內容提要：農村公共產品供給機制創新是深化農村改革和新農村建設的重要內容。城鄉非均衡發展戰略、農作制度改革的“單項突進”以及供需主體的雙重缺失，導致了農村公共產品供給的歷史困境，并日益成為困擾和阻礙農業和農村發展的瓶頸。本文在考察建國以來農村公共產品供給制度變遷軌跡的基礎上，試圖探尋新時期解決農村公共產品供需失調的制度安排，無疑具有重要的現實意義。
關鍵詞：農村公共產品 供給機制 新農村建設
農業是一個自然再生產和經濟再生產的交織過程，農業生產效率既取決于投入，又直接受到自然條件的影響。農業生產內在的不穩定性及其在國民經濟發展中無可取代的地位決定了農村公共產品的極端重要性。完善的配套設施是私人農戶有效投入的先行條件，各要素間的互補性決定了缺乏基礎投入的經營性投入是低效甚至無效的：一方面良好的設施能擴展農業收益的邊界，從而影響主體的投資行為；另一方面公共教育、科研推廣越來越被證明為現代農業增長的源泉，日益成為農業發展的內在變量，大多數分析表明，農業研究的年收益率在20%～60%之間。[1](P177)公共產品(public good)相對于私人產品(private good)而言，具有消費的非排他性、非競爭性和不可分割性。在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，只能以各級政府為主導進行供給。
一、人民公社時期農村公共產品供給機制的形成
（一）建國初期農村公共產品供給機制形成的歷史背景
中國封建王朝對鄉村的統治在于獲得對農民合法的征稅權，在于參與對農業經濟剩余的剝奪和分割，但帝制時代的國家財政規模過小，政府的財政收入從來沒有超過GDP的4%，[2](P478-492)脆弱的財政體系僅能滿足維持政權和上層統治需要，鄉村社會也就不可能獲得外來資源的支持來實現進步和變遷，所以在漫長的農業社會時期，鄉村社會一直延續（建立在宗族制度基礎之上的）公共產品自我供給的體制。
1949年中國共產黨執政后，對鄉村社會進行了史無前例的資源整合和政治結構改造，農村社會的自主性喪失殆盡，1958年的人民公社化運動，使鄉鎮政府被“政社合一”的人民公社所取代。“設計一種重新分配收入的制度安排，常常更有實效。這時，產出非但不增長，總產出多半還會下降。這種類型的制度安排，需要采取強制性的手段。”[3](P290)盡管被證實，人民公社生產效率明顯下降，但政府顯然有其他意圖，這種制度安排保障了從農業和農村提取資源以實現工業化強國方略的目標。在政府為重工業進行資本積累的情勢下，不可能有對鄉村的凈資金支持，因此鄉村公共產品供給不得不沿襲歷史上的自我供給體制。與過去不同的是，在中國共產黨的領導下，農民在較大的范圍內被積極地動員和組織起來，鄉村公共產品供給走上用勞動力最大限度替代資金的道路，應該說這是在既定的資源約束和資源稟賦條件下的最優策略。
（二）人民公社時期農村公共產品的供給機制
在計劃經濟體制下，農村公共產品的需求表達機制必然是以“自上而下”為特征，由國家計劃決定農村公共產品的品種和數量。然而，由于通過稅收手段籌集的公共資源非常有限，而且僅限于公社本級，因而制度內公共產品供給不足，人民公社正常運轉所需的公共產品主要靠制度外供給。制度外籌資是指沒有納入到正規財政體制范疇內的鄉村社區公共產品籌資方式，它在公社時期無疑占有極為重要的位置，即使不考慮工農產品“剪刀差”因素，公社時期農民間接負擔與上年人均純收入的平均比例也達到了24.8%。當時的農村公共產品制度外供給有如下特征：
(1)稅費負擔隱形化。農村基本核算單位總收入由生產費、折舊費和管理費；稅收；公積金；公益金；社員個人分配四部分組成。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各項費用，再確定個人分配，因此從物質成本分攤的角度講，公社所提供的制度外公共產品對社員個人而言是一個外生變量，決定制度外公共產品供給水平的主要因素，是政府的指令。[4]以1978年為例，全國農村社員個人分配僅占總收入的53.1%。
(2)勞動代替資本充分化。在制度外公共產品人力成本的分攤上，公社時期勞動對資本的替代達到了無與倫比的程度。制度外公共產品的人力成本，以增加工分總數、從而降低工分值的方式得到分攤。工分制以及工分總量膨脹的無約束，是公社時期制度外公共產品供給的主要基礎。1958和1959兩年的全國冬春修建中，都是出動了上億的勞動力，不論從開工處數之多和完成土石方數量之巨都是空前的。建國30多年來，江蘇省農田基本建設投入約150億元，其中，國家投資36億元，社隊自籌38億元，其余70多億元都是靠農民的勞動積累。
作為中國共產黨執政的一次重大實驗，農村公共產品供給體制極大地改變了封建鄉村社會格局，降低了鄉村社會與外部世界和主流社會的分離程度，推動鄉村社會成員在思想觀念上的革新和鄉村組織的現代化。[5]農民被高強度地組織起來，舉辦了許多過去難以辦到的公共事業，極大地提高了鄉村社會基礎教育、醫療保健等公共產品的供給水平。建國初期，各地掀起大搞農田水利基本建設的熱潮，一批大型的灌溉排水工程得以修建，如河南人民勝利渠、江蘇蘇北灌溉總渠、陜西洛惠渠等，四川都江堰、寧夏唐徠渠等大型灌區也得到整修和擴建，困擾中國農業發展幾千年的問題得到初步解決。從1952到1978年，全國總灌溉面積由1996萬公頃增加到4496.5萬公頃，機耕面積占有效灌溉面積的比例由1.6%增加到54.1%。顯然，這些遠非傳統的家庭經營可以完成，也不是以自愿為基礎的農民合作社可以勝任的。
二、家庭聯產承包制下農村公共產品供給機制變遷
（一）人民公社制度廢除后農村公共產品供給環境變遷
隨著從非均衡制度環境中獲得利益的逐漸增加，次級的制度安排必將以低于改變基礎制度安排的成本被誘發、刺激出來。然而，家庭責任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經濟制度環境，政治和法律制度環境卻從集體農作時期延存了下來，后者與市場經濟取向改革的內在矛盾必然決定了農村公共產品供給制度變遷的不穩定性。
家庭責任制為農業生產提供了高效率的激勵機制，但它只是在家庭承包的土地這一準私人物品上，引進了民間投資農業生產的機制，卻未從實質上觸及鄉村公共產品的供給機制并提供有效的制度安排。在“囚徒效應”下，理性的、尋求自身利益的農民不會為實現群體的利益而采取行動，而只會選擇做一個搭便車者。隨著集體經濟組織的解體，“公地悲劇”表現為原有農村公共產品供給水平遭到相當程度的破壞，如農田水利設施年久失修、道路橋梁無人問津、大型農業機械肢解破碎等。正如哈丁所說，“這是一個悲劇。在一個信奉公地自由使用的社會里，每個人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有人趨之若鶩的目的地。”[6](P11)顯然，家庭聯產承包的這種制度缺陷需要政府予以彌補，然而，面對改革初期的巨大成功，政府對農業的總投資持續下降，相應地，對農村公共產品（如基建、水利）的投資也在削減（見表1）。
同時，由于其居住的分散性、生產方式的封閉性，再加上缺少政治參與的組織形式，農民并沒有形成一個利益集團。因此，在“委托—代理”關系中，農民的弱勢地位、缺乏有效的供給談判制度以及長期形成的行政管理體制決定了農民作為委托人不能對政府代理人形成有效地制約。農民無法在公共產品的供給決策中體現自己的意志，農村社區制度外公共產品供給不是取決于由鄉、村社區內部的需求，而是由社區外部的行政指令決定，如鄉及鄉以上政府和部門下達、布置的各項達標、升級活動等。
（二）聯產承包制下農村公共產品供給機制變遷
1982年《憲法》所界定的鄉鎮政府職能范圍幾乎涵蓋了農村社會生活的各個方面，但是，中央政府下放了事權，卻沒有給予地方相應的財權。1994年分稅制改革也沒有充分考慮到鄉鎮政府的財政利益，這次財稅體制改革不但沒有增加鄉鎮政府的制度內財政收入，反而使大多數鄉鎮財政收入陷入困境；再加上鄉鎮企業的衰退以及省級以下農村轉移支付的減少，許多鄉鎮的財政收入捉襟見肘，公共產品供給嚴重缺乏。與此同時，私人投資并沒有彌補政府投資的縮減，在這種情況下，鄉鎮政府通過財稅等制度外渠道籌集供給公共產品便成為必然選擇。改革后，我國一直實行鄉鎮財力不足可以自籌的管理機制，這相當于在實踐中默許了基層政府向農民取得費用的合理性。
當時，農村公共產品的資金來源主要有兩種形式：貨幣形式，包括鄉鎮企業上繳利潤和管理費、“三提五統”、各種集資捐贈收入、各種罰沒收入；勞動形式，即農民依照法律、法規的規定必須承擔的村提留、農村義務工和勞動積累工。從性質上判斷，這種制度外財政及其他稅外負擔與公社時期的公共產品制度外籌資是相同的，是公社時期制度安排的延續，這使家庭承包制下政府供給主體增加收費項目、加重農民負擔有了機制上的可能性。此時期的制度外供給也出現了一些新特點：
(1)稅費負擔顯性化。由于農戶實際支配了絕大部分農村資產，并擁有生產經營活動的剩余索取權，社區公共產品的制度外籌資對象自然地由集體轉向農戶，必須直接向農戶收取費用。這種費用是對農戶生產剩余直接的奪取，而不再是集體收益的一種分配方式，過去的隱性剝奪顯性化、公開化了。與1978年以前相比，農民稅費負擔不論是項目還是數量都在增加，僅中央部委涉及農民負擔的項目就達九十三項，還有大量無法統計的“搭車”收費，[7](P151)農民不堪重負（見表2）。
(2)勞動投入貨幣化。由于鄉政府的動員能力相對于公社時期要低得多，因此基層政府普遍采取了以交費的形式代替勞動投入的做法，致使農民的稅費負擔進一步加重。2000年，農民人均稅費負擔154.97元，占上年人均純收入比重的19.4%，而在1993年，這一比重高達30.8%。
三、強制性制度變遷的歷史困境及其效率表現
路徑依賴的原理說明，具有正反饋機制的體系，一旦在外部性因素的影響下被系統所采納，便會沿著一定的路徑發展演進，而很難為其他潛在的甚至更優的體系所取代，甚至“鎖定”于惡性循環的被動狀態中，難以自拔。建國迄今，我國一直實行城鄉公共產品二元供給制度，城市居民可以免費享受良好的基礎教育、發達的交通、優越的市政設施以及整潔的環境，而農村居民不僅與此無緣，在農村公共產品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產品交納費用。從表3中可以看出，聯產承包制實施后，國家仍然不重視對農村發展的支持，公共產品的絕大部分投入成本仍然由農民代替國家承擔。
這一“集權制”制度安排具有顯在的不合理性，因為“社會自由契約決定了公共行為與開支，以及稅收規定，它既是公民群體所希冀的，同時又應不侵犯公民的正當權利。”[8](P5)然而，中國農民的公法權利觀念淡薄，無法形成強有力的政治支持約束，它使農民在公法權利的主張上依賴于權力者的自律和仗義執言者的“為民請命”等非制度性手段，為掌權者留下了極大的權力發揮空間，使其侵犯農民的私法權利成為可能。
同時，在集權制權力構架下，單一的供給主體、自上而下的決策機制和高度集中的資金安排無法達到預期的制度績效。吳錦良認為，政府提供的不成功的制度安排可能會使社會付出巨大的代價。[9](P147)由于在行政力量的庇護下不存在生產終止機制，壟斷公共產品生產的政府沒有動力追求生產成本最小化，并產生無法預料的遠離公共目標的副作用。[10](P265)隨著市場化進程中鄉鎮政府和農民之間信息不對稱的加劇以及監督機制的失效，農村難以實現公共產品生產的激勵兼容而導致供給水平不斷惡化，公共資源配置既無法實現效率優先，也難以兼顧公平，其危害性已遠遠超出農村經濟和社會發展的范疇，進而影響到整個國民經濟的持續發展，這一形勢是令人擔憂的：
(1)農村公共產品總體供給不足。主要體現在兩方面：一是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足，如大型的水利灌溉設施、大型農業固定資產投資、農作物良種開發和培育、農業商品信息等。1979至1988年，全國農業基建投資總額為409.5億元，占同期全民所有制基建投資額的4.8%；1989至1996年，則分別為721.77億元和2.13%，呈持續下降趨勢。農業基本建設投入的長期不足，導致農業基礎設施薄弱落后，抵御自然災害能力大幅度下降（見表4）；二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給包括農村教育、農民醫療保障及農村環境保護等嚴重短缺。在縣、鄉政府財力的限制下，大部分農村地區的義務教育供給不足且質量低下，2001年城市和農村小學人均經費比為4.44；農村醫療保障普遍缺乏，社會保障水平低下。農村每萬人擁有衛生技術人員13人，病床9.3張，而城市每萬人擁有衛生技術人員72人，病床46.6張；[11]2002年，城市失業保險率已達71.7%，農村幾乎為零；城市居民領取最低保障金的人數達2053萬人，國家財政支出112.3億元，而農村只有傳統的“五保戶”供養制度，享有人數僅為270萬人，約占農村人口的0.3%，供養費用支出僅為27億元；同時，因人口迅速增加和鄉鎮工業發展，農村生態環境不斷惡化。
(2)部分公共產品供給過剩。80年代以后，鄉鎮政權逐漸成為一個獨立的經濟實體，從“代理型政權經營者”轉變為“謀利型政權經營者”，[12]在政績考核和經濟利益驅動下，農村基層政府成為既壟斷權力又追求利益的行為主體，其行為目標和農民追求目標的沖突，不可避免地帶來農村公共資源籌集和使用的失衡。從圖1可知，A[,1]為消費者預算約束線，U為無差異曲線，在E點上消費者會選擇OP的私人產品和OG的公共產品，并按PA/OA比率繳納稅費，此時消費者福利達到最大化；但如果出現政府官員替代消費者決策，則會改變消費預先的意愿消費組合，使無差異曲線上移至U[,1]處，消費者承擔了P[,1]A/OA的稅費率，此時，由于非意愿公共產品的過度供給，使消費者福利受損，資源配置出現非效率。表現在實踐中，有些地方政府不愿提供見效慢、期限長、具有戰略性的公共產品，而熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，如各類達標升級活動、小康工程等，實際上這些公共設施（包括臃腫的政權機構）農民根本不需要或者需求較少。
圖1非意愿消費選擇下的公共產品供給
四、新農村建設語境下的農村公共產品供給機制創新
農村公共產品的制度外供給造成了農民負擔過重，維持現有制度的成本越來越大，而收益越來越小，于是政府的各種稅改措施相繼出臺，以2005年大部分省份的農業稅相繼減免完畢為標志，制度外籌資的口子完全被堵死。在后農業稅時代，農民的負擔確實減輕了，但縣鄉財政卻陷入了困境，農民所遭受的合法化利益流失并不能完全消除。只有加快對農村公共產品的補償性供給，建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機制，才能消除“制度剝削”的根源，維護農民的根本利益。
（一）構建農村公共產品多元化供給體制
農村公共產品供給機制創新的首要之義是構建多元化供給體制，即打破單中心體制下權力高度集中的格局，形成多層次供給體制和多元化籌資渠道。所謂多元化，意味著“把有局限的但獨立的規則制定和規則執行權分配給無數的管轄單位，所有的公共當局具有有限但獨立的官方地位，沒有任何個人或群體作為最終的和全能的權威凌駕于法律之上。”[6](P286)其本質是根據公共產品的性質構建多個以法律規范的、相對獨立的公共產品供給主體，擴展公共產品消費者的選擇集合，維護消費者的主權地位。
全國性公共產品，包括社會治安、貨幣穩定、公平分配、政府活動等，應該由中央政府無償提供。農村地方性公共產品，包括基礎教育、衛生防疫、環境保護、計劃生育等，對于增強國民素質、促進農村的可持續發展有著重要意義，國家應本著公平的原則，按貧窮程度通過轉移支付的形式無償提供。其他地方性公共產品，如道路、電網、飲水、小型水利灌溉等基礎設施建設、農業技術指導等，因其區域性特征明顯，應以縣、鄉政府提供，中央、省、市級政府適當補助的形式供給。村集體組織可以通過集資供應村范圍內的道路建設、公共固定資產、運輸設備、村集體福利等更小的區域性公共產品。
顯然，一味地希冀政府的財政支持也是不現實的，對政府財政的“等、靠、要”必將延緩農村公共產品的供給步伐。科斯、戈爾丁、德姆塞茨等都指出，對那些只在一定程度上具有非排他性和非競爭性，可以通過收費的方式彌補其邊際成本和耗費的準公共產品，可以交由市場主體提供。本著“誰投資，誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”等方式充分調動各類主體投資農村公共產品的積極性，即實行農村公共產品市場化發展。即使是應該由政府提供的公共產品也并非意味著一定由政府部門生產，在區分公共產品提供和生產的基礎上，政府可以利用政策、預算或合約安排形成經濟激勵，引導私人企業或非營利部門參與公共產品生產，如農村教育、醫療保健、農業技術指導等。
而小范圍受益的灌溉、治蟲、湖泊資源利用、鄉村道路修建、農產品加工和流通以及種植養殖供產銷聯合體等，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產品范疇。對于這類產品，政府提供顯然不合理，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式是將農民組織起來，成立農業合作社，通過俱樂部方式將外部收益內在化。“在一個結構緊密的社區內，人們個人主義較少并會嚴格遵從社會規范，因而搭便車問題不會太嚴重。”[13](P391)在市場和政府雙雙失靈的情況下，民間非營利的第三部門可以拾漏補缺。
有效率的公共產品供給應當是政府機制和市場機制的復合調節、公共部門和私人部門的混合生產。也就是說，政府調節機制和市場調節機制在具體某種公共產品供給以及在具體公共產品供給的某一個環節不是簡單的非此即彼的替代關系，而是以效率為準繩的職能互補關系。[14]新的市場主體的進入可以打破政府的壟斷地位，將對政府提高公共產品供給效率形成反逼態勢。
（二）增加財政轉移支付力度，以法制化實現各級政府事權和財權對等
按照國際慣例，在城市工業具備了自我積累、自我發展的能力后，工業應反哺農業，給予農民相應的補償。現階段應把公共產品供給的重點由城市轉向農村，繼續加大國民收入再分配向農村的傾斜力度，不斷地提高兩個比重，力爭將農業則政支出占GDP比重提高到18%的水平，將農業則政支出占財政總支出的比重提高到17%水平左右。應在《農業法》基礎上，制定更加明確和更具約束力的《農業投資法》，對各級政府的農業投資職責、投資方式、管理體制、金融支農政策以及新增財政用于農業的比例等做出明確的法律界定，用法律的手段支持和加強農業。
由于制度惰性或社會改革“路徑依賴”的影響，多元化體制中多個治理主體之間不可避免地會產生沖突，但與在單中心體制下不同，其沖突的解決不應依賴于行政命令，而是依賴于健全的法律以及獨立的司法體系。所以，必須在憲法或相關法律中清晰界定各級政府的財權和事權，使中央和地方均有各自的稅收立法權、解釋權和調整權，做到依法理財，也使其它各級政府向鄉鎮政府轉嫁事權的行為失去合理性，打破各級政府間非合作的博弈困境；同時，要取消對基層政府的公共產品“達標”、“評比”機制，代之以農民滿意度為指標的基層政府干部考核制度，約束乃至消除政府官員背離公共利益的驅動力，推動地方政府由經濟建設型轉向公共服務型。
（三）改革“自上而下”的供給決策機制，健全公共資源使用監督制度
中國農民人數眾多，但集體談判能力差，不能充分顯示自己的偏好，他們在與其他社會集團的角逐中以及與政府的談判中，始終處于不利的地位。因此，要在事實上消除壓力型行政體制得以存在的基礎，借助公共產品最優供給模型，建立一種民主表達機制，以充分體現農民的需求偏好，由轄區內部需求決定公共產品供給。區域性公共產品，都是直接關系到農民的生產、生活，農民急需因而不愿或較少隱瞞其偏好的產品，在已確定必須繳納稅費的前提下，這樣做會增加農民對公共產品偏好顯露的真實性。
同時，要加強對公共資源使用的監督檢查，提高利用效率：(1)我國涉及農村公共產品提供的部門多達15個，政策間相互制約現象時有發生，致使資金使用分散、交叉和重復等現象嚴重，相當一部分被用于機構和人員開支，擠占挪用和虛假提供的現象相當普遍。因此，必須強化社會審計監督作用，及時查處各項違規、違紀行為，將公共資源的使用置于嚴格的社會監督之下。(2)積極發揮各級人民代表大會的監督作用，確保公共資源的合理使用；通過法律法規形式界定黨、政、人民代表大會及各種政治組織實行監督的具體權責、反映渠道、處理程序和反饋機制，以及對社會監督的法律保護、獎勵機制；建立有效的信息收集和披露機制，堅持政務公開、村務公開，促進決策主體執政過程中的信息公開和決策透明。
（四）明晰集體與私人產權界限，保護民間投資者利益
當前，民間投資者的私人產權，及其所衍生的人格化權利、利益沖突，不僅同公有產權框架內調整國家與集體產權關系的規則和機制之間出現了裂痕；而且，現代工商業和民主法制的主流話語，也使得諸多私人產權糾紛已經從政治意識形態爭論越來越演變成為法律規則、司法程序和證據技術問題。而這背后蘊含的一般命題就是，中國轉型期民間私人投資鄉村公共產品面臨著制度困局。因此，政府必須從制度建設著手，明晰集體與私人產權的界限，保證投資者對建成后的農村公共產品擁有產權和利潤支配權，盡可能地消除民間資本進入鄉村公共產品領域所面對的風險和可能遭遇的制度性障礙，這既是公共產品持續運轉的保障，又是保護私人資本投資積極性的關鍵。但是，即使我們確立了可預期的私人產權，國家權利、地方性利益共同體和民間私人投資者之間的持續性“角力”還是無法避免。[15](P386)在各種制度、觀念和規則間進行合理權衡，得出符合歷史邏輯和實踐理性的“起承轉合”，將是十分艱難的，于是，立法者、政策制定者、執行者把握時代方向的能力、眼力和魄力就顯得異常重要。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《中國農史》(南京)
(掃一掃，更多精彩內容！)
