基層政府執(zhí)政績(jī)效考評(píng)，有助于評(píng)價(jià)、保持和提高基層政府執(zhí)政能力。實(shí)地了解美國(guó)基層政府的基本形式及其特點(diǎn)，考察以城市經(jīng)理為代表的美國(guó)基層政府成員的行政績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)基層政府干部績(jī)效管理制度建設(shè)有一定借鑒價(jià)值。
基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子作為基層政府的代表，是百姓與國(guó)家的橋梁，其執(zhí)政能力的大小，執(zhí)政水平的高低直接影響國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)以及人民的生活水平和生活質(zhì)量。執(zhí)政績(jī)效對(duì)于基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的考評(píng)是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)班子工作成果的必要手段，也是從嚴(yán)管理、有效激勵(lì)和約束領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部的重要舉措，是推進(jìn)干部工作科學(xué)化、民主化、制度化的迫切需要。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一性的規(guī)范指導(dǎo)，各地對(duì)基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政績(jī)效考評(píng)的目標(biāo)地位、總體框架、內(nèi)容重點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制等方面出現(xiàn)重大變化時(shí)，存在不同程度的可持續(xù)性困境。
美國(guó)基層政府成員的行政績(jī)效考評(píng)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的變革過程，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。本文重點(diǎn)梳理和分析了以城市經(jīng)理為代表的美國(guó)基層政府成員行政績(jī)效考評(píng)的具體做法，總結(jié)了其行政績(jī)效考評(píng)的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，以期為改進(jìn)我國(guó)基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政績(jī)效考評(píng)工作提供借鑒及啟示。
一、美國(guó)基層政府的形式
美國(guó)基層政府指的是美國(guó)三級(jí)政府架構(gòu)中美國(guó)聯(lián)邦及州政府層級(jí)以下的一級(jí)政府，包括縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、特別區(qū)等。美國(guó)基層政府的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：
基層自治政府。美國(guó)政治傳統(tǒng)認(rèn)為，離居民最近、能快速回應(yīng)公民需求的政府才是最好的政府。因此，美國(guó)基層政府根據(jù)地方居民的需求建立而成，其大小不一，相對(duì)獨(dú)立。縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、特別區(qū)各級(jí)政府均為平行單位，互相之間不存在隸屬關(guān)系，互不干涉。縣級(jí)地方政府屬于州政府的派駐機(jī)構(gòu)，管理地域相對(duì)較大，但其功能相對(duì)單一，一般提供市、鎮(zhèn)等無法提供的土地規(guī)劃、監(jiān)獄和司法類等服務(wù)。市/鎮(zhèn)為美國(guó)最普遍、涉及人口最多、管理范圍最大的地方政府形式，因此本文探討的基層政府形式為市/鎮(zhèn)層級(jí)。
種類多，數(shù)量大。美國(guó)地方政府包含縣政府、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、特別區(qū)幾種形式。一般情況下縣為州的行政劃分，縣由市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)組成。也存在個(gè)別州不設(shè)縣級(jí)政府，如路易斯安納州和阿拉斯加州，其州下直設(shè)區(qū)或自治市。據(jù)美國(guó)統(tǒng)計(jì)局公布，2012年美國(guó)有3031個(gè)縣，共3242個(gè)縣及同級(jí)單位（50個(gè)州及哥倫比亞特區(qū)），從最少的特拉華州的3個(gè)縣到最多的德克薩斯州的254個(gè)縣，共計(jì)89004個(gè)地方政府。
多元政府體制。因美國(guó)基層政府較強(qiáng)的自主性，根據(jù)城市憲章規(guī)定，一個(gè)地區(qū)是否成立市/鎮(zhèn)政府，是否由當(dāng)前的政府形式轉(zhuǎn)成另一種政府形式，均由居民投票表決。美國(guó)基層政府的體制主要有五種類型，分別為議會(huì)經(jīng)理制（Council-manager）、市長(zhǎng)議會(huì)制（Mayor-council）、委員會(huì)制（Commission）、城鎮(zhèn)會(huì)議制（Town Meeting）、城鎮(zhèn)代表大會(huì)制（Representative Town Meeting）。
近期對(duì)政府結(jié)構(gòu)的調(diào)查表明，受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)、人口和政治變化等因素的影響，單一的地方政府形式也不像以前那么明顯。當(dāng)前較為流行的地方政府形式主要是市長(zhǎng)議會(huì)制（Mayor-council）及議會(huì)經(jīng)理制（Council-manager）兩種。根據(jù)國(guó)際市/鎮(zhèn)管理協(xié)會(huì)International City/County Management Association(ICMA)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，美國(guó)有超過1.05億人生活在以議會(huì)經(jīng)理制管理體系為主的地方政府管理之下。在人口超過2500人的7300多個(gè)美國(guó)城市中，有48％的城市使用了這種形式；人口超過10萬(wàn)的城市中，有近62％的城市使用這種形式，有800多個(gè)縣也采用了此種管理形式。議會(huì)經(jīng)理制提供的專業(yè)公共管理方面的優(yōu)勢(shì)經(jīng)常在地方政府管理職業(yè)和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中得到肯定，美國(guó)基層政府使用議會(huì)經(jīng)理制的比例也在穩(wěn)步增加。因此議會(huì)經(jīng)理制是本文重點(diǎn)探討的基層政府形式。在議會(huì)經(jīng)理制的政府形式中，對(duì)城市管理起著關(guān)鍵作用的崗位為城市經(jīng)理（City Manager）。城市經(jīng)理由市議會(huì)任命，一般為政治中立的非黨派人士，主要任務(wù)是以經(jīng)濟(jì)高效的方式執(zhí)行議會(huì)的政策或決定，管理市政日常運(yùn)營(yíng)。主要職責(zé)是為議會(huì)和地方政府服務(wù)，利用自己受過的培訓(xùn)及豐富經(jīng)驗(yàn)為地方政府管理事務(wù)并使項(xiàng)目帶來效益。具體可分為以下幾個(gè)方面：經(jīng)理為議會(huì)籌備年度預(yù)算；招募、任命和監(jiān)督政府部門工作人員；擔(dān)任議會(huì)的首席顧問；執(zhí)行議會(huì)的政策。在管理過程中，議會(huì)經(jīng)理制政府的施政過程是議會(huì)、城市經(jīng)理、選民等各個(gè)方面因素互動(dòng)的過程，經(jīng)理應(yīng)為議會(huì)成員和公民提供專業(yè)、完整和客觀的信息，提供替代方案并告知其利弊及后果。如果城市經(jīng)理對(duì)議會(huì)的決定未做出及時(shí)有效反饋，議會(huì)有權(quán)隨時(shí)終止經(jīng)理的任命。
城市經(jīng)理及其團(tuán)隊(duì)處于城市治理的核心行政地位，對(duì)于一個(gè)城市發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。他們是否具備崗位所要求的能力，他們的表現(xiàn)是否符合議會(huì)及民眾的要求和期盼，是否能經(jīng)濟(jì)高效地建造舒適的生活環(huán)境以提高居民生活質(zhì)量等，是衡量其行政能力的重點(diǎn)問題，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)是必不可少的。
二、美國(guó)基層政府成員的績(jī)效考評(píng)實(shí)踐
美國(guó)政府執(zhí)政成員的執(zhí)政績(jī)效考評(píng)管理實(shí)踐以法律為基礎(chǔ)，通過專門的立法推動(dòng)政府績(jī)效管理的不斷改進(jìn)與前行。1993年聯(lián)邦政府頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（Government Performance and Result Act-GPRA），2011年正式通過對(duì)其修訂的法案《GPRA現(xiàn)代化法》（GPRA Modernization Act）。美國(guó)基層級(jí)政府的績(jī)效考評(píng)工作在參照聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)情編制相關(guān)績(jī)效考核條例規(guī)定。
實(shí)際操作過程中，美國(guó)各基層政府相對(duì)獨(dú)立的自主權(quán)和多元的管理形式導(dǎo)致對(duì)于城市經(jīng)理的考評(píng)依其自身需要進(jìn)行，但其考評(píng)形式和流程大致相同。一般來說，由議會(huì)成員對(duì)于任職一年及以上的正式城市經(jīng)理績(jī)效一年考評(píng)一次。同時(shí)也進(jìn)行季度考核，只是季度考核形式相對(duì)非正式，考核時(shí)間較短。一般采用評(píng)估量表的形式進(jìn)行評(píng)估，對(duì)評(píng)估內(nèi)容及要點(diǎn)進(jìn)行數(shù)值評(píng)分。以5分量表為例，得分1為不合格，得分5則為非常優(yōu)秀。為保證評(píng)估的準(zhǔn)確性與公正性，每個(gè)議會(huì)成員必須每個(gè)月對(duì)城市經(jīng)理的表現(xiàn)進(jìn)行記錄，并不能互相交流。評(píng)論區(qū)域中的評(píng)論應(yīng)用于支持分值評(píng)估，每個(gè)評(píng)分低于合格的項(xiàng)目均需在項(xiàng)目評(píng)論區(qū)寫明緣由與具體表現(xiàn)事項(xiàng)，評(píng)估獨(dú)立完成并將各自簽署。
為了幫助討論評(píng)估，城市經(jīng)理使用相同的表格進(jìn)行自我評(píng)估。在將評(píng)估表發(fā)送給市議會(huì)之前，城市經(jīng)理必須完成自我評(píng)估并提供給市長(zhǎng)。市議會(huì)的每位成員都會(huì)收到城市經(jīng)理的自我評(píng)估和職位描述，以及一份空白的評(píng)估表，以便完成并返回市長(zhǎng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。
所有評(píng)估完成后提交給市長(zhǎng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總。市長(zhǎng)向城市經(jīng)理和市議會(huì)的每個(gè)成員提供評(píng)估摘要頁(yè)面。此頁(yè)面包括每一個(gè)議會(huì)成員（匿名方式）評(píng)分，以及議會(huì)的綜合評(píng)分，以及城市經(jīng)理的自我評(píng)估分?jǐn)?shù)。此外，該頁(yè)面還會(huì)有按問題類別列出的市議會(huì)的評(píng)論。匯總后，議會(huì)與城市經(jīng)理就其評(píng)估結(jié)果舉行內(nèi)部評(píng)審會(huì)議，對(duì)城市經(jīng)理績(jī)效表現(xiàn)優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行反饋，確定未來績(jī)效提升領(lǐng)域并制定來年績(jī)效目標(biāo)。在內(nèi)部評(píng)審會(huì)議之后，議會(huì)將對(duì)評(píng)估時(shí)作出的變更作永久記錄保存。評(píng)估結(jié)果對(duì)城市經(jīng)理的任免、薪資調(diào)整及變更起著重要的參考作用。
整個(gè)評(píng)估過程主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
1.評(píng)估主體多樣化
對(duì)于城市經(jīng)理的評(píng)估主體為議會(huì)成員。被評(píng)估對(duì)象也參與評(píng)價(jià)過程，進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。而當(dāng)議會(huì)成員缺乏績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)時(shí)，可通過第三方聘用專業(yè)評(píng)估顧問進(jìn)行評(píng)估，或請(qǐng)?jiān)u估顧問輔助或指導(dǎo)議會(huì)成員進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)。評(píng)估顧問使用與否，很重要的一點(diǎn)是績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)需得到考評(píng)主體與客體雙方的認(rèn)可。
2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可量化
對(duì)于城市經(jīng)理的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)做到清晰明確。評(píng)價(jià)內(nèi)容為客觀可計(jì)量的，則評(píng)價(jià)描述需用量化形式呈現(xiàn)，如城市經(jīng)理為新項(xiàng)目的實(shí)施節(jié)省了20%的成本；評(píng)價(jià)內(nèi)容為主觀感受，則評(píng)價(jià)描述采用評(píng)級(jí)機(jī)制。為保證評(píng)估的準(zhǔn)確性與客觀性，評(píng)估要求評(píng)估主體的每一點(diǎn)評(píng)估都需有具體事例作為輔助證明。
3.評(píng)估內(nèi)容定制化
獨(dú)立自主的政府形式和不同的地域、政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景及民眾需求，決定了每個(gè)城市經(jīng)理績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的獨(dú)特性。因此對(duì)于城市經(jīng)理的評(píng)價(jià)，每個(gè)市議會(huì)成員均會(huì)根據(jù)該市自身發(fā)展情況，結(jié)合市戰(zhàn)略規(guī)劃及目標(biāo)，以及與城市經(jīng)理聘用中達(dá)成的協(xié)議，制定適合該市實(shí)際情況的評(píng)價(jià)內(nèi)容。
猶他州鹽湖城前市長(zhǎng)RalphBecker認(rèn)為，一個(gè)市長(zhǎng)或城市經(jīng)理成功與否可以從以下5個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)：財(cái)政、社會(huì)資本、基礎(chǔ)建設(shè)、人均財(cái)富及區(qū)域協(xié)同。主要表現(xiàn)在市/鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況是否良好；市民對(duì)彼此是否更有信心以及更加信任彼此；基礎(chǔ)設(shè)施是否得到更好的維護(hù)和更高的容量；其人均財(cái)富是否更加均勻地分布；該地區(qū)與其他地方政府是否建立了更緊密的聯(lián)系關(guān)系。ICMA提出了城市經(jīng)理績(jī)效考核的18項(xiàng)考核內(nèi)容，主要為：（1）員工效率；（2）政策便利化；（3）功能和操作專業(yè)知識(shí)和規(guī)劃；（4）公民服務(wù)；（5）績(jī)效衡量/管理和質(zhì)量保證；（6）主動(dòng)性，冒險(xiǎn)，愿景，創(chuàng)造力和創(chuàng)新；（7）技術(shù)素養(yǎng)；（8）民主宣傳和公民參與；（9）多樣性；（10）預(yù)算編制；（11）財(cái)務(wù)分析；（12）人力資源管理；（13）戰(zhàn)略規(guī)劃；（14）宣傳和人際交流；（15）演講技巧；（16）媒體關(guān)系；（17）誠(chéng)信；（18）個(gè)人發(fā)展。當(dāng)前城市經(jīng)理的考核內(nèi)容主要參考ICMA提出的這十八項(xiàng)內(nèi)容，但在實(shí)際考核過程中，一般根據(jù)實(shí)際情況挑選相對(duì)重要幾項(xiàng)或?qū)ζ溥M(jìn)行調(diào)整后進(jìn)行考核。如2015年美國(guó)杜蘭德市城市經(jīng)理考核內(nèi)容為：組織管理、財(cái)政管理、中長(zhǎng)期規(guī)劃、政府關(guān)系、公共關(guān)系、員工管理與員工關(guān)系、議會(huì)關(guān)系、職業(yè)發(fā)展、個(gè)人特質(zhì)。
4.評(píng)估方式多元化
城市經(jīng)理的績(jī)效評(píng)估方式除了議會(huì)成員對(duì)城市經(jīng)理進(jìn)行評(píng)估以外，還可以同時(shí)采用自我評(píng)價(jià)、360度評(píng)價(jià)、定期考核以及會(huì)話評(píng)估系統(tǒng)等不同的評(píng)估方式。
自我評(píng)價(jià)是城市經(jīng)理達(dá)成組織目標(biāo)的水平體現(xiàn)，包括其面對(duì)組織內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)時(shí)的表現(xiàn)及成就。城市經(jīng)理的自我評(píng)價(jià)主要應(yīng)包括三個(gè)方面：過程、視角及結(jié)果，表現(xiàn)在城市經(jīng)理為達(dá)成某個(gè)組織目標(biāo)時(shí)所采取的行動(dòng)，以及經(jīng)理及議會(huì)成員對(duì)于在達(dá)成目標(biāo)過程中成功或失敗現(xiàn)象的觀點(diǎn)以及最終的結(jié)果。
360度評(píng)價(jià)通常指的是來自員工上級(jí)、下級(jí)及同事之間對(duì)其的評(píng)價(jià)，這也是城市經(jīng)理評(píng)估的另一種方式，也常被稱為“自我開發(fā)”工具。城市經(jīng)理360度評(píng)價(jià)包含來自被評(píng)價(jià)者本人的自我評(píng)價(jià)、下屬對(duì)其評(píng)價(jià)以及與其共事或常有交集的市民的評(píng)價(jià)。為保證評(píng)價(jià)的真實(shí)可靠性，該評(píng)價(jià)方式一般通過獨(dú)立的第三方采取網(wǎng)絡(luò)匿名調(diào)查方式進(jìn)行。
對(duì)于城市經(jīng)理的考核是長(zhǎng)期持續(xù)性的，定期考核是對(duì)年度考核的有效補(bǔ)充。年末的年度考核時(shí)間緊任務(wù)重，考評(píng)主體有時(shí)只能憑對(duì)“當(dāng)天危機(jī)”情況的處理或最后一次董事會(huì)是否順暢來輔助決定。然而，定期考核能有效避免這種情況的發(fā)生，并能階段性地提醒和追蹤考評(píng)雙方對(duì)于既定目標(biāo)完成的進(jìn)度。同時(shí)也可幫助那些新加入的考評(píng)主體快速了解城市經(jīng)理的工作計(jì)劃。
會(huì)話評(píng)估系統(tǒng)，這套由考評(píng)主客體雙方共同確認(rèn)的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，適用于考評(píng)雙方關(guān)系相對(duì)緊張的情況。該評(píng)估系統(tǒng)分為六個(gè)步驟（參見圖1）。
5.評(píng)估結(jié)果透明化
為了增加政府工作和服務(wù)的可靠性及透明度，美國(guó)各州對(duì)于地方政府工作及資料均有公開性的要求。例如有些州規(guī)定所有政府會(huì)議均對(duì)公共開放，政府信息按需公開。除非有特殊條款規(guī)定，否則評(píng)估文檔及記錄等也可公開。根據(jù)規(guī)定，對(duì)于城市經(jīng)理的績(jī)效考評(píng)可以采取公開或私下評(píng)估的形式，但無論采用哪種形式，其績(jī)效的評(píng)估結(jié)果都會(huì)公布，任命調(diào)整或變更、薪酬調(diào)整等相關(guān)決定都會(huì)在公開場(chǎng)合作出。
通過協(xié)商，議會(huì)對(duì)城市經(jīng)理績(jī)效的最終評(píng)估結(jié)果將達(dá)成一致，并與城市經(jīng)理溝通，之后記錄在案。評(píng)估結(jié)果由兩個(gè)重要部分組成：一部分為階段性成果，主要包括議會(huì)成員與城市經(jīng)理對(duì)已達(dá)成目標(biāo)的完成情況及整體表現(xiàn)；另一部分內(nèi)容則包含下一考評(píng)階段的主要考評(píng)內(nèi)容和目標(biāo)，以及績(jī)效仍需提升的具體領(lǐng)域及事項(xiàng)。
三、美國(guó)基層政府成員績(jī)效考評(píng)實(shí)踐的啟示
加強(qiáng)我國(guó)基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政績(jī)效考評(píng)，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力建設(shè)，是惠及民生，提升政府形象及公信力，增進(jìn)百姓與政府政治互信，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的有效手段。從美國(guó)基層政府城市經(jīng)理績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐中我們可以得到以下啟示。
（一）完善考評(píng)法律制度建設(shè)
美國(guó)是政府績(jī)效評(píng)估最為成功的國(guó)家之一，其中重要的因素在于其實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員及政府績(jī)效管理的法制化。1883年美國(guó)頒布了《彭德爾頓法案》（Pendleton Civil Service Reform Act），即對(duì)政府公務(wù)員開始法制化管理。1993年美國(guó)聯(lián)邦政府頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，并在2010年頒布其修正案，以法律形式對(duì)政府績(jī)效考核進(jìn)行要求。各地也在此基礎(chǔ)上依據(jù)本地實(shí)情建立了一套關(guān)于基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子與干部績(jī)效考核的法律法規(guī)，使領(lǐng)導(dǎo)班子及干部考核有法可依，有章可循。當(dāng)前我國(guó)基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)主要依據(jù)為中央在不同階段出臺(tái)的關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及干部考核的文件。如1979年的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》、1988年的《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》和《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》、1998年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》、2007年的《關(guān)于體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》、2013年的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等文件，缺乏以法律制度形式確定下來的考核指導(dǎo)性文件。各地目前也缺乏因地制宜成熟有效的法律規(guī)定。雖然也出現(xiàn)過“哈爾濱模式”的《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》以及現(xiàn)行的《杭州市績(jī)效管理?xiàng)l例》，但實(shí)踐效果還有待觀察，整體上各地仍存在指標(biāo)大致雷同，針對(duì)性較差，以經(jīng)濟(jì)為主要考核內(nèi)容，以及重“顯性”輕“隱性”指標(biāo)等問題，問題存在的根源在于缺乏一套具有指導(dǎo)意義并符合地方實(shí)情的考核體系。
依法治國(guó)應(yīng)深入至基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核當(dāng)中，地方政府績(jī)效管理立法也存在其必要性與可行性，因此，出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定，使基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核成為有法可依、有章可循的制度體系，不僅有利于提升政府績(jī)效管理的權(quán)威性和執(zhí)行力度，也可規(guī)范考核程序及標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任與意識(shí)，保證考核雙方的合法權(quán)益，杜絕考核不規(guī)范行為。
（二）加強(qiáng)科學(xué)民主考評(píng)制度建設(shè)
考評(píng)指標(biāo)、流程的設(shè)定是否科學(xué)民主，決定了考評(píng)結(jié)果的公正客觀及有效性，考評(píng)結(jié)果是否科學(xué)民主的運(yùn)用直接影響領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性及主動(dòng)性。考評(píng)目標(biāo)的設(shè)定是科學(xué)合理考評(píng)的重要步驟。2013年中央頒布了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，首要強(qiáng)調(diào)的就是“政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向”，并且要“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)”。而我國(guó)部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效目標(biāo)主要參考上級(jí)單位目標(biāo)設(shè)定或由上級(jí)布置，下級(jí)只負(fù)責(zé)努力實(shí)現(xiàn)上級(jí)所設(shè)定目標(biāo)，績(jī)效制定過程缺乏充分的平等的民主溝通與協(xié)商。在美國(guó)，基層政府成員績(jī)效考核的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)等方面的制定則由考評(píng)主體和客體共同參與，以該地區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)為參考，協(xié)商制定而成。績(jī)效評(píng)估過程中，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)估先由議會(huì)成員單獨(dú)評(píng)估，詳細(xì)說明考評(píng)得分情況，之后議會(huì)成員之間對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行協(xié)商達(dá)成一致，再將考評(píng)結(jié)果與被考評(píng)人進(jìn)行核對(duì)商議，最終達(dá)成考評(píng)結(jié)果。從目標(biāo)制定到考評(píng)結(jié)果的出爐，美國(guó)基層政府成員績(jī)效考核過程十分注重強(qiáng)調(diào)考評(píng)主客體雙方的溝通與協(xié)調(diào)，并把民眾滿意度作為最主要的考核目標(biāo)。
我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在績(jī)效考核過程中，應(yīng)避免追求“政績(jī)工程”，應(yīng)把群眾“滿意度”作為政府績(jī)效首要評(píng)價(jià)指標(biāo)，并轉(zhuǎn)變績(jī)效管理動(dòng)力機(jī)制，由外生壓力驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為內(nèi)生壓力驅(qū)動(dòng)，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立科學(xué)民主的績(jī)效溝通機(jī)制，盡量避免只看“顯績(jī)”不關(guān)注“潛績(jī)”、“一刀切”的現(xiàn)象，結(jié)合各地實(shí)情制定科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)，減少個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的意見對(duì)考評(píng)結(jié)果的絕對(duì)影響，使考評(píng)成為真正有效檢驗(yàn)以及促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政績(jī)效的方式之一。
（三）提升政府信息公開度及透明化
政府信息公開是民眾了解政府工作的有效手段。研究表明，中西方國(guó)家治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中均存在重視公民參與，關(guān)注政府責(zé)任與公務(wù)員在政策制定及執(zhí)行中的責(zé)任以及注重執(zhí)政黨、政府以及公務(wù)員以外的群體的利益三個(gè)共同點(diǎn)。政府信息公開化、透明化有利于加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，提高政府官員為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)動(dòng)力，提升政府的公信力。雖然我國(guó)從2007年開始公布了《政府信息公開條例》，基層政府信息公開的力度及透明度正逐步提升，但仍存在公開主動(dòng)性不高、數(shù)據(jù)開放程度及有效性較低、申請(qǐng)公開制不完善等問題。而美國(guó)基層政府信息公開度較高，一般政府信息如政府主要成員的個(gè)人、工作聯(lián)系方式，相對(duì)敏感信息如領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議信息、會(huì)議內(nèi)容、干部考核記錄等，均可提供網(wǎng)絡(luò)查詢、咨詢等方面的服務(wù)并對(duì)公共開放。另外美國(guó)基層政府政務(wù)也實(shí)行公開，鼓勵(lì)公民參與市政會(huì)議。為了培養(yǎng)市民了解和參與政府的工作，美國(guó)有些基層政府（例如北卡羅來納州的杜姆市）通過開辦學(xué)院的方式來培養(yǎng)普通市民參與公共事務(wù)管理的興趣和能力。學(xué)院邀請(qǐng)市政府和縣政府不同部門的官員向?qū)W員介紹市縣政府是怎么運(yùn)作的，鼓勵(lì)學(xué)員成為社區(qū)活動(dòng)的積極分子。
四、結(jié)論與展望
基層領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政績(jī)效的考評(píng)是提升其執(zhí)政能力的必要手段和過程，我國(guó)基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政績(jī)效考評(píng)仍處于探索階段。從美國(guó)基層政府成員績(jī)效考核中可以得到有一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，例如不斷完善考評(píng)法律規(guī)章制度建設(shè)，加強(qiáng)科學(xué)民主考核，鼓勵(lì)公共參與及信息公開，采用靈活的用人與激勵(lì)機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)高效的企業(yè)管理思維及專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行要求等等，但同時(shí)也需注意中美之間存在政治背景、制度環(huán)境、人文社會(huì)等諸多的不同國(guó)情，對(duì)于基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政績(jī)效考評(píng)工作不能簡(jiǎn)單的照搬照抄，需要充分結(jié)合自身的特色，在不斷學(xué)習(xí)探索中創(chuàng)造屬于自己的績(jī)效考評(píng)之路。
作者簡(jiǎn)介：王建民，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)戰(zhàn)略人才研究中心主任；蕭鳴政，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；肖志康，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期
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