為加強農民合作社規范管理，提升整體質量，2019年2月，中央農辦、農業農村部等11個部門聯合印發了《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》，決定在全國范圍內集中開展農民專業合作社專項清理工作。《方案》下發以來，在社會上引起了廣泛的關注和議論，其中不乏一些擔憂與質疑。針對這些問題，筆者談談個人的幾點看法。
“空殼社”是怎么產生的
從發展時間軸來看，我國農民專業合作社大致分三個階段：第一階段（2007年至2012年）。這是合作社發展的初始階段，各地合作社發展的指導思想是數量優先。第二階段（2013年至2018年6月）。這一階段的發展思路是積極發展、逐步規范、強化扶持、提升素質，加大力度、加快步伐發展農民專業合作社，切實提高引領帶動能力和市場競爭能力。第三階段（2018年7月至今）。2018年7月1日，新修訂的《農民專業合作社法》正式實施，意味著我國農民專業合作社進入了新的發展階段，各地進一步規范農民合作社的組織和行為，突出規范導向。
發展階段不同，合作社發展重點也不同。第一階段，以追求數量為主，各地在政策引導上多以成立合作社的多少作為考核指標。截至2012年底，全國農民專業合作社數量已達68.9萬家，其中一部分合作社有其名無其實，結果成為 “空殼社”。第二階段，以2013年中央1號文件為分水嶺，國家在財政項目、貸款貼息、稅收優惠、保險服務、人才培養和設施用地等方面加大了對農民專業合作社的支持力度，極大調動了農民成立合作社的積極性。截至2017年底，全國農民專業合作社數量已達201.7萬家，其中就有一些為套取國家財政項目而成立的合作社，成立后發現條件不夠，不能獲得財政支持，索性就變成了“空殼社”。
“空殼社”需要清理嗎
“空殼社”到底有多少？目前尚無權威統計。根據市場監管部門數據，截至2017年3月底，全國被列入經營異常名錄的市場主體為506.6萬戶，其中農民專業合作社43.6萬戶，占當時全國農民專業合作社總數的23.5%。根據該數據，“空殼社”在農民專業合作社總數中的占比應該不會超過23.5%。這次專項清理工作，通過徹底清查，相信會得到最終的“空殼社”數據。
“空殼社”數量較大，對其進行認真清理已是非常必要。按照專項清理工作方案，清理整頓的問題涵蓋無農民成員實際參與、無實質性生產經營活動、因經營不善停止運行、涉嫌以合作社名義騙取套取國家財政獎補和項目扶持資金、群眾舉報的違法違規線索和從事非法金融活動，這些問題給合作社整體社會形象造成了不利影響，嚴重阻礙了合作社高質量發展。因此，嚴格按照專項清理工作方案進行分類處置，不但不會影響合作社整體平穩發展、損害合作社整體形象，相反，對那些長期不運行、沒有發揮作用的合作社，在自愿的基礎上引導、幫助它們注銷，可以營造農民專業合作社良好發展環境，消除農民朋友們對合作社的一些負面看法，吸引更多農民加入合作社，最終實現共同增收致富的目的。
“空殼社”應該如何清理
“空殼社”清理只是手段，促進農民合作社規范發展才是目的。在專項清理中，應根據排查結果，對存在問題的合作社區分類型，依法依規進行清理。對無農民成員實際參與、無實質性生產經營活動、因經營不善停止運行的合作社，應向合作社講清政策、說透后果，引導其自愿注銷。對領取營業執照后未開展經營活動、申請注銷登記前未發生債權債務或已將債權債務清算完結的合作社，可采用簡易注銷方式辦理注銷，幫助解決注銷程序多、手續繁瑣、費用高等問題。對有生產經營活動、運行管理不規范的合作社，通過開展有針對性的法律政策宣傳，指導其對照法律法規，完善管理制度，規范辦社。對發展遇到困難的合作社，及時跟蹤幫扶。對缺乏農民專業合作社組織特征，但符合其他市場主體設立條件的，可引導其自愿設立、依法登記，并從政策咨詢、經營方式等方面做好指導服務。同時，在清理整頓工作中，發現涉嫌騙取套取涉農資金補助或中央預算內投資支持項目、涉嫌從事非法金融活動、利用合作社名義損害農民利益的合作社，要堅決予以處理，發現一起處理一起。
當然，做好“空殼社”專項清理工作工作量大、時間緊、任務重。截至2019年4月底，全國依法注冊登記的農民專業合作社達220.7萬家，有的注冊地址變了，有的法定代表人換了，有的聯系方式變了，有的則根本找不到了。因此，各級各部門要充分認識此次專項清理工作對促進合作社規范提升的重要性，嚴格屬地管理，壓實屬地責任，及時解決清理整頓過程中出現的問題，切實把各項工作落到實處、取得實效。
作者系農業農村部管理干部學院合作社發展中心主任、本刊編輯部主任
中國鄉村發現網轉自：《中國農民合作社》期刊2019年第9期
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