摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權改革以農(nóng)地產(chǎn)權結構的“三權”分置為治理起點, 將農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增加作為基本治理目標。隨著村民自治的全面推行, 農(nóng)村基層形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本格局, “鄉(xiāng)政村治”格局造成了基層利益配置的難題。隨著第一輪地權變動帶來的改革紅利逐漸消失, 以村民自治為核心的基層治理再次陷入動力不足的“軟約束”狀態(tài)。我國農(nóng)村基層產(chǎn)權改革多是基層治理制度內的調整, 沒有觸及深層次的產(chǎn)權改革。必須從基層治理主體的權力結構入手, 不斷提升農(nóng)民的權利意識, 調整基層政府管理方式, 實現(xiàn)多元共治的治理格局, 促進農(nóng)村基層治理轉型。
一、問題的提出及文獻綜述
改革開放以后, 隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行, 農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本格局, “即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權, 對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能, 但不直接具體管理基層社會事務。鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織———村民委員會, 對本村事務行使自治權”[1]。而作為自上而下行使管理權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行使自治權的村委會之間存在著難以調和的矛盾, 即“行政權干預自治權”, 基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權制約著村委會自治權的發(fā)展, 形成了“當家人難當家”的尷尬局面。學者們從制度、能力和組織等角度尋找提高基層治理績效的方法, 但并未探索出一條提高基層治理能力和效果的有效路徑。而今, 從“經(jīng)濟權利—政治權利”及“產(chǎn)權—治理”關聯(lián)性的角度探討農(nóng)地產(chǎn)權變革與基層治理的關系具有重要意義。
近年來, 隨著農(nóng)村改革進入深水期, 學者對產(chǎn)權與治理的相關性也予以了一定的關注, 如鄧大才從產(chǎn)權與政治關系的角度對產(chǎn)權的政治作用進行分析, 他認為, “作為經(jīng)濟權力的產(chǎn)權具有政治保護、權力分配功能, 產(chǎn)權對強權有限制作用, 它是自由的基礎, 具有保障功能。而且公民的權利、地位、社會等級和選舉權與被選舉權都由產(chǎn)權決定”[2]。他還從產(chǎn)權與國家的起源分析, 認為產(chǎn)權是國家產(chǎn)生的根本原因, 國家因產(chǎn)權的保護而建立。盡管他沒有對產(chǎn)權與治理的關系進行詳細闡述, 但他闡述了產(chǎn)權與國家權力或者說公權力之間的關系, 認為公民財產(chǎn)權的增加可以有效對抗公權力。吳曉燕則從產(chǎn)權安排的角度對產(chǎn)權與治理的關系進行了深入分析, 認為產(chǎn)權安排與國家權力緊密相關, 產(chǎn)權還會對權力形成激勵和約束, 不同的產(chǎn)權安排形塑了產(chǎn)權所有者的自主性與權力空間[3]。而且進一步指出政治權力與產(chǎn)權之間的相互依存、相互促進關系。國家要界定和保護產(chǎn)權, 構造與產(chǎn)權制度相適應的社會管理和治理模式, 同時產(chǎn)權制度自身發(fā)展會對政治權力產(chǎn)生影響, 通過資源配置效率, 剩余權 (經(jīng)濟增長狀況) 來影響政治、社會權力的配置。西方的產(chǎn)權理論和國內學者的研究具有很強的指導性和啟示性, 尤其注意到了產(chǎn)權改革對治理的作用, 學者的研究多注重產(chǎn)權與國家權力 (公權力) 的關系, 這是產(chǎn)權與治理關系的核心。但是集體產(chǎn)權作為我國農(nóng)村產(chǎn)權的特有形式, 西方的產(chǎn)權理論在解釋其變遷中存在一定的局限性, 而國內產(chǎn)權與治理的相關研究對集體產(chǎn)權變遷后基層治理的變化缺乏現(xiàn)實分析和理論關照。因此, 本文對農(nóng)村產(chǎn)權治理的特征進行了總結, 厘清產(chǎn)權治理過程中面臨的困局, 為新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權改革提供契機。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的基本特征
農(nóng)村集體產(chǎn)權改革主要有三方面的特征:一是以農(nóng)地產(chǎn)權結構的“三權”分置為治理起點;二是以農(nóng)地經(jīng)營權流轉為治理核心;三是將農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增加為基本治理目標。
(一) 以“三權”分置為治理起點
近年來, 我國農(nóng)民工外出務工人數(shù)仍然持續(xù)增加, 據(jù)統(tǒng)計, 截止2017年2月, 我國的農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達到2.82億, 其中外出農(nóng)民工達到六成。伴隨著農(nóng)民工大量進城, 農(nóng)村土地流轉已經(jīng)在現(xiàn)實中發(fā)生。而按照“兩權分離”的農(nóng)村土地政策和相關法律規(guī)定, 土地承包經(jīng)營權流轉是不受法律保護的, 受歷史原因影響, 流轉糾紛時有發(fā)生, 引發(fā)基層社會不穩(wěn)定, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度亟需改革。2013年7月, 習近平在湖北考察武漢市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心時提出:“深化農(nóng)村改革, 完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 要好好研究農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系”。之后, 2014年中央一號文件、十八屆五中全會以及中央農(nóng)村工作會議對農(nóng)村集體產(chǎn)權改革“三權”分置的政策思路進行了系統(tǒng)部署。2016年10月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》要求, 完善“三權分置”辦法, 不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式, 落實集體所有權, 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權, 放活土地經(jīng)營權, 充分發(fā)揮“三權”的各自功能和整體效用, 形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。“兩權分置”到“三權分離”的改革將農(nóng)地的承包經(jīng)營權進一步細化為承包權和經(jīng)營權, 而且明確農(nóng)戶與集體的的土地承包關系長久不變, 為保護農(nóng)民的產(chǎn)權收益奠定了基礎[4]。
(二) 以農(nóng)地產(chǎn)權流轉為治理核心
在“兩權分離”的產(chǎn)權格局下, 承包經(jīng)營權從集體產(chǎn)權中分離出來, 所有權仍歸集體的前提下, 承包經(jīng)營權歸農(nóng)戶。政策之始, 為防止土地兼并的出現(xiàn)和貧富差距的加大, 農(nóng)戶在與集體簽訂土地承包合同時明確規(guī)定, 土地不能轉包, 但隨著人口向外流動的加劇, 這一產(chǎn)權制度與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實產(chǎn)生了嚴重的矛盾。新一輪農(nóng)地集體產(chǎn)權改革的初衷正是為了解決農(nóng)村人口外流, 土地拋荒這一現(xiàn)實問題。其基本途徑是在尊重農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造精神的前提下, 使已經(jīng)存在的農(nóng)村土地流轉合法化, 規(guī)范化。因此, 在中央不斷完善“三權”分置政策之后, 農(nóng)戶實踐中也逐步將農(nóng)地承包權與經(jīng)營權進行了分離, 農(nóng)地承包主體可以通過市場化方式將土地經(jīng)營權轉讓給其他經(jīng)營主體。而放活土地經(jīng)營權, 旨在發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用, 引導土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉, 允許土地經(jīng)營權向金融機構抵押融資, 發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營, 不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率, 提高農(nóng)業(yè)質量效益和競爭力[5]。其他經(jīng)營主體既可以是普通農(nóng)戶, 也可以是家庭農(nóng)場主、涉農(nóng)企業(yè)和合作社等新型經(jīng)營主體。既可以是本社區(qū)內的村民, 也可以是社區(qū)以外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。按照中央文件規(guī)定, 賦予農(nóng)民更有保障的土地經(jīng)營權, 是當前完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關鍵[6]。實踐證明, 只有完善的土地經(jīng)營權, 才能夠促進土地規(guī)范化流轉。新一輪的農(nóng)地產(chǎn)權, 將農(nóng)地承包人與經(jīng)營人的分離, 對放活土地經(jīng)營權, 提高農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營具有促進作用。
(三) 以農(nóng)民集體產(chǎn)權收益增加為治理目標
新一輪農(nóng)村產(chǎn)權變革以土地承包經(jīng)營權流轉為核心, 通過農(nóng)地流轉解決了人地分離的矛盾。而經(jīng)營權的市場化流轉, 以增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入為目標, 使農(nóng)村集體產(chǎn)權的經(jīng)濟效率能夠以市場化方式顯現(xiàn)[7]。長久以來, 土地、山林等是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資源, 這些資源的功能除了經(jīng)濟功能之外, 還兼具社會保障功能和社會治理的功能。現(xiàn)階段, 由于國家對農(nóng)村投入依然有限, 農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障主要依靠農(nóng)民自身提供, 農(nóng)地產(chǎn)權的社會保障功能占主導地位, 而農(nóng)村集體資源的價值并未得到市場化體現(xiàn), 經(jīng)濟效益功能并不明顯。目前, 我們大部分農(nóng)民收入的增加主要依靠外出務工, 但城市對農(nóng)民工的承載力不足, 大部分農(nóng)民工依然難以在城市定居, 享受城市提供的各種社會保障, 因此, 農(nóng)民工“游走于城鄉(xiāng)之間”, 打工收入不足于在城市立足, 務農(nóng)收入過低不能滿足基本生活保障。新一輪農(nóng)村產(chǎn)權改革的理想目標就是實現(xiàn)“三變”, 即“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”, 以激活農(nóng)村現(xiàn)有資源, 增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入為目標。農(nóng)民財產(chǎn)收入的增加, 農(nóng)村基礎設施和公共服務的完善, 將吸引農(nóng)民回流, 繼而引發(fā)農(nóng)民對公共事務的關注, 提高基層治理的效能。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權治理的現(xiàn)實困境
改革開放以來農(nóng)村集體產(chǎn)權安排激發(fā)了農(nóng)村活力, 促進了農(nóng)村經(jīng)濟的增長。但隨著農(nóng)村勞動力流動帶來的紅利效應減弱, 現(xiàn)有的集體產(chǎn)權制度安排與市場經(jīng)濟內在發(fā)展要求呈現(xiàn)出新的矛盾。一方面, 隨著集體經(jīng)濟的解體, 農(nóng)民個體家庭雖然富裕了, 但大部分村莊集體經(jīng)濟仍然較為薄弱, 降低了村級組織的治理效率。而現(xiàn)存的農(nóng)村集體產(chǎn)權主要是固定不可移動的土地、山林、水塘和宅基地等資源, 這些集體產(chǎn)權隨著村莊經(jīng)濟的發(fā)展, 價值在不斷增加。另一方面, 不管是政策、法律還是現(xiàn)實都并未將集體限定為一個明確范圍, 集體產(chǎn)權的主體依然是一個空洞性的概念, 農(nóng)民集體產(chǎn)權被虛化的事實沒有改變, 因此, 集體產(chǎn)權收益的增加也未被公平的分配[8]。由此, 引發(fā)了更多的干群矛盾, 影響基層社會的穩(wěn)定。現(xiàn)階段, 為適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變化的現(xiàn)實需要, 新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權改革已經(jīng)啟動。
(一) “鄉(xiāng)政村治”格局造成基層利益配置的難題
村民自治實施以來, 提高基層治理績效改革和創(chuàng)新的嘗試從未間斷過, 盡管取得了矚目的成績, 但基層農(nóng)村社會自上而下的管理格局依然沒有發(fā)生根本改變, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的管理權和自治權之間的沖突也未得到有效緩解[9]。“鄉(xiāng)村利益共同體”依然是對大部分地區(qū)鄉(xiāng)村關系的客觀描述。稅費改革之后, 隨著農(nóng)村流動性的加劇, 依靠外部輸入促進本村經(jīng)濟發(fā)展的村委會與基層政府的依賴性關系加劇, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制下的村民自治組織行政化趨勢甚至有所增強。而村莊內部, 大部分地區(qū)村民主動參與村莊公共事務的意愿較弱, 民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督近乎流于形式。對此, 于建嶸認為村民自治的現(xiàn)實困境主要有五個方面的表現(xiàn):“‘兩委’矛盾, 選舉‘亂象’”, 村民代表會議難召開, 村務公開存在盲點, 自治權與行政權存在沖突。”[10]同時, 農(nóng)村社區(qū)變動不居, 自治主體經(jīng)常缺位, 自治內容繁雜急迫, 外來力量頻繁介入[11]。可以看出, 學者們認為鄉(xiāng)村治理的困境主要在于, 城市化得進程加快, 村莊離散化加劇, 村莊事務繁多。在自上而下的行政力量對基層社會控制趨勢不斷增強的情況下, 作為重要治理主體的村民因參與效應感較弱, 自身利益轉移等原因, 村莊內部實際上陷入“精英治理”的困境, 缺乏群眾參與的基層治理效果不佳。由此, 要激發(fā)村民的參與意識, 讓農(nóng)民自主參與, 使治理主體回歸。按照馬克思政治學的觀基本點, 利益是人們結成政治關系的出發(fā)點[12], 也是村民政治參與的原始動力。在我國大部分農(nóng)村, 利益關系多是都是圍繞著農(nóng)村的土地、山林、房屋等集體資源。這些資源形成的利益關系是其他利益關系的基礎, 引發(fā)了農(nóng)村現(xiàn)階段矛盾和沖突的根源[13]。由此, 要從資源和財產(chǎn)權利關系的變革上尋求制約基層治理變革的因素。
(二) 現(xiàn)有農(nóng)村集體產(chǎn)權對基層治理的“軟約束”
有學者稱農(nóng)村集體產(chǎn)權對基層治理的軟約束為“產(chǎn)權殘缺”、“有意的產(chǎn)權模糊”, 或者說是“集體產(chǎn)權空洞化”, “盡管集體產(chǎn)權是龐大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口生產(chǎn)生活的根本保障, 它卻仍然是一個觀念和法律名義上的存在, 在實踐中尚未充分展開, 在法律上也未能規(guī)定完善”[14]。這種“有意的產(chǎn)權模糊”為國家在基層的代理機構公社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村莊公共事務提供了機會, 形成了“縱向官治”[15]。“合作化的主要推動力是政府的暴力潛力, 分散的農(nóng)民根本無法與之對抗。在一個較長的時期里, 低效率的產(chǎn)權將會增加政府控制的成本, 降低政府控制的收益, 從而逼使政府集團調整自己介入產(chǎn)權界定的程度和方式, 其后果通常形成經(jīng)濟增長的條件”[16]。這種集體產(chǎn)權模式是以犧牲產(chǎn)權效率為前提的, 隨著產(chǎn)權效率的不斷降低, 基層社會對國家的信任度下降, 國家的權威受到影響。在人民公社后期國家為減弱對鄉(xiāng)村社會的控制成本, 不得不放松對基層社會的控制, “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”集體產(chǎn)權變革的開始。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為標志, 土地承包經(jīng)營權從集體所有權中分離出來, 家戶經(jīng)營取代了公社經(jīng)營, 以家庭為單位的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取了農(nóng)業(yè)剩余, 提高了小農(nóng)生產(chǎn)的靈活性, 促進了農(nóng)村經(jīng)濟的增長。農(nóng)村經(jīng)濟的增長又進一步使得絕大部分家庭積累了一定的財產(chǎn), 為保護家庭財產(chǎn)利益而形成了一定的財產(chǎn)保護意識, 這就是財產(chǎn)權利。保護自身財產(chǎn)權利的活動促進農(nóng)民參與村莊公共事務, 由此, 為村民自治的發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟條件。隨著家庭財富的增長, 20世紀90年代中期村民參與自治的熱情曾一度高漲, 然而不久卻又產(chǎn)生了“政治冷漠”。一方面, 國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權的隱性控制使得集體產(chǎn)權“空洞化”的狀況并未發(fā)生根本性轉變。另一方面, 集體產(chǎn)權有限分割導致的產(chǎn)權效率增長放緩, 鄉(xiāng)村治理成效增長的空間出現(xiàn)萎縮。
四、集體產(chǎn)權變革下的鄉(xiāng)村治理的突破口
現(xiàn)實總是先于理論, 盡管農(nóng)村集體產(chǎn)權變革初期國家法律和政策并未對農(nóng)村集體產(chǎn)權的流轉予以明確規(guī)定, 但是集體產(chǎn)權進一步的清晰化和多方式流轉已隨著農(nóng)村勞動力的轉移和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不斷提高在現(xiàn)實中發(fā)生了, 并對農(nóng)村基層治理產(chǎn)生了一定的影響[17]。可以預見, 這一符合產(chǎn)權發(fā)展規(guī)律, 由農(nóng)民主導的誘致性農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷, 上升到國家政策乃至國家法律之后, 將對基層治理產(chǎn)生更加積極有益的影響, 在新的形勢下, 國家支持下的農(nóng)村集體產(chǎn)權變遷將進一步改變農(nóng)村社會的治理結構, 其可能路徑主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一) 治理主體的權力結構:集體產(chǎn)權確權的契機
新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權改革以確權為標志, 其基本初衷是將模糊的集體產(chǎn)權進一步清晰化, 改變現(xiàn)有集體產(chǎn)權多元主體不清引發(fā)的產(chǎn)權收益紛爭現(xiàn)狀。“構建完善集體土地產(chǎn)權的治理結構, 關鍵在于明確內部各產(chǎn)權主體及其權利, 以及各產(chǎn)權主體之間的委托代理關系, 以減少產(chǎn)權結構的內在摩擦, 節(jié)約產(chǎn)權運行費用”[18]。以農(nóng)村集體土地確權為例, 農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是對農(nóng)村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確認。明確以行政村或自然村為單位的集體所有權的占有, 以及以家庭為單位對土地、宅基地和林地承包經(jīng)營、使用、處分和收益權是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權改革的題中之義。這也標志著國家對集體產(chǎn)權控制的進一步減弱, 并開始對以戶為單位的家庭產(chǎn)權進行界定和保護, 尤其是對集體產(chǎn)權的各項權能進行確認。因此, 國家從人民公社時期對集體產(chǎn)權的全面控制到改革開放之后的有條件的控制, 再到國家對農(nóng)戶產(chǎn)權的界定和保護, 國家在集體產(chǎn)權變遷中角色的變化恰好表明國家在基層治理中的角色正發(fā)生改變。目前, 我國已經(jīng)進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市支援農(nóng)村的新階段。國家政權在這一階段的基本目標是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。因此, 國家需要建立并保護新的產(chǎn)權制度來激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力, 這也意味著國家政權對鄉(xiāng)村社會的控制進一步放松。這一輪集體產(chǎn)權改革與上一輪的改革的不同在于:農(nóng)村集體產(chǎn)權中的土地承包權與經(jīng)營權發(fā)生了分離, 明確土地經(jīng)營權可以流轉, 通過市場發(fā)揮其應有的價值。同時我們認為集體產(chǎn)權確權到農(nóng)戶之后, 作為國家政權在基層的代表———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對鄉(xiāng)村自治權的干預也逐步減弱。就現(xiàn)階段來看, 確權頒證對于防止基層政府對農(nóng)民產(chǎn)權的侵害, 確認和保障農(nóng)民的土地物權, 解決農(nóng)戶之間的集體土地權屬糾紛具有重要意義。土地等產(chǎn)權的清晰化, 表明基層社會的治理主體開始由國家、基層政府、鄉(xiāng)村精英為主導開始向普通村民轉移, 基層社會的權力結構將更加合理。
(二) 農(nóng)民民主權利的增長:集體產(chǎn)權流轉的核心要義
目前, 農(nóng)村老齡化和空心化日益嚴重, 人地分離現(xiàn)象已經(jīng)成為絕大多數(shù)村莊的常態(tài)。農(nóng)民逃離村莊的主要原因在于農(nóng)民從農(nóng)村獲取的收入有限, 大部分村民流入城市從事其他行業(yè), 這些村民中也不乏村莊精英, 他們利益不在村, 也不關心村莊政治。而且, 長期以來集體產(chǎn)權收益被鎮(zhèn)村兩級結成的“利益共同體”所侵占, 村民為保護自身權益的政治效應感較弱。這種狀況導致本應該以全體村民為治理主體的村莊, 由于大部分村民缺位, 實際上村莊的公共事務由少數(shù)村莊精英作主導, “村民自治”蛻變成為“村委會自治”。現(xiàn)階段, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革帶來的人口和土地紅利逐漸減弱, 國家新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權改革目標是通過增加農(nóng)民的財產(chǎn)權利, 并以財產(chǎn)權利為動力, 吸引并激發(fā)農(nóng)民保護自身利益, 積極的參與村莊的公共活動, 由此形成“財產(chǎn)權利———公共權力”之間的良性循環(huán)。這種財產(chǎn)權利變革帶來的村民民主意識的轉變, 盡管治理效應并不能立刻顯現(xiàn), 但這種變革卻是根本性的。另一方面, 我們也看到, 通過將承包經(jīng)營權細化為承包權、經(jīng)營權, 以經(jīng)營權的市場化流轉來增加農(nóng)民的產(chǎn)權收益, 可以吸引治理精英的回歸。集體林權改革和土地產(chǎn)權改革為先導, 規(guī)模化和規(guī)范化的農(nóng)地產(chǎn)權流轉, 將吸引外出的村莊精英回流經(jīng)營農(nóng)業(yè)。這些外出的經(jīng)營在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中, 積極參與村莊公共事務, 在民主決策中發(fā)揮作用, 為基層治理注入活力。可見, 產(chǎn)權流轉帶來的不僅僅是精英的回流, 治理主體活力的增加, 而在更大程度上保障農(nóng)村財產(chǎn)權利的持續(xù)增長, 使更多的普通村民形成民主參與意識。可以預測, 如上一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權改革增加農(nóng)民家戶產(chǎn)權, 促進農(nóng)民的民主意識覺醒一樣, 此次以市場化為導向的土地承包經(jīng)營權變革將以產(chǎn)權流轉為動力, 進一步促進農(nóng)民民主權利的增長。在基層民主意識增長的同時, 國家為促進產(chǎn)權效率的增加, 必然會在集體產(chǎn)權明晰化和對基層社會控制上給予更多的空間, 為村民自治的發(fā)展提供動力, 破解基層治理現(xiàn)實困境。
(三) 政府職能轉變:集體產(chǎn)權變革的著力點
新一輪集體產(chǎn)權變革之前, 農(nóng)村的土地流轉多是農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉。由于農(nóng)民的素質和能力有限, 導致流轉后的矛盾糾紛繁多, 在這一過程中基層政府角色并未主動介入農(nóng)戶的土地流轉, 為農(nóng)戶土地流轉交易提供公共服務。而是在矛盾發(fā)生之后, 應交易雙方的要求, 被動介入, 其主要作用是調節(jié)糾紛, 以“息事寧人”為主要目標。目前, 隨著企業(yè)下鄉(xiāng), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化進程的推進, 在農(nóng)業(yè)基礎條件較好的地方, 發(fā)生以行政村或村民小組為單位的較大規(guī)模產(chǎn)權流轉中, 流轉的交易雙方是企業(yè)和農(nóng)戶, 而政府往往扮演中間人的角色。政府的中間人很難保持中立, 出于政績或者經(jīng)濟利益的需要, 忽視農(nóng)民的土地流轉意愿和收益, 強制農(nóng)民土地流轉, 并對其收益進行挪用和截留;還有一些基層政府在土地流轉之后, 無視流轉雙方的承包合同, 默認企業(yè)隨意變更受讓人, 侵犯農(nóng)民的合法權利等等。
國家農(nóng)村土地產(chǎn)權改革的目標在于增加農(nóng)民的財產(chǎn)收益, 讓農(nóng)民的資源變資產(chǎn)。因此, 集體產(chǎn)權確權到戶之后并不意味著農(nóng)村產(chǎn)權變革的結束。政府要在產(chǎn)權流轉中扮演更多的角色, 承擔更多的責任。各級政府尤其是基層政府必須保護產(chǎn)權主體享有實在的權利, 為促進產(chǎn)權流轉有所作為。新一輪農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的核心是建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的目標是建立規(guī)范化和市場化的流轉機制, 改善土地資源的配置效率。而基層政府需要在產(chǎn)權改革中要更好的履行其服務職能, 如適應產(chǎn)權市場化流轉搭建產(chǎn)權交易平臺, 制定流轉規(guī)則, 調處流轉糾紛。而且隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權的規(guī)模化流轉, 大量的合作社、家庭農(nóng)場、甚至土地銀行等新型經(jīng)濟主體的出現(xiàn), 要求基層政府改變傳統(tǒng)的管理思維, 更加注重增強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的服務意識, 這些都促使基層政府從傳統(tǒng)的管理職能向現(xiàn)代服務職能轉變。
(四) 多元共治的治理格局:集體產(chǎn)權的有效治理機制
集體產(chǎn)權變革之前, 由于集體產(chǎn)權的模糊, 雖然農(nóng)戶是名義上的農(nóng)村產(chǎn)權承包人。實際上農(nóng)村集體產(chǎn)權由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其代理人———“村兩委”的所控制, 圍繞著農(nóng)村集體產(chǎn)權權益分配所形成的基層治理實際上是以鄉(xiāng)村兩級為主體的單向一元化治理, 即這種產(chǎn)權安排下, 行政權力對基層社會的管理呈現(xiàn)單向性和治理主體的單一化。集體產(chǎn)權變革之后, 首先是農(nóng)村土地、山林的承包權予以明確, 長期不變。承包者的民主意識增強, 成為重要的治理主體參與村莊公共事務。其次, 集體土地、山林使用權流轉的對象發(fā)生了變化。由以自發(fā)的村莊熟人流轉為主轉變?yōu)橐允袌龌南虼迩f外陌生人流轉為主。外來務農(nóng)人員, 農(nóng)業(yè)企業(yè)進入村莊內部經(jīng)營農(nóng)業(yè), 集體產(chǎn)權的邊界發(fā)生改變的同時, 傳統(tǒng)的村莊的治理邊界也發(fā)生了改變[19]。新的利益主體要求積極參與村莊的治理, 而村莊公共事務的增加, 治理成效的增長也需要他們的積極參與。因此, 產(chǎn)權細化流轉之后, 原有的村民將自己的使用權流轉給戶籍不在本村的村民, 而新的經(jīng)營者作為產(chǎn)權受讓方進入村莊內部, 成為新的利益相關方, 他們要求在村莊的重大事項上行使參與權和建議權, 也成為重要的治理主體之一。再次, 隨著以土地流轉而引發(fā)的村莊經(jīng)濟、社會事務的增加, 機構不斷精簡的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理村莊事務中難以面面俱到;村委會在處理復雜的經(jīng)濟事務中, 也顯得力不從心, 需要大量農(nóng)民自發(fā)形成的經(jīng)濟組織、社會組織參與到村莊事務中來, 這些社會組織成為村莊治理重要的一級。因此, 中央提出要剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能, 開展實行“政經(jīng)分開”試驗, 將部分管理權交給村莊內部的集體經(jīng)濟組織[20]。同時, 要發(fā)揮村莊傳統(tǒng)的村民理事會的組織的治理功能。最終, 農(nóng)村集體產(chǎn)權變革促使農(nóng)村基層社會形成基層政府、村委會、戶籍村民、經(jīng)濟組織和外來人員多主體共同治理的格局。
產(chǎn)權與治理的關系緊密, 農(nóng)村產(chǎn)權改革會促進基層社會治理轉型。回顧我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的變革歷程, 可以發(fā)現(xiàn)村民自治的興起, “鄉(xiāng)政村治”格局的形成, 正是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權變革為先導, 國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權的逐步放松給予了基層社會自我治理的基本單元[21]。然而, 國家對農(nóng)村社會的控制的目標在于從農(nóng)村社會汲取資源, 完成后發(fā)現(xiàn)帶化國家的工業(yè)化。現(xiàn)階段, 隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進程的加快, 城鄉(xiāng)一體化進程的加劇, 國家推動農(nóng)村集體產(chǎn)權變革, 目標是增加農(nóng)民收益, 縮小城鄉(xiāng)差距。新一輪的產(chǎn)權改革以市場化為導向, 通過農(nóng)村集體產(chǎn)權承包權與經(jīng)營權的分離來促進農(nóng)民增收, 這一產(chǎn)權主體關系的改變也必然引發(fā)基層治理主體關系的變化。要進一步拓展村民自治的研究空間, 必須處理好村與組的所有權、集居與散居的關系[22-24]。因此, 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權改革, 改變現(xiàn)有的產(chǎn)權制度安排, 有利于基層社會權力結構的優(yōu)化, 農(nóng)民的民主意識增強, 基層政府職能的轉變, 多元主體治理格局的形成, 農(nóng)村基層社會治理的轉型。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：河南師范大學學報(哲學社會科學版)2017年04期
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