摘要：耕地數量和質量是我國糧食生產和糧食安全保障體系的兩大根基，而我國現有的土地產權制度，使得土地實際占用和使用者缺乏對耕地保護的壓力、動力和能力。改革方向是建立國有基礎上的土地使用權永佃制，在弱化政府征地動機的基礎上，構建征地主體與保護主體適當分離、監督與懲罰有力、有效的耕保機制。
學術界關于土地產權制度與國家糧食安全的關系，有兩種截然相反的觀點，即“有影響論”和“無影響論”。“有影響論”又分兩種情況：一是“有利影響論”。多數專家學者、絕大部分官員和普通百姓以及政府部門都確信土地公有制有利于耕地數量保護和用途管理(確保耕地的農業用途)，進而有利于國家糧食安全保障。他們認為，農民獲得土地所有權后可能會馬上轉讓，不僅導致耕地大量流失，危及國家糧食安全，而且缺乏土地保障的農民會大量擁向城市，出現印度和孟加拉等國的情形。自然地，1.2億公頃的耕地紅線就是其主張保留現行農村土地產權制度的主要理由。二是“不利影響論”。少數專家學者認為現行的土地產權制度不利于糧食安全保障。如洪名勇認為，我國現行的土地產權制度既不能有力、有效地保護農村土地，尤其是耕地，又不能有效地盤活城市存量土地，造成城市國有土地低效利用、大量閑置、浪費與建設用地指標高度緊張，還進一步強化了全民所有制對農村集體所有制的土地侵害(強征、強拆、強租)，加速了耕地侵占與流失，直接危及國家糧食安全[1]。“無影響論”認為，土地產權制度并不直接導致耕地數量變化和用途轉變，而取決于國家的土地資源管理制度。如周其仁認為，決定工業和城市用地供給的因素，既不是農地所有權，也不是農地使用權[2]。也就是說，農地產權制度與工業、城市用地的增加、農村土地的相應減少沒有直接聯系，因而并不直接影響國家糧食安全保障；蘇楓、蔡繼明同樣認為，我國糧食安全的1.2億公頃耕地數量底線和農業用途限制屬于土地資源管理范疇，尤其是土地用途管制問題，而與土地所有制無關①；秋風也認為，土地用途管制與土地產權歸屬是兩碼事，只要政府進行科學規劃、有效監管，賦予農民完整的土地權利，哪種土地產權制度安排都不會影響國家糧食安全[3]。
可以看出，“有影響論”在影響機理的分析上并不透徹，缺乏足夠說服力；“無影響論”者提出的理由也還存在一些漏洞。還有一點共同缺陷就是忽視了土地產權制度對耕地質量和完整性(土壤生態系統的完整性)的影響。因此，這里擬基于上述研究，以耕地數量和質量保護為切入點，系統深入地揭示現行土地產權制度對國家糧食安全保障的基礎性、本源性和潛在性影響，并提出我國土地產權制度改革的方向與路徑。
一、我國糧食安全保障的決定因素
(一)決定一個國家糧食安全的因素
理論界一致認為，一個國家的糧食安全保障水平主要決定于食品供給量，包括當期生產并投放市場和直接消費的數量、過去的儲備、進出口貿易量和國際食品援助等。同時，其也受到居民收入水平、國家分配制度(尤其是福利制度)、購買和獲取條件(市場、救助點分布，交通運輸、儲備等物流體系等)因素影響。這里重點分析土地產權制度對糧食供給的影響。
(二)我國的糧食供給必須立足國內糧食生產
我國的糧食供給必須立足國內糧食生產。主要理由如下：一是國際糧食供給與貿易量并不穩定。國際市場糧食貿易量多年在2.4億噸左右，可交易的糧食本來就不多。進入21世紀以來，世界糧食生產與供給動蕩加劇。如儲備量從2000年的6.3億噸下降到2008年初的3.7億噸，直接導致全球戰后60年來最嚴重的世界糧食危機(2006～2008年)。二是世界難以養活13億人口的中國。我國常年糧食需求量在5億噸左右。據有關專家預測，到2020年和2033年，全國糧食需求總量將分別達到6.03～6.25億噸和6.63～6.92億噸[4]。即使總需求量的20％靠國際市場保障，國際糧食市場也難以承擔。三是居民收入難以支持大量進口糧食。按“中國人買什么，什么價格就漲；中國人賣什么，什么價格就跌”的一般邏輯，龐大的進口可能還未實施，價格就會大漲，大量的低收入國民有可能買不起進口糧食。四是可能出現的糧食出口管制和國際糧食禁運。當國際糧食供求出現大的波動并危及國內糧食安全時，各糧食出口國或將紛紛限制或者禁止糧食出口，甚至一些糧食出口國反而轉為進口。
(三)耕地數量和質量：我國糧食生產和糧食安全保障的基本根基
盡管無土栽培技術已經比較成熟，但無論從技術上，還是經濟上講都永遠取代不了糧食大田種植，希望13億人口的大國通過無土栽培和工廠化農業來解決糧食安全問題，顯然是不現實的。因而，我國的糧食生產不僅永遠依靠耕地，而且還必須保有足夠數量(即1.2億公頃的耕地“紅線”)和必要質量的耕地。
(四)糧農的數量和質量對糧食生產和糧食安全也有著決定性的影響
一方面，在一定的勞動生產率水平下，要保證既定的糧食總產量目標就必須保證足夠的種糧農民。同時，種糧農民素質和生產積極性又是糧食生產和糧食安全體系中最基礎、最能動的因素。
二、土地產權制度對糧食安全影響的機理
(一)產權主體，尤其是所有權主體界定方面的影響
經典產權理論認為，只有明確定義，產權主體才具有保護、集約和節約利用自然資源，包括耕地的積極性。我國的全民所有制土地在物理邊界上并未細化到每個自然人，因而就每一個所有者個體而言，既不存在保護、集約和節約利用土地的能力，也沒有任何壓力和動力。雖然有代理人(各級政府)行使產權的各項權利，但他們并非市場組織。既然沒有自負盈虧的動力和壓力，也就產生不了理性決策的動機，也就不具有保護、集約和節約利用耕地的內在激勵和外在壓力。從某種意義上，集體所有制就是范圍和層級縮小化的全民所有制，因而全民所有制的產權績效問題同樣存在于農村集體所有制。雖然農村土地使用權已經明晰到了自然人(家庭)，但這畢竟不是完整的產權，其產權效率并不充分。而且使用權期限不夠長，即使是50年也遠算不上“恒產”，因而也難以產生保護、集約和節約利用土地的“恒心”。
可見，我國的土地產權制度屬于多個具有獨立經濟利益的自然人共同擁有的多重產權，屬于典型的模糊性產權。既缺乏保護主體，又缺乏保護積極性，容易導致耕地利用上的短期行為和掠奪式經營。
(二)產權排它性與安全性方面的影響
按侵害主體來源，可以將“排他”劃分為“外部排他”(即抵御產權主體之外的侵害)和“內部排他”(即防止產權主體的內部蠶食)。“外部排他”的基礎是所有權主體界定明確、政府和法律的嚴格保護；“內部排他”則主要來源于有效的產權治理結構和嚴格的法制環境。
毋庸置疑，由政府所代理的全民所有制土地產權能絕對地“外部排他”，但卻難以內部“排己”，因為從中央到地方的各級政府都具有自己獨立的政治訴求和經濟利益。在中央與地方各級地方政府之間客觀上存在經濟利益不一致的背景下，地方政府往往采用機會主義手法應付中央政府。在信息不對稱、監督不力的情況下，地方常常會挖中央“墻角”。這樣的土地產權制度及治理結構，加之地方政府職能經濟化、行為公司化、目標GDP增速和財政收入最大化的行政倫理，地方政府不僅缺乏保護土地的動力，反而更有可帶頭違法占地，加大農村耕地保護壓力。
從產權代理人和產權治理結構來看，農村土地產權是既不排他，也不排己，因而更不安全。原因之一是產權代理人虛化，即農村集體經濟組織在多數地方幾乎癱瘓，農村土地實際上已經缺乏有效保護主體：二是產權代理人弱化，即農村集體經濟組織或村委會較難抵御(即使想抵御)來自全民所有制及其代理人的土地侵害，如強征強拆；三是代理人的道德風險，如村官私吞賣地款，協助外界強征強拆等。對農村土地而言，面臨來自產權內外的雙重侵害。
(三)產權可轉移性方面的影響
土地產權可轉讓可以從制度環境和產權交易環境兩個視角來審視。
制度環境方面，我國的全民土地所有權不允許轉讓，而村土地所有權向全民所有制轉讓的通道卻一直敞開(即征用)，而且是唯一的、單一的、不可逆的，被動的轉移渠道。通過這個渠道，我國的城市化、工業化、GDP增長、地方政府巨額土地收益才得以實現。這樣的制度安排會使國有土地，主要是城市土地越來越多，而農村土地，尤其是耕地越來越少。這是產權不公與現行的土地所有制對我國糧食安全的根本性影響。
交易環境方面，在現行征地制度下，農村土地“賣”與不“賣”由買方(政府、開發商等城市利益方)確定，“買賣”價格也由買方說了算，這樣的產權轉讓實質上就是土地掠奪。而且，低價征地必然會導致城市圈地、囤地和炒地，也必然會加劇城市土地的閑置、低效利用和浪費，進一步強化城市圈占農耕地的沖動，加速耕地面積衰減。據統計，2009年全國工業用地平均價格只有592元/平方米[5]。如此低價征來的土地其實也不會集約和節約使用。如2004～2006年，東部某省新產生的閑置土地中，以協議出讓、行政劃撥等非市場化方式配置的土地就占到了87.79％②。從農村集體土地使用權流轉需求來看，合規需求(農業用途、集體性質等硬約束)不足，而非法需求(非農開發，甚至房地產開發)卻異常強勁。因此，合規的流轉量小，大量的是變通形態的交易，如以租帶征、以農家樂、農業科技園、農業博覽園、循環經濟產業園、現代農業示范園等名義流進農村土地進行非農開發。此外，農村宅基地也是無成本或超低成本占用，作為理性人，肯定是占用越多越好，耕地的農村“內耗”也不可小覷。
三、土地產權制度對糧食安全影響的實證
(一)對耕地數量保護的實際影響
1.城鄉土地的低效利用加速耕地數量減少
一是過度占用。在城市土地占用方面，目前我國城市人均建設用地133平方米，遠高于發達國家82.4平方米和發展中國家83.3平方米的平均水平[6]。全國各類開發區數量最高曾達6000多家，占用耕地超過了新中國成立以來城市建設用地的總和[7]。在農村土地占用方面，農村建設用地1653.33萬公頃，占城鄉建設用地總量的81.28％，是城市建設用的4.34倍，其中農村居民點用地高達1640萬公頃，占農村建設用地總量的99.19％。人均居民點用地185平方米，遠超過國家標準[8]。1996～2006年，農村總人口減少了1.23億，而人均宅基地面積卻從193.33平方米上升到226.67平方米，10年間全國共增加農村宅基地5.33萬公頃左右③。
二是開發利用率低。全國約4％～5％的城市建設用地處于閑置狀態，40％左右處于低效利用狀態，城市規劃整體容積率一般為0.4～0.45，而實際容積率不及規劃容積率的70％。若按低效利用相當于1/4閑置，空閑地將占城市用地面積的15％。我國城市建筑容積率為0.45，而其他國家已經達到1～3[9]。而各級開發區的土地可能更不值得珍惜。2004年全國省級以上開發區經國家批準規劃土地面積共200萬公頃，而已開發面積僅占規劃總面積的13.51％。即便在54個國家級高新技術開發區，以建筑容積率表示的土地利用強度也只有0.24；開發區已經占用的土地平均只有57％得到有效利用，閑置土地的比例高達43％[10]。在農村土地方面，目前全國農村宅基地的閑置率達到了10％～15％，有的地區甚至高達30％④；“空心村”現象在農村也較為普遍，尤其是中西部地區。如河南僅“空心村”閑置的土地至少有16.67萬公頃[11]，一些村落的“空心”面積約占整個居住面積的70％，“空心村”的住宅閑置率達到80％[12]。另據國務院發展研究中心在全國的抽樣調查，全國農村有45％的村里還有廢棄的舊房及宅基地，閑置宅基地占村莊居住總面積的10.4％[13]。
三是使用效果差。有資料表明，北京和上海工業用地每公頃產出分別為823萬元和522萬元(1999年)，而紐約、芝加哥工業用地效益分別為每公頃633萬美元和495萬美元(1988年)(張傳玖，2005)；全國耕地價值在20.9萬億～21.5萬億元之間，宅基地共值11.17萬億元⑤。這筆巨額的資產因為土地所有權自由流動受限而沉淀。
四是城市土地的低效利用加劇城市建設用地短缺，強化征地沖動。近20年來，我國農地的征用規模和速度不斷加大：“八五”時期為46.83萬公頃，“九五”時期為97.63萬公頃，“十五”時期為194.41萬公頃。而這些土地被征前有91.34％都是用于種植糧食作物和經濟作物，其中東部地區征用的糧食用地占征地總面積的62.08％，中部地區占62.71％，西部地區占56.6％⑥，足見征地對糧食和農業生產的影響。
2.模糊產權導致農民對耕地數量保護不關心
現行的農村土地產權制度，造成農民對自己承包地的未來預期不樂觀，因而忍心讓承包地大片撂荒，甚至多年不去看一眼。垮塌、沖刷、沙化等導致大量耕地，尤其是旱地消失，這比耕地荒蕪更為可怕。據筆者在四川一些丘陵縣的調查，坡耕地因為坍塌、沖刷而減少的面積均占原有面積的20％～30％；水田的情況稍好一點，但因各種原因損毀的面積也近20％。
3.我國的耕地形勢嚴峻
資料表明，1997～2009年我國耕地凈減少820萬公頃，年均減少68.3萬公頃[14]。目前我國耕地面積只有12173.33萬公頃，離12000萬公頃的“紅線”只一步之遙。要實現2020年城市化率60％、工業化率70％的目標，按現在的容積率和生產率水平，這173.33萬公頃建設用地根本無法支撐。另外，前幾年推出的城鄉土地“增減掛鉤”制度，更是加劇了地方政府占地，使耕地形勢雪上加霜。從2006年該制度實施以來，地方已經由1653萬公頃的農村居民用地置換了等面積(有可能超過這個面積)的耕地，以轉變為城市建設用地⑦。而被城市建設用地指標置換的農村宅基地的復墾并不理想，一些地方的宅基地復墾率甚至不到50％。
(二)對耕地質量保護的實際影響
1.對土壤理化特性的影響
由于耕地對承包戶而言并非恒產，因而農民往往重使用、輕保護，用地不養地，比如連作不休耕、過度復種、化肥施用越來越多，有機肥使用逐步減少，造成水土流失，土壤板結，土層變薄，沙化、鹽堿化嚴重，土壤有機質含量降低等問題。資料表明，我國目前水土流失和沙化面積分別占國土面積的37.2％和15％，鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8％，干旱、半干旱地區已有40％耕地出現嚴重退化現象。全國耕地質量平均等別為9.80等，等別總體偏低，生產能力大于15噸/公頃的耕地僅占6.09％，中低產土壤占耕地總面積的65％⑧。在土壤最肥沃的東北黑土區，坡耕地黑土層厚度已由開墾初期平均80～100厘米降到了20～40厘米，以每年0.3～1厘米的侵蝕速率減少。從開墾到現在，整個東北黑土區有機質的含量下降了60％，并以每年千分之一的速度遞減，每年流失的土壤養分價值達5億～10億元⑨。
2.對地理位置及設施條件的影響
同樣是耕地占用和面積減少，但發生在不同的地方(地段)，對糧食安全的影響卻大不相同。人類文明進步的結果產生了城市，而城市總是選擇建在地形地勢條件、土壤肥力、水利及耕作條件最為優越的地方，而這些地方往往也是糧食和農業生產最適地區。本來城市擴張與糧食安全就存在天然的沖突，如果城市擴張和圈地的沖動缺乏有效制約，那么1.2億公頃耕地紅線被突破的同時，我國糧食安全保障的根基(即最肥沃、設施最完善、最適合糧食生產的基本農田)將徹底動搖。至于中央政府嚴控耕地占用、嚴保糧食安全的“占補平衡”、“增減掛鉤”制度，所占的大都是最好的土地，無論是土壤、灌溉、地形地勢、道路，還是其他的基礎設施，都是糧食和農業生產的最佳區域。而補的、增的土地，作為任何經濟理性人，包括地方政府都會選擇在偏遠地區、山區，但這些地方往往并不是糧食和農業生產的最佳區域。
3.缺乏排他性與安全性在較大程度上導致了耕地污染
目前我國污染土壤已經占到耕地面積的1/5⑩，尤其是重金屬污染。來自環保部和國土資源部的資料表明，重金屬至少污染我國10％耕地，其中珠三角40％農用地重金屬超標，全國每年僅因重金屬污染而減產糧食1000多萬噸，被重金屬污染的糧食每年也多達1200萬噸，足以每年多養活4000多萬人，合計經濟損失至少200億元(11)。在21世紀的中國，糧食和農產品的質量安全性在某種程度上甚至超過了數量安全性。
(三)對種糧農民的影響
1.使種糧農民數量減少
不可否認，農村人口與勞動力減少，尤其是種糧農民減少，主要原因是農業生產與農村經濟的比較收益過低，農村公共產品供給不足，農村生活環境和品質不佳等，而與土地產權制度沒有必然聯系。但模糊產權及其治理結構缺陷卻導致耕地被過度征用，從而使大量的農民被動失地。按目前農村人口6.74億、耕地1.2173億公頃計。國家征用1公頃耕地將增加近6名失地農村人口。耕地的喪失和種糧農民的流失對糧食安全而言無疑是釜底抽薪。本來工業化、城市化就已經使農村人口空心化、老齡化，征地型種糧農民的大量流失更會使我國的糧食安全形勢雪上加霜。
2.使種糧農民質量下降
由于政府征用的往往都是好地，比如城市郊區土地、平原或者平壩區土地，以及交通、市場、耕作條件俱佳的土地。而附著于上的農民往往素質更高。以四川省為例，目前成都平原地區中專文化程度占總人口的10％，比丘陵地區高7個百分點；而文盲人口僅4.6％，比丘區低2.4個百分點[15]。這些土地被占用后，糧食安全根基的土地和勞動力不得不隨產業轉移而向更偏遠的地區推進。這些偏遠地區的土地潛力和勞動力素質能否支撐未來對數量和質量要求更高的糧食安全體系，值得探討。
3.影響種糧能力與積極性
耕地與勞動力只是糧食安全保障體系的客觀基礎或者外因，而種糧食農民積極性才是糧食安全的真正推動力或者內因。如果糧食生產無利可圖，農民都不愿意種糧食，那么耕地和勞動力再多也無益處。在現行的城鄉土地“增減掛鉤”制度下，為獲取農民的宅基地以換取更優越位置耕地的開發指標，農民被安排“集中居住”，很多農民還被“請”上了高樓。如果他們不再從事農業和糧食生產，這是糧食安全有生力量的真正流失。如果他們還想繼續從事農業和糧食生產，在居住地與耕地相距比較遠的情況下，其種糧積極性必然會受到較大影響。
四、對策建議
對我國這樣一個人口眾多的國家，糧食安全保障應該主要依靠國內糧食生產。糧食生產的根基是耕地，包括耕地數量和質量。而現行土地產權制度安排的缺陷會導致我國耕地資源的流失，不利于我國糧食安全保障。因此，為確保我國糧食安全，應從以下方面著手：
(一)長久之計：改革土地產權制度
主要從所有權和使用權兩個方面進行改革。在所有權層面，考慮到我國的具體國情，認為還是應該堅持土地公有制；在使用權方面，建議實行永佃制。也就是說，所有權公有基礎上的使用權永佃制是我國土地制度改革的基本方向。雖然提出的土地產權與現行的土地產權制度都是所有權公有，但兩種產權有著本質的區別：第一，在未來土地產權制度框架下，土地的所有權已經絕對地虛化，即名義化、概念化。而在現行公有制框架下，代理人無論是政府，還是農村集體經濟組織(村委會等)行使的都是實權。因而新制度可以有效地避免真正的所有者所有權虛化，代理人(組織)行政化的問題。第二，使用權長期化和物權化。可以考慮999年的使用期限，在此時期內土地使用者可以買賣、抵押、繼承使用權，使土地真正變為資產和恒產，有利于土地資源的保護和可持續性利用。由于我國的土地公有制具有兩種形態，因而也存在全民所有制基礎上的永佃制和集體基礎上的永佃制兩種選擇。二者各有優劣，權衡之下傾向于全民所有或國有基礎上的土地使用權永佃制。不管是全民永佃，還是集體永佃，關鍵看所有權是否真正虛化。而永佃制成功的最基本條件是法制，因此有必要對相關法律如《土地管理法》等進行修改。
(二)當務之急：完善耕地保護制度
完善耕保制度的主要思路是：第一，耕地保護主體與征地主體適當分離。在現行體制下，要找出真正獨立于政府的第三方是不可能的，因而中短期內還是主要依靠地方政府保護耕地，但可以逐步還權于民(土地的真正所有者)，通過法律賦予民眾保護土地的權利。第二，弱化地方政府占地動機。一是改革現行的官員政績考核體系：弱化GDP，強化民眾的幸福感；弱化上級考核，加強基層民眾考核；既考核成果，更考核成本與代價；注重長期考核，尤其是建立政府及主要官員對投資決策失誤長期負責的體制。建議把耕地數量和質量的考核也納入“一票否決”的范疇。二是轉變政府職能，由經濟型、管制型政府逐步轉變為社會型、服務型政府。三是按照公共財政框架，科學、合地理劃分中央和地方的財權和事權范圍。建議按照財政收入的比例分攤中央和地方的事權。四是將地方政府所有的土地收益全部上繳中央，或者中央管理地方使用，打破“低價征地—高價賣地—征地狂熱—耕地流失”惡性循環。第三，限制政府的征地權利，嚴格監督政府的征地行為。
來源：《改革》2011年第12期
中國鄉村發現網轉自：微信號 農村土地和鄉村發展
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