險試點（以下簡稱“城居保”）。到2012年底，新農保和城居保制度已經實現地域全覆蓋，形成了覆蓋所有農村人口的養老保險制度體系。2014年2月，國務院決定將新農保和城居保兩項制度合并實施。但是，統一的城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱城鄉居保制度）仍然面臨著諸多問題，亟待完善。德國建立農民養老金制度的理念、動因和條件，有可能對我國進一步完善城鄉居保制度提供一定的啟示和借鑒。
德國建立農民養老金制度的動因
1.對農民養老困境的回應
在1957年尚未建立農民養老金制度之前，盡管德國已經進入工業化社會，但農民的老年生活保障和農業社會相比沒有發生根本性的變化，依然是以傳統的土地保障和家庭保障為主。但是，工業化會導致在傳統農業社會行之有效的保障手段失靈。從土地保障的功能看，受自然因素的影響，土地保障本身具有不穩定性的特點。尤其是，工業化社會的農業生產往往是為了出售的商品性生產，收入狀況與市場行情密切相關，一旦遇到較差的行情，農民收入就會大幅度降低，從而危及其基本生存。從家庭保障的功能看，工業化社會中的農村年輕人越來越多地向城市遷移，農村人口老齡化加快，子女負擔老人數量增加，從而更容易出現養老能力下降。
有關資料顯示，在1957年之前，德國農民在年老而無力從事農業生產而把農場交給子女經營時，已經不能從子女那兒獲得滿足其必要生活的現金需求（比如說，節假日購買香煙的現金）；特別是，擁有中小農場主的農民在移交土地后，按照協議從其繼承人那兒獲得的現金微薄，不能滿足其基本生活需求，經常性處于貧困狀態，過著不體面的生活。德國老年農民的這種生存狀況，有悖于《聯邦德國基本法》確定和追求的社會公正目標?？梢哉f，德國建立養老金制度，正是對農民養老困境的回應。
2.解決農業低效問題
農業效率較低、人們的食品需求依賴國際市場，是德國自工業革命后一直面臨的問題。第二次世界大戰又對德國農業造成了破壞。1949年，聯邦德國居民所需食品的一半依賴進口。相應地，如何解決農業效率低下，是德國政府和社會各界普遍關心的問題。1957年3月，德國與法國、荷蘭、意大利、比利時、盧森堡簽訂《歐洲經濟共同體成立條約》（又稱《羅馬條約》），標志著歐洲經濟共同體的成立。與歐共體其他國家相比，德國的農業更加落后。按照歐洲經濟共同體確立的內部農產品自由流通的原則、價格統一原則和共同體外的關稅壁壘原則，法國、荷蘭和意大利的農產品將涌入德國，并對德國的農業造成巨大的沖擊，而且德國再也不能自由選擇、進口共同體以外國家的同類廉價農產品。在這一背景下，德國農業轉型發展的壓力更大了。
德國農業低效的原因具有多樣性。其中不可忽視的兩個因素，一是德國農場規模小、缺乏規模經濟。例如，在德國工業革命發生最早、聯邦德國經濟最為發達的北萊茵—威斯特法倫州的布里隆經濟專區，1950年在其轄區內的129個州級農場中，15公頃以下的農場占92%，其中4－7公頃的有54個；7－15公頃的有65個。15公頃以上的有10個，僅占8%。二是農場主年齡老化。人口結構的老齡化是社會經濟發展的普遍性社會現象。德國早在其歷史上第一次統一的當年（即1871年），60歲以上人口在總人口中的比例就達到了7.74%。此后隨著工業化的快速發展，這一比例也持續增長，1933年為11.47%，1950年為13.79%，到1961年竟然高達16.81%。由于農村年輕人口向城市遷移的數量較大，農村人口的老齡化程度比全國的平均水平更高，農場經營者的年齡結構呈現老齡化。有德國學者指出，“我國有大約五分之一的主業農民的年齡超過65歲”。其結果是不利于農業技術的推廣，德國農業現代化進程緩慢，威脅著農業的長期穩定和食品安全。
德國政府及社會各界已經充分認識到，要解決上述兩個問題，需要求部分農場主愿意流轉和退出其經營的土地。但是，來自土地的收入是農場主老年生活保障的重要來源。如果小規模的農場主不能享受養老金待遇，他們往往不會主動流轉和退出其經營的土地。于是，德國政府試圖通過給予農場主養老金待遇的方式，促進他們自愿轉讓土地、實現土地集中和規?；洜I。德國農民養老金制度對待遇領取條件的限制，較為充分地證明了政策意圖。該限制性條款是，農民到了退休年齡之后，只有把自己經營的農場轉移給繼承人，才有申請獲取養老金的權利。
3.促進社會穩定
德國社會保險制度從其建立之時起就既是政權穩定的工具，也是代表不同利益政黨和團體斗爭的焦點和相互妥協的產物。社會養老保險制度作為其重要的組成部分亦是如此。德國社會保險制度的創始人俾斯麥曾說，“任何一個希望將來能夠領取養老金的人，對現狀是較為知足的，較容易對付的……”。之后，無論是在魏瑪共和國還是希特勒第三帝國時期，盡管社會養老保險的保障水平和對象以及管理方式有所變化，但無不是把養老保險制度作為維護其政治制度（政黨制度）的合法性與政權的穩定性的重要工具。聯邦德國政府介入農民的養老保障問題也是如此。
德國建立農民養老金制度的條件
1.經濟快速發展
在1957年德國建立農民養老金制度時，養老金的水平為已婚者每月60馬克、未婚者40馬克，之后不斷提高。例如，從1963年4月1日開始調整為，已婚者100馬克、未婚者65馬克。從1965年5月1日開始調整為，已婚者150馬克、未婚者100馬克。從1969年7月1日起調整為，已婚者175馬克、未婚者115馬克。德國農民養老金的來源，一是農民繳納的保險稅，二是政府補貼。其中，政府補貼占到2/3。顯而易見，建立農民養老金制度并不斷提高農民享受養老金待遇標準，需要經濟發展和財力來支撐。而德國恰好在上世紀50年代創造了經濟快速發展的奇跡。有關資料顯示，聯邦德國工業生產1950年底達到1936年水平，1951年超過1938年水平，從1952年初起經濟開始進入復興和繁榮期。工業生產指數以1950年為100算，1952年為124，1957年達到197。工業的持續增長也帶動了國民生產總值的持續增長，以1950年為100算，1952年為121，1957年達到了177，1952年至1957年國民生產總值年均增長率達到8.15%。德國經濟發展及其由此帶來的政府財力增加，為建立農民養老金制度并不斷提高養老金待遇標準奠定了物質基礎。
2.政黨之間爭取選民的競爭
1949年聯邦德國成立后，執政黨是基督教民主聯盟（CDU，下文簡稱基聯盟）。1953年，基民盟在爭取第二屆連任的第二屆聯邦議會選舉綱領中指出，“農業的社會政策不僅要為農業企業主，而且要為共同勞動的家庭成員和外地的勞動力建立必要的保障。擴大一直存在的農業同業工傷事故保險協會和疾病保險?！钡?，這一保障是指農業領域業已存在的工傷事故保險和主要針對農業工人的疾病保險，沒有提到獨立經營的農民的養老保障問題。1957年是聯邦議會選舉年。德國各大政黨為了獲取選票，極力迎合農民選民。基聯盟在漢堡舉行的該黨第七次聯邦黨代會上發表的《對德國人民的宣言》指出：聯盟的政策服務于生活在城市和農村的所有階層的福祉。聯邦德國三大政黨之一的社會民主黨（SPD）更是把農民作為重要的“爭取對象”，在其競選綱領中提出了“社會公正帶來安全”的概念。在養老保險領域，該黨特別提出，對“獨立經營者的老年供養（照顧）是義不容辭的職責”。獨立經營者當然包括農民。這是對聯邦德國政治具有重要影響的政黨首次明確地提出國家對包括農民在內對獨立經營者的養老問題負有責任。從某種程度上說，德國農民養老金制度的確立和不斷發展與完善，與德國各政黨之間爭取農民的策略密切相關。
啟示及相關政策建議
1.從城鄉居保多功能性的視角，重視城鄉居保制度建設
德國在建立針對雇傭工人養老金制度66年后，開始建立農民養老金制度，其主要動因是考慮了農民養老金制度的多功能性。即，農民養老金制度不僅能夠應對農民老年后的生活風險，還具有實現農業轉型增效、促進社會穩定、實現社會公正等積極效果。這一理念與做法的啟示是，有必要從農民養老金制度多功能視角來審視建立和完善城鄉居保制度的作用與意義。例如，與德國建立農民養老金制度時的情況相似，我國農業生產規模小、土地細碎化、農業從業者呈現老齡化，很難使生產要素達到最優配置。而且，小農戶也沒有能力進行周期長、投資數額較大的農田基本建設，缺乏根據市場調整生產品種和結構的動力。上述情況在一定程度上導致了農業生產效益低、競爭力弱。為了改變這種局面，國家出臺了諸多促進農村土地流轉、農民承包地退出及培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社及公司農業等新型農業經營主體的政策。但應該看到，當城鄉居保的保障水平尚較低，在不能應對農民老年生活風險的情況下，農民流轉、退出承包地的意愿就會低，適度規模經營就難以實現。從促進現代農業發展的角度看，提高城鄉居保待遇水平、完善城鄉居保制度，具有迫切性。
2.提高城鄉居保的待遇水平
農民養老金制度的政策效果，主要取決于養老金水平的高低。德國農民養老金制度建立之后，養老金水平逐步提高。而我國城鄉居保制度的養老金水平低并缺乏正常的調整機制。在2009年試點開始時，中央確定的新農保基礎養老金標準為每人每月55元，相當于當時農村貧困標準中的食品消費支出標準。2011年開始實施的城居保，基礎養老金水平也為每人每月55元。幾年下來中央確定的最低基礎養老金標準一直沒有調整。截至2012年底，全國只有55%的縣級行政區自行提高了基礎養老金標準。2013年，超過60歲的城鄉居民每月大約只能領取82元的養老金。經國務院批準，從2014年7月1日起，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎上增加15元。但是，與近年來城鎮職工及機關事業單位養老金的大幅度增長相比、與城鄉居保承擔的多種社會功能相比，城鄉居保的基礎養老金水平仍然嚴重偏低。在今后的改革發展中，應建立城鄉居保基礎養老金的正常增長機制，可以采取每年或每兩年對中央確定的基礎養老金標準進行調整。調整的幅度既要依據經濟發展和物價變動的情況，也應不低于城鎮職工養老金的增長幅度。同時，在中央確定的基礎養老金增長之后，中央應對地方政府提高基礎養老金的數額和比例做出相應的硬性要求。由于中西部地區財政能力弱，應加大中央財政對其轉移支付的力度，實現不同省份之間農民能享受到答題均等的養老金待遇。
3.增強政府在農村社會保障體制改革及發展中的激勵
德國政黨之間爭取農民階層的競爭，是德國農民養老金制度建立和發展的重要動因。盡管我國的政體與德國不同，但也有必要建立一種促進政府重視農民養老金制度改革和發展的壓力機制。從我國的總體情況看，目前中央決策層對農民養老問題已經給予了高度重視，地方政府出于社會穩定及地方間競爭等多種考慮，也有改革和發展農民養老事業的動力?？梢灶A計，關注民生問題、實現公共服務均等化將是中國今后一個時期的主旋律。但同時應看到，目前的財稅制度、干部選拔、土地制度等，都不利于地方政府轉變片面追求GDP的行為模式。地方政府依然會優先考慮經濟發展、稅收收入、FDI以及全國性的包含政治和政策導向性的硬性目標，不重視乃至忽視包括農民養老在內的民生事業的改革與發展。針對這一風險和不確定性，應繼續弱化GDP和財政收入等經濟發展類指標，加大農村社會保障和公共服務在地方政府績效考核中所占的比重，推動地方政府加大財政投入的力度。通過這些考核指標的變化，引導地方政府的財政支出競爭向正確的方向發展，形成競相發展農村社會保障事業的良性循環。（參考文獻略）
作者單位：中國社會科學院世界歷史研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》雜志2016年第24期
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