摘要：農村集體產權改革以農地產權結構的“三權”分置為治理起點, 將農民的財產性收入增加作為基本治理目標。隨著村民自治的全面推行, 農村基層形成了“鄉政村治”的基本格局, “鄉政村治”格局造成了基層利益配置的難題。隨著第一輪地權變動帶來的改革紅利逐漸消失, 以村民自治為核心的基層治理再次陷入動力不足的“軟約束”狀態。我國農村基層產權改革多是基層治理制度內的調整, 沒有觸及深層次的產權改革。必須從基層治理主體的權力結構入手, 不斷提升農民的權利意識, 調整基層政府管理方式, 實現多元共治的治理格局, 促進農村基層治理轉型。
一、問題的提出及文獻綜述
改革開放以后, 隨著家庭聯產承包責任制的推行, 農村基層治理形成了“鄉政村治”的基本格局, “即在鄉鎮建立基層政權, 對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能, 但不直接具體管理基層社會事務。鄉以下的村建立村民自治組織———村民委員會, 對本村事務行使自治權”[1]。而作為自上而下行使管理權的鄉鎮政府與行使自治權的村委會之間存在著難以調和的矛盾, 即“行政權干預自治權”, 基層鄉鎮政府的行政權制約著村委會自治權的發展, 形成了“當家人難當家”的尷尬局面。學者們從制度、能力和組織等角度尋找提高基層治理績效的方法, 但并未探索出一條提高基層治理能力和效果的有效路徑。而今, 從“經濟權利—政治權利”及“產權—治理”關聯性的角度探討農地產權變革與基層治理的關系具有重要意義。
近年來, 隨著農村改革進入深水期, 學者對產權與治理的相關性也予以了一定的關注, 如鄧大才從產權與政治關系的角度對產權的政治作用進行分析, 他認為, “作為經濟權力的產權具有政治保護、權力分配功能, 產權對強權有限制作用, 它是自由的基礎, 具有保障功能。而且公民的權利、地位、社會等級和選舉權與被選舉權都由產權決定”[2]。他還從產權與國家的起源分析, 認為產權是國家產生的根本原因, 國家因產權的保護而建立。盡管他沒有對產權與治理的關系進行詳細闡述, 但他闡述了產權與國家權力或者說公權力之間的關系, 認為公民財產權的增加可以有效對抗公權力。吳曉燕則從產權安排的角度對產權與治理的關系進行了深入分析, 認為產權安排與國家權力緊密相關, 產權還會對權力形成激勵和約束, 不同的產權安排形塑了產權所有者的自主性與權力空間[3]。而且進一步指出政治權力與產權之間的相互依存、相互促進關系。國家要界定和保護產權, 構造與產權制度相適應的社會管理和治理模式, 同時產權制度自身發展會對政治權力產生影響, 通過資源配置效率, 剩余權 (經濟增長狀況) 來影響政治、社會權力的配置。西方的產權理論和國內學者的研究具有很強的指導性和啟示性, 尤其注意到了產權改革對治理的作用, 學者的研究多注重產權與國家權力 (公權力) 的關系, 這是產權與治理關系的核心。但是集體產權作為我國農村產權的特有形式, 西方的產權理論在解釋其變遷中存在一定的局限性, 而國內產權與治理的相關研究對集體產權變遷后基層治理的變化缺乏現實分析和理論關照。因此, 本文對農村產權治理的特征進行了總結, 厘清產權治理過程中面臨的困局, 為新一輪農村集體產權改革提供契機。
二、農村集體產權改革的基本特征
農村集體產權改革主要有三方面的特征:一是以農地產權結構的“三權”分置為治理起點;二是以農地經營權流轉為治理核心;三是將農民的財產性收入增加為基本治理目標。
(一) 以“三權”分置為治理起點
近年來, 我國農民工外出務工人數仍然持續增加, 據統計, 截止2017年2月, 我國的農民工總數已經達到2.82億, 其中外出農民工達到六成。伴隨著農民工大量進城, 農村土地流轉已經在現實中發生。而按照“兩權分離”的農村土地政策和相關法律規定, 土地承包經營權流轉是不受法律保護的, 受歷史原因影響, 流轉糾紛時有發生, 引發基層社會不穩定, 農村集體產權制度亟需改革。2013年7月, 習近平在湖北考察武漢市農村產權交易中心時提出:“深化農村改革, 完善農村基本經營制度, 要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”。之后, 2014年中央一號文件、十八屆五中全會以及中央農村工作會議對農村集體產權改革“三權”分置的政策思路進行了系統部署。2016年10月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求, 完善“三權分置”辦法, 不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式, 落實集體所有權, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權, 充分發揮“三權”的各自功能和整體效用, 形成層次分明、結構合理、平等保護的格局?！皟蓹喾种谩钡健叭龣喾蛛x”的改革將農地的承包經營權進一步細化為承包權和經營權, 而且明確農戶與集體的的土地承包關系長久不變, 為保護農民的產權收益奠定了基礎[4]。
(二) 以農地產權流轉為治理核心
在“兩權分離”的產權格局下, 承包經營權從集體產權中分離出來, 所有權仍歸集體的前提下, 承包經營權歸農戶。政策之始, 為防止土地兼并的出現和貧富差距的加大, 農戶在與集體簽訂土地承包合同時明確規定, 土地不能轉包, 但隨著人口向外流動的加劇, 這一產權制度與農村經濟社會發展的現實產生了嚴重的矛盾。新一輪農地集體產權改革的初衷正是為了解決農村人口外流, 土地拋荒這一現實問題。其基本途徑是在尊重農民自發的創造精神的前提下, 使已經存在的農村土地流轉合法化, 規范化。因此, 在中央不斷完善“三權”分置政策之后, 農戶實踐中也逐步將農地承包權與經營權進行了分離, 農地承包主體可以通過市場化方式將土地經營權轉讓給其他經營主體。而放活土地經營權, 旨在發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用, 引導土地經營權規范有序流轉, 允許土地經營權向金融機構抵押融資, 發展多種形式的農業適度規模經營, 不斷提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率, 提高農業質量效益和競爭力[5]。其他經營主體既可以是普通農戶, 也可以是家庭農場主、涉農企業和合作社等新型經營主體。既可以是本社區內的村民, 也可以是社區以外的農業生產經營者。按照中央文件規定, 賦予農民更有保障的土地經營權, 是當前完善農村基本經營制度的關鍵[6]。實踐證明, 只有完善的土地經營權, 才能夠促進土地規范化流轉。新一輪的農地產權, 將農地承包人與經營人的分離, 對放活土地經營權, 提高農地的適度規模經營具有促進作用。
(三) 以農民集體產權收益增加為治理目標
新一輪農村產權變革以土地承包經營權流轉為核心, 通過農地流轉解決了人地分離的矛盾。而經營權的市場化流轉, 以增加農民的財產收入為目標, 使農村集體產權的經濟效率能夠以市場化方式顯現[7]。長久以來, 土地、山林等是農村最重要的生產資源, 這些資源的功能除了經濟功能之外, 還兼具社會保障功能和社會治理的功能?，F階段, 由于國家對農村投入依然有限, 農民的醫療、養老等保障主要依靠農民自身提供, 農地產權的社會保障功能占主導地位, 而農村集體資源的價值并未得到市場化體現, 經濟效益功能并不明顯。目前, 我們大部分農民收入的增加主要依靠外出務工, 但城市對農民工的承載力不足, 大部分農民工依然難以在城市定居, 享受城市提供的各種社會保障, 因此, 農民工“游走于城鄉之間”, 打工收入不足于在城市立足, 務農收入過低不能滿足基本生活保障。新一輪農村產權改革的理想目標就是實現“三變”, 即“資源變資產、資金變股金、農民變股東”, 以激活農村現有資源, 增加農民的財產性收入為目標。農民財產收入的增加, 農村基礎設施和公共服務的完善, 將吸引農民回流, 繼而引發農民對公共事務的關注, 提高基層治理的效能。
三、農村集體產權治理的現實困境
改革開放以來農村集體產權安排激發了農村活力, 促進了農村經濟的增長。但隨著農村勞動力流動帶來的紅利效應減弱, 現有的集體產權制度安排與市場經濟內在發展要求呈現出新的矛盾。一方面, 隨著集體經濟的解體, 農民個體家庭雖然富裕了, 但大部分村莊集體經濟仍然較為薄弱, 降低了村級組織的治理效率。而現存的農村集體產權主要是固定不可移動的土地、山林、水塘和宅基地等資源, 這些集體產權隨著村莊經濟的發展, 價值在不斷增加。另一方面, 不管是政策、法律還是現實都并未將集體限定為一個明確范圍, 集體產權的主體依然是一個空洞性的概念, 農民集體產權被虛化的事實沒有改變, 因此, 集體產權收益的增加也未被公平的分配[8]。由此, 引發了更多的干群矛盾, 影響基層社會的穩定?，F階段, 為適應農村經濟社會發展變化的現實需要, 新一輪的農村集體產權改革已經啟動。
(一) “鄉政村治”格局造成基層利益配置的難題
村民自治實施以來, 提高基層治理績效改革和創新的嘗試從未間斷過, 盡管取得了矚目的成績, 但基層農村社會自上而下的管理格局依然沒有發生根本改變, 鄉鎮基層政府的管理權和自治權之間的沖突也未得到有效緩解[9]。“鄉村利益共同體”依然是對大部分地區鄉村關系的客觀描述。稅費改革之后, 隨著農村流動性的加劇, 依靠外部輸入促進本村經濟發展的村委會與基層政府的依賴性關系加劇, 鄉鎮政府控制下的村民自治組織行政化趨勢甚至有所增強。而村莊內部, 大部分地區村民主動參與村莊公共事務的意愿較弱, 民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督近乎流于形式。對此, 于建嶸認為村民自治的現實困境主要有五個方面的表現:“‘兩委’矛盾, 選舉‘亂象’”, 村民代表會議難召開, 村務公開存在盲點, 自治權與行政權存在沖突?！盵10]同時, 農村社區變動不居, 自治主體經常缺位, 自治內容繁雜急迫, 外來力量頻繁介入[11]。可以看出, 學者們認為鄉村治理的困境主要在于, 城市化得進程加快, 村莊離散化加劇, 村莊事務繁多。在自上而下的行政力量對基層社會控制趨勢不斷增強的情況下, 作為重要治理主體的村民因參與效應感較弱, 自身利益轉移等原因, 村莊內部實際上陷入“精英治理”的困境, 缺乏群眾參與的基層治理效果不佳。由此, 要激發村民的參與意識, 讓農民自主參與, 使治理主體回歸。按照馬克思政治學的觀基本點, 利益是人們結成政治關系的出發點[12], 也是村民政治參與的原始動力。在我國大部分農村, 利益關系多是都是圍繞著農村的土地、山林、房屋等集體資源。這些資源形成的利益關系是其他利益關系的基礎, 引發了農村現階段矛盾和沖突的根源[13]。由此, 要從資源和財產權利關系的變革上尋求制約基層治理變革的因素。
(二) 現有農村集體產權對基層治理的“軟約束”
有學者稱農村集體產權對基層治理的軟約束為“產權殘缺”、“有意的產權模糊”, 或者說是“集體產權空洞化”, “盡管集體產權是龐大農村地區和農村人口生產生活的根本保障, 它卻仍然是一個觀念和法律名義上的存在, 在實踐中尚未充分展開, 在法律上也未能規定完善”[14]。這種“有意的產權模糊”為國家在基層的代理機構公社和鄉鎮政府介入村莊公共事務提供了機會, 形成了“縱向官治”[15]?！昂献骰闹饕苿恿κ钦谋┝摿? 分散的農民根本無法與之對抗。在一個較長的時期里, 低效率的產權將會增加政府控制的成本, 降低政府控制的收益, 從而逼使政府集團調整自己介入產權界定的程度和方式, 其后果通常形成經濟增長的條件”[16]。這種集體產權模式是以犧牲產權效率為前提的, 隨著產權效率的不斷降低, 基層社會對國家的信任度下降, 國家的權威受到影響。在人民公社后期國家為減弱對鄉村社會的控制成本, 不得不放松對基層社會的控制, “家庭聯產承包責任制”集體產權變革的開始。以家庭聯產承包責任制為標志, 土地承包經營權從集體所有權中分離出來, 家戶經營取代了公社經營, 以家庭為單位的農民從農業生產中獲取了農業剩余, 提高了小農生產的靈活性, 促進了農村經濟的增長。農村經濟的增長又進一步使得絕大部分家庭積累了一定的財產, 為保護家庭財產利益而形成了一定的財產保護意識, 這就是財產權利。保護自身財產權利的活動促進農民參與村莊公共事務, 由此, 為村民自治的發展創造了經濟條件。隨著家庭財富的增長, 20世紀90年代中期村民參與自治的熱情曾一度高漲, 然而不久卻又產生了“政治冷漠”。一方面, 國家對農村集體產權的隱性控制使得集體產權“空洞化”的狀況并未發生根本性轉變。另一方面, 集體產權有限分割導致的產權效率增長放緩, 鄉村治理成效增長的空間出現萎縮。
四、集體產權變革下的鄉村治理的突破口
現實總是先于理論, 盡管農村集體產權變革初期國家法律和政策并未對農村集體產權的流轉予以明確規定, 但是集體產權進一步的清晰化和多方式流轉已隨著農村勞動力的轉移和農業生產效率的不斷提高在現實中發生了, 并對農村基層治理產生了一定的影響[17]?？梢灶A見, 這一符合產權發展規律, 由農民主導的誘致性農地產權制度變遷, 上升到國家政策乃至國家法律之后, 將對基層治理產生更加積極有益的影響, 在新的形勢下, 國家支持下的農村集體產權變遷將進一步改變農村社會的治理結構, 其可能路徑主要表現在以下幾個方面:
(一) 治理主體的權力結構:集體產權確權的契機
新一輪的農村集體產權改革以確權為標志, 其基本初衷是將模糊的集體產權進一步清晰化, 改變現有集體產權多元主體不清引發的產權收益紛爭現狀?！皹嫿ㄍ晟萍w土地產權的治理結構, 關鍵在于明確內部各產權主體及其權利, 以及各產權主體之間的委托代理關系, 以減少產權結構的內在摩擦, 節約產權運行費用”[18]。以農村集體土地確權為例, 農村集體土地登記發證是對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確認。明確以行政村或自然村為單位的集體所有權的占有, 以及以家庭為單位對土地、宅基地和林地承包經營、使用、處分和收益權是新一輪農村產權改革的題中之義。這也標志著國家對集體產權控制的進一步減弱, 并開始對以戶為單位的家庭產權進行界定和保護, 尤其是對集體產權的各項權能進行確認。因此, 國家從人民公社時期對集體產權的全面控制到改革開放之后的有條件的控制, 再到國家對農戶產權的界定和保護, 國家在集體產權變遷中角色的變化恰好表明國家在基層治理中的角色正發生改變。目前, 我國已經進入工業反哺農業, 城市支援農村的新階段。國家政權在這一階段的基本目標是促進農村經濟社會的快速發展, 實現城鄉一體化。因此, 國家需要建立并保護新的產權制度來激發農村經濟活力, 這也意味著國家政權對鄉村社會的控制進一步放松。這一輪集體產權改革與上一輪的改革的不同在于:農村集體產權中的土地承包權與經營權發生了分離, 明確土地經營權可以流轉, 通過市場發揮其應有的價值。同時我們認為集體產權確權到農戶之后, 作為國家政權在基層的代表———鄉鎮政權對鄉村自治權的干預也逐步減弱。就現階段來看, 確權頒證對于防止基層政府對農民產權的侵害, 確認和保障農民的土地物權, 解決農戶之間的集體土地權屬糾紛具有重要意義。土地等產權的清晰化, 表明基層社會的治理主體開始由國家、基層政府、鄉村精英為主導開始向普通村民轉移, 基層社會的權力結構將更加合理。
(二) 農民民主權利的增長:集體產權流轉的核心要義
目前, 農村老齡化和空心化日益嚴重, 人地分離現象已經成為絕大多數村莊的常態。農民逃離村莊的主要原因在于農民從農村獲取的收入有限, 大部分村民流入城市從事其他行業, 這些村民中也不乏村莊精英, 他們利益不在村, 也不關心村莊政治。而且, 長期以來集體產權收益被鎮村兩級結成的“利益共同體”所侵占, 村民為保護自身權益的政治效應感較弱。這種狀況導致本應該以全體村民為治理主體的村莊, 由于大部分村民缺位, 實際上村莊的公共事務由少數村莊精英作主導, “村民自治”蛻變成為“村委會自治”。現階段, 家庭聯產承包責任制改革帶來的人口和土地紅利逐漸減弱, 國家新一輪的農村集體產權改革目標是通過增加農民的財產權利, 并以財產權利為動力, 吸引并激發農民保護自身利益, 積極的參與村莊的公共活動, 由此形成“財產權利———公共權力”之間的良性循環。這種財產權利變革帶來的村民民主意識的轉變, 盡管治理效應并不能立刻顯現, 但這種變革卻是根本性的。另一方面, 我們也看到, 通過將承包經營權細化為承包權、經營權, 以經營權的市場化流轉來增加農民的產權收益, 可以吸引治理精英的回歸。集體林權改革和土地產權改革為先導, 規模化和規范化的農地產權流轉, 將吸引外出的村莊精英回流經營農業。這些外出的經營在從事農業生產的過程中, 積極參與村莊公共事務, 在民主決策中發揮作用, 為基層治理注入活力。可見, 產權流轉帶來的不僅僅是精英的回流, 治理主體活力的增加, 而在更大程度上保障農村財產權利的持續增長, 使更多的普通村民形成民主參與意識?？梢灶A測, 如上一輪農村集體產權改革增加農民家戶產權, 促進農民的民主意識覺醒一樣, 此次以市場化為導向的土地承包經營權變革將以產權流轉為動力, 進一步促進農民民主權利的增長。在基層民主意識增長的同時, 國家為促進產權效率的增加, 必然會在集體產權明晰化和對基層社會控制上給予更多的空間, 為村民自治的發展提供動力, 破解基層治理現實困境。
(三) 政府職能轉變:集體產權變革的著力點
新一輪集體產權變革之前, 農村的土地流轉多是農戶之間的自發流轉。由于農民的素質和能力有限, 導致流轉后的矛盾糾紛繁多, 在這一過程中基層政府角色并未主動介入農戶的土地流轉, 為農戶土地流轉交易提供公共服務。而是在矛盾發生之后, 應交易雙方的要求, 被動介入, 其主要作用是調節糾紛, 以“息事寧人”為主要目標。目前, 隨著企業下鄉, 農業生產現代化進程的推進, 在農業基礎條件較好的地方, 發生以行政村或村民小組為單位的較大規模產權流轉中, 流轉的交易雙方是企業和農戶, 而政府往往扮演中間人的角色。政府的中間人很難保持中立, 出于政績或者經濟利益的需要, 忽視農民的土地流轉意愿和收益, 強制農民土地流轉, 并對其收益進行挪用和截留;還有一些基層政府在土地流轉之后, 無視流轉雙方的承包合同, 默認企業隨意變更受讓人, 侵犯農民的合法權利等等。
國家農村土地產權改革的目標在于增加農民的財產收益, 讓農民的資源變資產。因此, 集體產權確權到戶之后并不意味著農村產權變革的結束。政府要在產權流轉中扮演更多的角色, 承擔更多的責任。各級政府尤其是基層政府必須保護產權主體享有實在的權利, 為促進產權流轉有所作為。新一輪農村產權制度改革的核心是建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度。農村集體產權改革的目標是建立規范化和市場化的流轉機制, 改善土地資源的配置效率。而基層政府需要在產權改革中要更好的履行其服務職能, 如適應產權市場化流轉搭建產權交易平臺, 制定流轉規則, 調處流轉糾紛。而且隨著農村土地產權的規模化流轉, 大量的合作社、家庭農場、甚至土地銀行等新型經濟主體的出現, 要求基層政府改變傳統的管理思維, 更加注重增強對農業經營主體的服務意識, 這些都促使基層政府從傳統的管理職能向現代服務職能轉變。
(四) 多元共治的治理格局:集體產權的有效治理機制
集體產權變革之前, 由于集體產權的模糊, 雖然農戶是名義上的農村產權承包人。實際上農村集體產權由基層鄉鎮政府及其代理人———“村兩委”的所控制, 圍繞著農村集體產權權益分配所形成的基層治理實際上是以鄉村兩級為主體的單向一元化治理, 即這種產權安排下, 行政權力對基層社會的管理呈現單向性和治理主體的單一化。集體產權變革之后, 首先是農村土地、山林的承包權予以明確, 長期不變。承包者的民主意識增強, 成為重要的治理主體參與村莊公共事務。其次, 集體土地、山林使用權流轉的對象發生了變化。由以自發的村莊熟人流轉為主轉變為以市場化的向村莊外陌生人流轉為主。外來務農人員, 農業企業進入村莊內部經營農業, 集體產權的邊界發生改變的同時, 傳統的村莊的治理邊界也發生了改變[19]。新的利益主體要求積極參與村莊的治理, 而村莊公共事務的增加, 治理成效的增長也需要他們的積極參與。因此, 產權細化流轉之后, 原有的村民將自己的使用權流轉給戶籍不在本村的村民, 而新的經營者作為產權受讓方進入村莊內部, 成為新的利益相關方, 他們要求在村莊的重大事項上行使參與權和建議權, 也成為重要的治理主體之一。再次, 隨著以土地流轉而引發的村莊經濟、社會事務的增加, 機構不斷精簡的基層鄉鎮政府在管理村莊事務中難以面面俱到;村委會在處理復雜的經濟事務中, 也顯得力不從心, 需要大量農民自發形成的經濟組織、社會組織參與到村莊事務中來, 這些社會組織成為村莊治理重要的一級。因此, 中央提出要剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能, 開展實行“政經分開”試驗, 將部分管理權交給村莊內部的集體經濟組織[20]。同時, 要發揮村莊傳統的村民理事會的組織的治理功能。最終, 農村集體產權變革促使農村基層社會形成基層政府、村委會、戶籍村民、經濟組織和外來人員多主體共同治理的格局。
產權與治理的關系緊密, 農村產權改革會促進基層社會治理轉型。回顧我國農村集體產權制度的變革歷程, 可以發現村民自治的興起, “鄉政村治”格局的形成, 正是以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地產權變革為先導, 國家對農村集體產權的逐步放松給予了基層社會自我治理的基本單元[21]。然而, 國家對農村社會的控制的目標在于從農村社會汲取資源, 完成后發現帶化國家的工業化?，F階段, 隨著工業反哺農業進程的加快, 城鄉一體化進程的加劇, 國家推動農村集體產權變革, 目標是增加農民收益, 縮小城鄉差距。新一輪的產權改革以市場化為導向, 通過農村集體產權承包權與經營權的分離來促進農民增收, 這一產權主體關系的改變也必然引發基層治理主體關系的變化。要進一步拓展村民自治的研究空間, 必須處理好村與組的所有權、集居與散居的關系[22-24]。因此, 深化農村集體產權改革, 改變現有的產權制度安排, 有利于基層社會權力結構的優化, 農民的民主意識增強, 基層政府職能的轉變, 多元主體治理格局的形成, 農村基層社會治理的轉型。
中國鄉村發現網轉自：河南師范大學學報(哲學社會科學版)2017年04期
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