內(nèi)容提要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新是深化農(nóng)村改革和新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)作制度改革的“單項(xiàng)突進(jìn)”以及供需主體的雙重缺失，導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史困境，并日益成為困擾和阻礙農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。本文在考察建國(guó)以來(lái)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷軌跡的基礎(chǔ)上，試圖探尋新時(shí)期解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失調(diào)的制度安排，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給機(jī)制 新農(nóng)村建設(shè)
農(nóng)業(yè)是一個(gè)自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的交織過(guò)程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率既取決于投入，又直接受到自然條件的影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)在的不穩(wěn)定性及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無(wú)可取代的地位決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品的極端重要性。完善的配套設(shè)施是私人農(nóng)戶有效投入的先行條件，各要素間的互補(bǔ)性決定了缺乏基礎(chǔ)投入的經(jīng)營(yíng)性投入是低效甚至無(wú)效的：一方面良好的設(shè)施能擴(kuò)展農(nóng)業(yè)收益的邊界，從而影響主體的投資行為；另一方面公共教育、科研推廣越來(lái)越被證明為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的源泉，日益成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在變量，大多數(shù)分析表明，農(nóng)業(yè)研究的年收益率在20%～60%之間。[1](P177)公共產(chǎn)品(public good)相對(duì)于私人產(chǎn)品(private good)而言，具有消費(fèi)的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和不可分割性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，利益最大化的私人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)位置，以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無(wú)法有效地由私人提供，只能以各級(jí)政府為主導(dǎo)進(jìn)行供給。
一、人民公社時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的形成
（一）建國(guó)初期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制形成的歷史背景
中國(guó)封建王朝對(duì)鄉(xiāng)村的統(tǒng)治在于獲得對(duì)農(nóng)民合法的征稅權(quán)，在于參與對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余的剝奪和分割，但帝制時(shí)代的國(guó)家財(cái)政規(guī)模過(guò)小，政府的財(cái)政收入從來(lái)沒(méi)有超過(guò)GDP的4%，[2](P478-492)脆弱的財(cái)政體系僅能滿足維持政權(quán)和上層統(tǒng)治需要，鄉(xiāng)村社會(huì)也就不可能獲得外來(lái)資源的支持來(lái)實(shí)現(xiàn)進(jìn)步和變遷，所以在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)一直延續(xù)（建立在宗族制度基礎(chǔ)之上的）公共產(chǎn)品自我供給的體制。
1949年中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行了史無(wú)前例的資源整合和政治結(jié)構(gòu)改造，農(nóng)村社會(huì)的自主性喪失殆盡，1958年的人民公社化運(yùn)動(dòng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被“政社合一”的人民公社所取代。“設(shè)計(jì)一種重新分配收入的制度安排，常常更有實(shí)效。這時(shí)，產(chǎn)出非但不增長(zhǎng)，總產(chǎn)出多半還會(huì)下降。這種類型的制度安排，需要采取強(qiáng)制性的手段。”[3](P290)盡管被證實(shí)，人民公社生產(chǎn)效率明顯下降，但政府顯然有其他意圖，這種制度安排保障了從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提取資源以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化強(qiáng)國(guó)方略的目標(biāo)。在政府為重工業(yè)進(jìn)行資本積累的情勢(shì)下，不可能有對(duì)鄉(xiāng)村的凈資金支持，因此鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不得不沿襲歷史上的自我供給體制。與過(guò)去不同的是，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)民在較大的范圍內(nèi)被積極地動(dòng)員和組織起來(lái)，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給走上用勞動(dòng)力最大限度替代資金的道路，應(yīng)該說(shuō)這是在既定的資源約束和資源稟賦條件下的最優(yōu)策略。
（二）人民公社時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制必然是以“自上而下”為特征，由國(guó)家計(jì)劃決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量。然而，由于通過(guò)稅收手段籌集的公共資源非常有限，而且僅限于公社本級(jí)，因而制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足，人民公社正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品主要靠制度外供給。制度外籌資是指沒(méi)有納入到正規(guī)財(cái)政體制范疇內(nèi)的鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品籌資方式，它在公社時(shí)期無(wú)疑占有極為重要的位置，即使不考慮工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”因素，公社時(shí)期農(nóng)民間接負(fù)擔(dān)與上年人均純收入的平均比例也達(dá)到了24.8%。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給有如下特征：
(1)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)隱形化。農(nóng)村基本核算單位總收入由生產(chǎn)費(fèi)、折舊費(fèi)和管理費(fèi)；稅收；公積金；公益金；社員個(gè)人分配四部分組成。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各項(xiàng)費(fèi)用，再確定個(gè)人分配，因此從物質(zhì)成本分?jǐn)偟慕嵌戎v，公社所提供的制度外公共產(chǎn)品對(duì)社員個(gè)人而言是一個(gè)外生變量，決定制度外公共產(chǎn)品供給水平的主要因素，是政府的指令。[4]以1978年為例，全國(guó)農(nóng)村社員個(gè)人分配僅占總收入的53.1%。
(2)勞動(dòng)代替資本充分化。在制度外公共產(chǎn)品人力成本的分?jǐn)偵希鐣r(shí)期勞動(dòng)對(duì)資本的替代達(dá)到了無(wú)與倫比的程度。制度外公共產(chǎn)品的人力成本，以增加工分總數(shù)、從而降低工分值的方式得到分?jǐn)偂９し种埔约肮し挚偭颗蛎浀臒o(wú)約束，是公社時(shí)期制度外公共產(chǎn)品供給的主要基礎(chǔ)。1958和1959兩年的全國(guó)冬春修建中，都是出動(dòng)了上億的勞動(dòng)力，不論從開(kāi)工處數(shù)之多和完成土石方數(shù)量之巨都是空前的。建國(guó)30多年來(lái)，江蘇省農(nóng)田基本建設(shè)投入約150億元，其中，國(guó)家投資36億元，社隊(duì)自籌38億元，其余70多億元都是靠農(nóng)民的勞動(dòng)積累。
作為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的一次重大實(shí)驗(yàn)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制極大地改變了封建鄉(xiāng)村社會(huì)格局，降低了鄉(xiāng)村社會(huì)與外部世界和主流社會(huì)的分離程度，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)成員在思想觀念上的革新和鄉(xiāng)村組織的現(xiàn)代化。[5]農(nóng)民被高強(qiáng)度地組織起來(lái)，舉辦了許多過(guò)去難以辦到的公共事業(yè)，極大地提高了鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健等公共產(chǎn)品的供給水平。建國(guó)初期，各地掀起大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)的熱潮，一批大型的灌溉排水工程得以修建，如河南人民勝利渠、江蘇蘇北灌溉總渠、陜西洛惠渠等，四川都江堰、寧夏唐徠渠等大型灌區(qū)也得到整修和擴(kuò)建，困擾中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展幾千年的問(wèn)題得到初步解決。從1952到1978年，全國(guó)總灌溉面積由1996萬(wàn)公頃增加到4496.5萬(wàn)公頃，機(jī)耕面積占有效灌溉面積的比例由1.6%增加到54.1%。顯然，這些遠(yuǎn)非傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營(yíng)可以完成，也不是以自愿為基礎(chǔ)的農(nóng)民合作社可以勝任的。
二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制變遷
（一）人民公社制度廢除后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給環(huán)境變遷
隨著從非均衡制度環(huán)境中獲得利益的逐漸增加，次級(jí)的制度安排必將以低于改變基礎(chǔ)制度安排的成本被誘發(fā)、刺激出來(lái)。然而，家庭責(zé)任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，政治和法律制度環(huán)境卻從集體農(nóng)作時(shí)期延存了下來(lái)，后者與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向改革的內(nèi)在矛盾必然決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性。
家庭責(zé)任制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了高效率的激勵(lì)機(jī)制，但它只是在家庭承包的土地這一準(zhǔn)私人物品上，引進(jìn)了民間投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)制，卻未從實(shí)質(zhì)上觸及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制并提供有效的制度安排。在“囚徒效應(yīng)”下，理性的、尋求自身利益的農(nóng)民不會(huì)為實(shí)現(xiàn)群體的利益而采取行動(dòng)，而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車者。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的解體，“公地悲劇”表現(xiàn)為原有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遭到相當(dāng)程度的破壞，如農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、道路橋梁無(wú)人問(wèn)津、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械肢解破碎等。正如哈丁所說(shuō)，“這是一個(gè)悲劇。在一個(gè)信奉公地自由使用的社會(huì)里，每個(gè)人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有人趨之若鶩的目的地。”[6](P11)顯然，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的這種制度缺陷需要政府予以彌補(bǔ)，然而，面對(duì)改革初期的巨大成功，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的總投資持續(xù)下降，相應(yīng)地，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品（如基建、水利）的投資也在削減（見(jiàn)表1）。
同時(shí)，由于其居住的分散性、生產(chǎn)方式的封閉性，再加上缺少政治參與的組織形式，農(nóng)民并沒(méi)有形成一個(gè)利益集團(tuán)。因此，在“委托—代理”關(guān)系中，農(nóng)民的弱勢(shì)地位、缺乏有效的供給談判制度以及長(zhǎng)期形成的行政管理體制決定了農(nóng)民作為委托人不能對(duì)政府代理人形成有效地制約。農(nóng)民無(wú)法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志，農(nóng)村社區(qū)制度外公共產(chǎn)品供給不是取決于由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求，而是由社區(qū)外部的行政指令決定，如鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府和部門下達(dá)、布置的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)、升級(jí)活動(dòng)等。
（二）聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制變遷
1982年《憲法》所界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會(huì)生活的各個(gè)方面，但是，中央政府下放了事權(quán)，卻沒(méi)有給予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)。1994年分稅制改革也沒(méi)有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政利益，這次財(cái)稅體制改革不但沒(méi)有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財(cái)政收入，反而使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入陷入困境；再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰退以及省級(jí)以下農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的減少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入捉襟見(jiàn)肘，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏。與此同時(shí)，私人投資并沒(méi)有彌補(bǔ)政府投資的縮減，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)財(cái)稅等制度外渠道籌集供給公共產(chǎn)品便成為必然選擇。改革后，我國(guó)一直實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足可以自籌的管理機(jī)制，這相當(dāng)于在實(shí)踐中默許了基層政府向農(nóng)民取得費(fèi)用的合理性。
當(dāng)時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來(lái)源主要有兩種形式：貨幣形式，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤(rùn)和管理費(fèi)、“三提五統(tǒng)”、各種集資捐贈(zèng)收入、各種罰沒(méi)收入；勞動(dòng)形式，即農(nóng)民依照法律、法規(guī)的規(guī)定必須承擔(dān)的村提留、農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。從性質(zhì)上判斷，這種制度外財(cái)政及其他稅外負(fù)擔(dān)與公社時(shí)期的公共產(chǎn)品制度外籌資是相同的，是公社時(shí)期制度安排的延續(xù)，這使家庭承包制下政府供給主體增加收費(fèi)項(xiàng)目、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了機(jī)制上的可能性。此時(shí)期的制度外供給也出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)：
(1)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)顯性化。由于農(nóng)戶實(shí)際支配了絕大部分農(nóng)村資產(chǎn)，并擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的剩余索取權(quán)，社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資對(duì)象自然地由集體轉(zhuǎn)向農(nóng)戶，必須直接向農(nóng)戶收取費(fèi)用。這種費(fèi)用是對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)剩余直接的奪取，而不再是集體收益的一種分配方式，過(guò)去的隱性剝奪顯性化、公開(kāi)化了。與1978年以前相比，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不論是項(xiàng)目還是數(shù)量都在增加，僅中央部委涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目就達(dá)九十三項(xiàng)，還有大量無(wú)法統(tǒng)計(jì)的“搭車”收費(fèi)，[7](P151)農(nóng)民不堪重負(fù)（見(jiàn)表2）。
(2)勞動(dòng)投入貨幣化。由于鄉(xiāng)政府的動(dòng)員能力相對(duì)于公社時(shí)期要低得多，因此基層政府普遍采取了以交費(fèi)的形式代替勞動(dòng)投入的做法，致使農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。2000年，農(nóng)民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)154.97元，占上年人均純收入比重的19.4%，而在1993年，這一比重高達(dá)30.8%。
三、強(qiáng)制性制度變遷的歷史困境及其效率表現(xiàn)
路徑依賴的原理說(shuō)明，具有正反饋機(jī)制的體系，一旦在外部性因素的影響下被系統(tǒng)所采納，便會(huì)沿著一定的路徑發(fā)展演進(jìn)，而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所取代，甚至“鎖定”于惡性循環(huán)的被動(dòng)狀態(tài)中，難以自拔。建國(guó)迄今，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品二元供給制度，城市居民可以免費(fèi)享受良好的基礎(chǔ)教育、發(fā)達(dá)的交通、優(yōu)越的市政設(shè)施以及整潔的環(huán)境，而農(nóng)村居民不僅與此無(wú)緣，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠(yuǎn)低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產(chǎn)品交納費(fèi)用。從表3中可以看出，聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施后，國(guó)家仍然不重視對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持，公共產(chǎn)品的絕大部分投入成本仍然由農(nóng)民代替國(guó)家承擔(dān)。
這一“集權(quán)制”制度安排具有顯在的不合理性，因?yàn)椤吧鐣?huì)自由契約決定了公共行為與開(kāi)支，以及稅收規(guī)定，它既是公民群體所希冀的，同時(shí)又應(yīng)不侵犯公民的正當(dāng)權(quán)利。”[8](P5)然而，中國(guó)農(nóng)民的公法權(quán)利觀念淡薄，無(wú)法形成強(qiáng)有力的政治支持約束，它使農(nóng)民在公法權(quán)利的主張上依賴于權(quán)力者的自律和仗義執(zhí)言者的“為民請(qǐng)命”等非制度性手段，為掌權(quán)者留下了極大的權(quán)力發(fā)揮空間，使其侵犯農(nóng)民的私法權(quán)利成為可能。
同時(shí)，在集權(quán)制權(quán)力構(gòu)架下，單一的供給主體、自上而下的決策機(jī)制和高度集中的資金安排無(wú)法達(dá)到預(yù)期的制度績(jī)效。吳錦良認(rèn)為，政府提供的不成功的制度安排可能會(huì)使社會(huì)付出巨大的代價(jià)。[9](P147)由于在行政力量的庇護(hù)下不存在生產(chǎn)終止機(jī)制，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)的政府沒(méi)有動(dòng)力追求生產(chǎn)成本最小化，并產(chǎn)生無(wú)法預(yù)料的遠(yuǎn)離公共目標(biāo)的副作用。[10](P265)隨著市場(chǎng)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間信息不對(duì)稱的加劇以及監(jiān)督機(jī)制的失效，農(nóng)村難以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的激勵(lì)兼容而導(dǎo)致供給水平不斷惡化，公共資源配置既無(wú)法實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先，也難以兼顧公平，其危害性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的范疇，進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，這一形勢(shì)是令人擔(dān)憂的：
(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足。主要體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，如大型的水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)作物良種開(kāi)發(fā)和培育、農(nóng)業(yè)商品信息等。1979至1988年，全國(guó)農(nóng)業(yè)基建投資總額為409.5億元，占同期全民所有制基建投資額的4.8%；1989至1996年，則分別為721.77億元和2.13%，呈持續(xù)下降趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入的長(zhǎng)期不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱落后，抵御自然災(zāi)害能力大幅度下降（見(jiàn)表4）；二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給包括農(nóng)村教育、農(nóng)民醫(yī)療保障及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等嚴(yán)重短缺。在縣、鄉(xiāng)政府財(cái)力的限制下，大部分農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育供給不足且質(zhì)量低下，2001年城市和農(nóng)村小學(xué)人均經(jīng)費(fèi)比為4.44；農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，社會(huì)保障水平低下。農(nóng)村每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員13人，病床9.3張，而城市每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員72人，病床46.6張；[11]2002年，城市失業(yè)保險(xiǎn)率已達(dá)71.7%，農(nóng)村幾乎為零；城市居民領(lǐng)取最低保障金的人數(shù)達(dá)2053萬(wàn)人，國(guó)家財(cái)政支出112.3億元，而農(nóng)村只有傳統(tǒng)的“五保戶”供養(yǎng)制度，享有人數(shù)僅為270萬(wàn)人，約占農(nóng)村人口的0.3%，供養(yǎng)費(fèi)用支出僅為27億元；同時(shí)，因人口迅速增加和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化。
(2)部分公共產(chǎn)品供給過(guò)剩。80年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，[12]在政績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村基層政府成為既壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體，其行為目標(biāo)和農(nóng)民追求目標(biāo)的沖突，不可避免地帶來(lái)農(nóng)村公共資源籌集和使用的失衡。從圖1可知，A[,1]為消費(fèi)者預(yù)算約束線，U為無(wú)差異曲線，在E點(diǎn)上消費(fèi)者會(huì)選擇OP的私人產(chǎn)品和OG的公共產(chǎn)品，并按PA/OA比率繳納稅費(fèi)，此時(shí)消費(fèi)者福利達(dá)到最大化；但如果出現(xiàn)政府官員替代消費(fèi)者決策，則會(huì)改變消費(fèi)預(yù)先的意愿消費(fèi)組合，使無(wú)差異曲線上移至U[,1]處，消費(fèi)者承擔(dān)了P[,1]A/OA的稅費(fèi)率，此時(shí)，由于非意愿公共產(chǎn)品的過(guò)度供給，使消費(fèi)者福利受損，資源配置出現(xiàn)非效率。表現(xiàn)在實(shí)踐中，有些地方政府不愿提供見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)、具有戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品，而熱衷于投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目，如各類達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)、小康工程等，實(shí)際上這些公共設(shè)施（包括臃腫的政權(quán)機(jī)構(gòu)）農(nóng)民根本不需要或者需求較少。
圖1非意愿消費(fèi)選擇下的公共產(chǎn)品供給
四、新農(nóng)村建設(shè)語(yǔ)境下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新
農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，維持現(xiàn)有制度的成本越來(lái)越大，而收益越來(lái)越小，于是政府的各種稅改措施相繼出臺(tái)，以2005年大部分省份的農(nóng)業(yè)稅相繼減免完畢為標(biāo)志，制度外籌資的口子完全被堵死。在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)確實(shí)減輕了，但縣鄉(xiāng)財(cái)政卻陷入了困境，農(nóng)民所遭受的合法化利益流失并不能完全消除。只有加快對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的補(bǔ)償性供給，建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制，才能消除“制度剝削”的根源，維護(hù)農(nóng)民的根本利益。
（一）構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給體制
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新的首要之義是構(gòu)建多元化供給體制，即打破單中心體制下權(quán)力高度集中的格局，形成多層次供給體制和多元化籌資渠道。所謂多元化，意味著“把有局限的但獨(dú)立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分配給無(wú)數(shù)的管轄單位，所有的公共當(dāng)局具有有限但獨(dú)立的官方地位，沒(méi)有任何個(gè)人或群體作為最終的和全能的權(quán)威凌駕于法律之上。”[6](P286)其本質(zhì)是根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)構(gòu)建多個(gè)以法律規(guī)范的、相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給主體，擴(kuò)展公共產(chǎn)品消費(fèi)者的選擇集合，維護(hù)消費(fèi)者的主權(quán)地位。
全國(guó)性公共產(chǎn)品，包括社會(huì)治安、貨幣穩(wěn)定、公平分配、政府活動(dòng)等，應(yīng)該由中央政府無(wú)償提供。農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品，包括基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等，對(duì)于增強(qiáng)國(guó)民素質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義，國(guó)家應(yīng)本著公平的原則，按貧窮程度通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式無(wú)償提供。其他地方性公共產(chǎn)品，如道路、電網(wǎng)、飲水、小型水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)等，因其區(qū)域性特征明顯，應(yīng)以縣、鄉(xiāng)政府提供，中央、省、市級(jí)政府適當(dāng)補(bǔ)助的形式供給。村集體組織可以通過(guò)集資供應(yīng)村范圍內(nèi)的道路建設(shè)、公共固定資產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備、村集體福利等更小的區(qū)域性公共產(chǎn)品。
顯然，一味地希冀政府的財(cái)政支持也是不現(xiàn)實(shí)的，對(duì)政府財(cái)政的“等、靠、要”必將延緩農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給步伐。科斯、戈?duì)柖 ⒌履啡牡榷贾赋觯瑢?duì)那些只在一定程度上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，可以通過(guò)收費(fèi)的方式彌補(bǔ)其邊際成本和耗費(fèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以交由市場(chǎng)主體提供。本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”等方式充分調(diào)動(dòng)各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)化發(fā)展。即使是應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品也并非意味著一定由政府部門生產(chǎn)，在區(qū)分公共產(chǎn)品提供和生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，政府可以利用政策、預(yù)算或合約安排形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，引導(dǎo)私人企業(yè)或非營(yíng)利部門參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)，如農(nóng)村教育、醫(yī)療保健、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)等。
而小范圍受益的灌溉、治蟲、湖泊資源利用、鄉(xiāng)村道路修建、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通以及種植養(yǎng)殖供產(chǎn)銷聯(lián)合體等，由于其外溢較小，且受益群體相對(duì)固定，屬于俱樂(lè)部產(chǎn)品范疇。對(duì)于這類產(chǎn)品，政府提供顯然不合理，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式是將農(nóng)民組織起來(lái)，成立農(nóng)業(yè)合作社，通過(guò)俱樂(lè)部方式將外部收益內(nèi)在化。“在一個(gè)結(jié)構(gòu)緊密的社區(qū)內(nèi)，人們個(gè)人主義較少并會(huì)嚴(yán)格遵從社會(huì)規(guī)范，因而搭便車問(wèn)題不會(huì)太嚴(yán)重。”[13](P391)在市場(chǎng)和政府雙雙失靈的情況下，民間非營(yíng)利的第三部門可以拾漏補(bǔ)缺。
有效率的公共產(chǎn)品供給應(yīng)當(dāng)是政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的復(fù)合調(diào)節(jié)、公共部門和私人部門的混合生產(chǎn)。也就是說(shuō)，政府調(diào)節(jié)機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制在具體某種公共產(chǎn)品供給以及在具體公共產(chǎn)品供給的某一個(gè)環(huán)節(jié)不是簡(jiǎn)單的非此即彼的替代關(guān)系，而是以效率為準(zhǔn)繩的職能互補(bǔ)關(guān)系。[14]新的市場(chǎng)主體的進(jìn)入可以打破政府的壟斷地位，將對(duì)政府提高公共產(chǎn)品供給效率形成反逼態(tài)勢(shì)。
（二）增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以法制化實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)等
按照國(guó)際慣例，在城市工業(yè)具備了自我積累、自我發(fā)展的能力后，工業(yè)應(yīng)反哺農(nóng)業(yè)，給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償。現(xiàn)階段應(yīng)把公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，繼續(xù)加大國(guó)民收入再分配向農(nóng)村的傾斜力度，不斷地提高兩個(gè)比重，力爭(zhēng)將農(nóng)業(yè)則政支出占GDP比重提高到18%的水平，將農(nóng)業(yè)則政支出占財(cái)政總支出的比重提高到17%水平左右。應(yīng)在《農(nóng)業(yè)法》基礎(chǔ)上，制定更加明確和更具約束力的《農(nóng)業(yè)投資法》，對(duì)各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)投資職責(zé)、投資方式、管理體制、金融支農(nóng)政策以及新增財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的比例等做出明確的法律界定，用法律的手段支持和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)。
由于制度惰性或社會(huì)改革“路徑依賴”的影響，多元化體制中多個(gè)治理主體之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突，但與在單中心體制下不同，其沖突的解決不應(yīng)依賴于行政命令，而是依賴于健全的法律以及獨(dú)立的司法體系。所以，必須在憲法或相關(guān)法律中清晰界定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使中央和地方均有各自的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)和調(diào)整權(quán)，做到依法理財(cái)，也使其它各級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)嫁事權(quán)的行為失去合理性，打破各級(jí)政府間非合作的博弈困境；同時(shí)，要取消對(duì)基層政府的公共產(chǎn)品“達(dá)標(biāo)”、“評(píng)比”機(jī)制，代之以農(nóng)民滿意度為指標(biāo)的基層政府干部考核制度，約束乃至消除政府官員背離公共利益的驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)地方政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型。
（三）改革“自上而下”的供給決策機(jī)制，健全公共資源使用監(jiān)督制度
中國(guó)農(nóng)民人數(shù)眾多，但集體談判能力差，不能充分顯示自己的偏好，他們?cè)谂c其他社會(huì)集團(tuán)的角逐中以及與政府的談判中，始終處于不利的地位。因此，要在事實(shí)上消除壓力型行政體制得以存在的基礎(chǔ)，借助公共產(chǎn)品最優(yōu)供給模型，建立一種民主表達(dá)機(jī)制，以充分體現(xiàn)農(nóng)民的需求偏好，由轄區(qū)內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給。區(qū)域性公共產(chǎn)品，都是直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，農(nóng)民急需因而不愿或較少隱瞞其偏好的產(chǎn)品，在已確定必須繳納稅費(fèi)的前提下，這樣做會(huì)增加農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品偏好顯露的真實(shí)性。
同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)公共資源使用的監(jiān)督檢查，提高利用效率：(1)我國(guó)涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的部門多達(dá)15個(gè)，政策間相互制約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使資金使用分散、交叉和重復(fù)等現(xiàn)象嚴(yán)重，相當(dāng)一部分被用于機(jī)構(gòu)和人員開(kāi)支，擠占挪用和虛假提供的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，必須強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)監(jiān)督作用，及時(shí)查處各項(xiàng)違規(guī)、違紀(jì)行為，將公共資源的使用置于嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督之下。(2)積極發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，確保公共資源的合理使用；通過(guò)法律法規(guī)形式界定黨、政、人民代表大會(huì)及各種政治組織實(shí)行監(jiān)督的具體權(quán)責(zé)、反映渠道、處理程序和反饋機(jī)制，以及對(duì)社會(huì)監(jiān)督的法律保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；建立有效的信息收集和披露機(jī)制，堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)決策主體執(zhí)政過(guò)程中的信息公開(kāi)和決策透明。
（四）明晰集體與私人產(chǎn)權(quán)界限，保護(hù)民間投資者利益
當(dāng)前，民間投資者的私人產(chǎn)權(quán)，及其所衍生的人格化權(quán)利、利益沖突，不僅同公有產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)調(diào)整國(guó)家與集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系的規(guī)則和機(jī)制之間出現(xiàn)了裂痕；而且，現(xiàn)代工商業(yè)和民主法制的主流話語(yǔ)，也使得諸多私人產(chǎn)權(quán)糾紛已經(jīng)從政治意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論越來(lái)越演變成為法律規(guī)則、司法程序和證據(jù)技術(shù)問(wèn)題。而這背后蘊(yùn)含的一般命題就是，中國(guó)轉(zhuǎn)型期民間私人投資鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品面臨著制度困局。因此，政府必須從制度建設(shè)著手，明晰集體與私人產(chǎn)權(quán)的界限，保證投資者對(duì)建成后的農(nóng)村公共產(chǎn)品擁有產(chǎn)權(quán)和利潤(rùn)支配權(quán)，盡可能地消除民間資本進(jìn)入鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和可能遭遇的制度性障礙，這既是公共產(chǎn)品持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，又是保護(hù)私人資本投資積極性的關(guān)鍵。但是，即使我們確立了可預(yù)期的私人產(chǎn)權(quán)，國(guó)家權(quán)利、地方性利益共同體和民間私人投資者之間的持續(xù)性“角力”還是無(wú)法避免。[15](P386)在各種制度、觀念和規(guī)則間進(jìn)行合理權(quán)衡，得出符合歷史邏輯和實(shí)踐理性的“起承轉(zhuǎn)合”，將是十分艱難的，于是，立法者、政策制定者、執(zhí)行者把握時(shí)代方向的能力、眼力和魄力就顯得異常重要。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)史》(南京)
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