鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作通常被形象地描述為“上面千條線、下面一根針”，以體現(xiàn)其綜合性、多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所承擔(dān)的事務(wù)不僅包括自上而下的上級任務(wù)（計劃生育、綜合治理、招商引資、新農(nóng)村建設(shè)等），而且包括一些突發(fā)性的事件，如“非典”、禽流感、防洪、抗旱、抗雪災(zāi)等，更包括與農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)的，但又細(xì)如毛牛、五花八門的瑣事。而這些瑣事在外人看來似乎無關(guān)緊要，但對于每一位訴求者而言卻是“大事”。況且，基層老百姓歷來就有訴求政府的合理性觀念，即“有問題、有困難、找政府”的政治文化，而在“百姓事、無小事”的國家意識形態(tài)宣傳中，基層政府也負(fù)有回應(yīng)老百姓合理訴求的責(zé)任，負(fù)有把“小事”、把問題和矛盾解決在基層的責(zé)任。基層政府因此需要做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。正如一些學(xué)者所說，如果基層治理中的小事解決好，老百姓就能在日常生活中感受到黨和政府的關(guān)心和溫暖，否則，就會日趨積累起“怨氣”，一些“小事”就會拖成“大事”。（潘維：“當(dāng)前‘國家治理’的核心任務(wù)，《人民論壇》2014年第13期）所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層工作中的作用就類似于一根“針”，不僅要將上面的“千條線”穿起來，而且還要對鄉(xiāng)村社會的“小事”進(jìn)行“擺平理順”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也因此被稱為“多面手”、復(fù)合式人才。
既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中發(fā)揮著重要作用，那他們的生存和工作狀態(tài)如何？某雜志曾經(jīng)針對基層干部群體做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：基層干部普遍面臨著諸如“晉升空間小”“工作條件差”“收入低”“干群互信缺乏”以及“能力危機(jī)”等問題，基層干部形象存在“被污名化”“被妖魔化”的情況，社會公眾對這個群體存在廣泛的誤讀和誤解。（“基層干部被誤讀狀況調(diào)查”，《人民論壇》2013年第6期〈上〉）這份調(diào)查雖然比較客觀地反映了當(dāng)前基層干部的一些真實(shí)生態(tài)，但其采取問卷和統(tǒng)計的方式直接呈現(xiàn)出的結(jié)論，并沒有詳細(xì)和鮮活的材料來說明。與此不同，本文采取質(zhì)性研究的參與式訪談和觀察法，來展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生態(tài)的真實(shí)圖景。
收入情況
自實(shí)行陽光津貼制度以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入主要由兩大塊構(gòu)成，一是基本工資收入，二是津貼收入（基層公務(wù)員的基本收入構(gòu)成中雖然也有下鄉(xiāng)費(fèi)、各種獎項(xiàng)收入等，但這塊收入比較少，也不是很固定）。表1根據(jù)中部某省D縣2014年財政局的工資和津貼標(biāo)準(zhǔn)，列出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入結(jié)構(gòu)，可以較真實(shí)地體現(xiàn)中部省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入情況。從表中可以看出，正科級干部一年基本收入約4.9萬；副科級約為4.5萬，科員約4.1萬，辦事員大概3.7萬，新參加工作人員是3.5萬左右。
表1 2014年中部D縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入構(gòu)成（略）
如果我們結(jié)合工齡、學(xué)歷等因素以及下鄉(xiāng)補(bǔ)貼，獎項(xiàng)收入等其他一些體制內(nèi)正常收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入大致在4萬元至7萬元之間。也就是說，新參加工作的人員一年拿到手的收入約4萬元。但對比縣域的生活成本，比如現(xiàn)在縣城的房價普遍是在每平米4000～5000元之間，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入確實(shí)偏低。如果對比普通的務(wù)工者收入，比如我們訪談的農(nóng)民工（水電工、泥工），他們一年的收入至少也有4萬，多則6萬左右。所以，對比社會總體收入水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入還是偏低的。
在基層治理中所面臨的組織困境
處于國家科層組織體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有以下四個特點(diǎn)。一是“超額任務(wù)”。一般而言，國家所有的目標(biāo)任務(wù)最終都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級落地，但在許多情況下，目標(biāo)任務(wù)經(jīng)過上級政府的“層層發(fā)包”“層層加碼”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此就要面臨比預(yù)期目標(biāo)任務(wù)多得多的超額任務(wù)。二是“最小權(quán)力”。國家權(quán)力經(jīng)過上級政府“層層分解”之后，到了最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所剩無幾。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有合法使用強(qiáng)制力的權(quán)力，因此就難以治理那些不合作的“釘子戶”。三是“最少收益”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒有自主的財政權(quán)力，也沒有條件像上級政府那樣通過城鎮(zhèn)化建設(shè)獲取自主財力。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政資源就顯得尤為匱乏，幾乎只能依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。而在“項(xiàng)目制”下，許多專項(xiàng)資金是由縣級職能部門負(fù)責(zé)發(fā)包和實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是配合和協(xié)調(diào)矛盾，幾乎沒有財政自主權(quán)。四是“完全責(zé)任”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要完成上級交辦的所有目標(biāo)任務(wù)，還要對目標(biāo)任務(wù)執(zhí)行的質(zhì)量負(fù)完全責(zé)任。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)沒有完成，或者在執(zhí)行過程中發(fā)生群體性沖突事件、越級上訪或人員傷亡等惡性事件，那么上級政府將會采取“一票否決”的考核方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部進(jìn)行政治懲罰。
基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的以上四個特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因此處于“事多、權(quán)小、利少、責(zé)大”的組織和治理困境中，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常所說的“權(quán)責(zé)利不對稱”的問題。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，最大的困境在于：在權(quán)責(zé)利不匹配的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難通過常規(guī)的方式來完成上級的任務(wù)或落實(shí)國家的政策。所以，無論是稅費(fèi)時代的“征收（稅費(fèi)、公糧）、計劃生育”，還是后稅費(fèi)時代的征地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)任務(wù)的過程中幾乎都運(yùn)用了許多非常規(guī)甚至是非法的治理技術(shù)和強(qiáng)制手段，損害了干群之間的關(guān)系。
工作困境
在我們訪談時，經(jīng)常能聽到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總是抱怨說：現(xiàn)在的工作很難做，說什么也沒有人聽，做什么也沒人配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一點(diǎn)權(quán)威也沒有。以下是D縣一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訴苦：
如果我們只要通過做思想工作、只要動下嘴皮子，老百姓就愿意配合，就愿意聽從，那誰都不想去動粗、去打架。比如清除違章搭建工作，我們天天去說，沒有用；如果強(qiáng)行清除，就容易發(fā)生沖突。沖突一發(fā)生，圍觀的民眾不僅不會支持我們，反而罵我們。總之，幾乎沒有人會指責(zé)老百姓違章搭建，而是指責(zé)我們。特別是，一旦被網(wǎng)絡(luò)媒體報道，那么具體辦事的干部首先會成為公眾指責(zé)的對象，也很有可能因此掉了飯碗。你說，做這樣的工作，我們怎么可能有積極性？我們只是完成上級交辦的任務(wù)，也是為了維護(hù)公共秩序，并不想得罪人，不想和老百姓過不去。
這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訴苦確實(shí)指出了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的另一個困境，即執(zhí)法主體與執(zhí)法客體之間不對等的困境。從理論邏輯上講，我們都希望一個秩序井然、文明執(zhí)法的環(huán)境，但在現(xiàn)實(shí)的邏輯里，往往存在著執(zhí)法者對權(quán)力的濫用或者執(zhí)法對象對規(guī)則的漠視，結(jié)果導(dǎo)致暴力執(zhí)法和基層公共治理的無序。但在公共輿論中，我們往往更關(guān)注執(zhí)法者對權(quán)力的濫用行為，而很少討論執(zhí)法對象對規(guī)則的漠視和對抗行為。事實(shí)上，在真實(shí)的秩序邏輯中，只有執(zhí)法的主客體之間是平等和對等的關(guān)系，才可能有文明秩序的出現(xiàn)。目前，至少在基層社會中，許多民眾確實(shí)越來越強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利和個人利益，但同時卻無視公共規(guī)則和公共秩序。
工作積極性來自哪里
綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅收入低、地位低，而且處于“事多、權(quán)小、利少、責(zé)大”的組織困境中。那么，他們的積極性來自哪里？我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層領(lǐng)導(dǎo)總是抱怨下屬工作不積極，人浮于事，說他們在推動工作時，主要依靠那些想進(jìn)步的年輕人。以下是一位領(lǐng)導(dǎo)對干部工作積極性的看法：
我感覺現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)要求下級做事主要靠個人感情、依靠那些有盼頭的年輕人。以前的公務(wù)員是拿工資、吃國家糧的，社會地位比較高，即使普通干部也都有自豪感。現(xiàn)在不同，普通干部沒有了自豪感和優(yōu)越感，缺乏工作積極性，而且總是在抱怨。
這位領(lǐng)導(dǎo)干部對普通干部的評價不僅反映出基層普通干部的工作狀態(tài)和心態(tài)，而且也折射出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的動力機(jī)制不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作動力，一是來自政治獎勵，即干部晉升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作因此主要依靠“有盼頭的年輕人”。例如，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動中心工作時，一般會成立專門的工作小組，比如招商工作組、征地拆遷工作組、城鎮(zhèn)建設(shè)工作組，而這些工作小組的成員一般是80、90后的年輕后備干部。我們在K縣調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該縣在2015年8月份的干部提拔中，將4個年輕的副鎮(zhèn)長直接提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記，而這4個干部均是征地拆遷工作小組的副組長，因?yàn)楸憩F(xiàn)好而獲得“越位”提拔，（跨越了黨委委員、常務(wù)副鎮(zhèn)長的職位）。二是主要依靠上下級之間的個人感情。正如這位領(lǐng)導(dǎo)所說，普通干部無論是與領(lǐng)導(dǎo)干部相比，還是與一般打工者相比，都找不到形成自我認(rèn)同和自我滿足的參照標(biāo)準(zhǔn)，在與這些人群的對比中，反而成為一個消極群體。所以，一旦沒有晉升機(jī)會，領(lǐng)導(dǎo)只能依靠個人的私人感情（多關(guān)心、多體貼、說好話、幫助解決個人家庭或生活上的困難等），來調(diào)動這些干部的工作積極性。
正如開篇所說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是基層治理的主體，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行的主要動力，在國家治理和基層社會治理中扮演著重要角色，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。因此，如何針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生存狀態(tài)、工作環(huán)境和工作積極性等問題，提出有建設(shè)的舉措就顯得很有意義，也很有必要。比如目前基層公務(wù)員的改革方案，會在一定程度上增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入，促進(jìn)積極性的發(fā)揮。但是，本文認(rèn)為，首先最為關(guān)鍵的舉措應(yīng)該是上級政府和公眾要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多的信任和理解，以重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和公信力，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共形象。其次要幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走出“權(quán)小、利少、事多、責(zé)大”的組織困境，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既有能力應(yīng)對自上而下的目標(biāo)任務(wù)，又有積極性回應(yīng)民眾自下而上的各類“小事”。事實(shí)上，在“權(quán)小、利少、事多、責(zé)大”的組織困境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能圍繞上級的中心工作，完成上級的硬指標(biāo)，幾乎不關(guān)注鄉(xiāng)村社會的“小事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離基層老百姓越來越遠(yuǎn)。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能僅僅建設(shè)成為規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的科層組織，還應(yīng)該與鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村工作的特點(diǎn)相適應(yīng)。因?yàn)榭茖咏M織具有專業(yè)化、部門化的特點(diǎn)，而鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理問題具有綜合性、復(fù)雜性和瑣碎性的特點(diǎn)，農(nóng)民的許多訴求往往不是某個專業(yè)部門能對接得了，而是需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“多面手”的功能。此外，科層組織有繁文縟節(jié)、刻板僵化、相互推諉、自保自利、效率低下的毛病，這難以適應(yīng)變遷中的鄉(xiāng)村社會，更不能有效地回應(yīng)基層老百姓的瑣事。
（作者簡介：江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院副教授，中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國黨政干部論壇》第20160106期
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