—— 基于日本、韓國的經驗和啟示
摘要：隨著工業化、城鎮化的快速發展，人口結構和膳食結構升級推動人均糧食消費快速增長，中國糧食安全面臨豐年缺糧常態化，對國際糧食市場依賴加深的局面。同時物質成本和勞動力成本帶動糧食總成本快速上升，包含糧食在內的各主要農產品成本利潤率趨勢性下滑；糧食生產潛力還受到耕地和水資源的約束。同為人口稠密型、人地比例極高的東亞國家日本和韓國，于20世紀60～80年代在經濟發展中面臨類似的糧食安全困境，日韓在放棄全面糧食自給率的同時堅持口糧高度國產化，有選擇地發展資源利用集約型、就業創造高效型和收入彈性高且由于保鮮易腐等因素天然具有保護屏障的農產品類型并加大政府各部門和民間經營主體的聯動，從產業控制的角度積極部署海外糧食安全戰略，都是值得中國借鑒的寶貴經驗。
關鍵詞：糧食安全；自給率；經驗借鑒；日本；韓國
1、新常態下中國糧食安全面臨的問題
隨著中國經濟發展進入新常態之后，作為國家經濟安全重要組成部分的糧食安全也面臨新的挑戰。根據《經濟學人》雜志發布的2013年《全球糧食安全指數報告》，中國糧食安全指數在全球107個國家中排名第42位，處于中上游的水平。面臨日益萎縮的耕地資源、在工農業夾擊下日顯稀缺且呈劣質化趨勢的水資源、優質勞動力日益離農棄農、價格快速上升的農業生產資料等重重困境，中國農業如何生產出數量和質量雙安全、供需結構合理的農產品以滿足全體消費者和國民經濟發展需要成為亟待解決的突出問題。
1.1中國糧食產需缺口快速擴大，豐年缺糧常態化，對國際市場依賴加深
從20世紀80年代初直到2004年的20多年，中國一直保持了糧食凈出口國的地位。自2003—2014年中國糧食生產實現了“十一連增”，但是受到人口增長、膳食結構升級、城鎮化水平提升、工業消耗攀升等因素的共同影響，糧食增收幅度還是不能完全滿足糧食消費快速增長的幅度。中國糧食在2008年首次實現產大于需，從2010年始，糧食供求關系再次進入產不足需狀態，當年缺口為352.3萬t，糧食供求呈現出緊平衡局面。2012年以后，糧食和農產品進口呈現加速之勢：2013年，中國小麥、玉米和大米的進口量分別為550.7萬、326.5萬和224．4萬t，這一增速略小于2012年。2014年中國農產品、食品的進口量達到了歷史新高。如果依據FAO和WTO的統計口徑來計算，中國農業貿易的整體格局呈現巨大逆差。以糧、棉、油、糖為代表的主要農產品品種整體處于凈進口狀態：中國糧食總進口量約為1億t，其中大豆進口量7700萬t，這一數字占到了全球大豆產量的20%左右。
隨著人均GOP的不斷提升，帶動了居民食物消費結構的升級。人均食物消耗量、人均肉類消耗量、植物油和食糖消費量與同為東亞人口稠密型的日韓兩國相比仍有較大缺口，在外餐飲頻率也在逐漸升高，這使得中國仍然面臨巨大飼料糧和油脂類谷物的缺口[1]。來自統計部門的數據表明，盡管以大米作為主要的口糧品種一直維持了較高的自給率，但從2004年起，玉米、小麥、薯類總體呈現出有別于以往僅限于品種微量調劑性質的慣例，轉向了大幅增加的態勢。以大豆為代表的油脂類原料農產品，牛肉、奶粉為代表的高附加值農產品及其制品，進口依賴加深。2014年中國農產品總體自給率降至70%。
1.2農產品成本快速增長，農業生產進入高成本時代
自從20世紀90年代中期以來，中國農業發展的要素環境發生了轉折性的變化。農產品的成本增速高于農產品市場價格的增速，即投入增長普遍高于產出增長[2]。農業的整體收益率呈現出總體下行的大趨勢。根據對《全國農產品成本收益資料匯編》的數據整理計算發現，從2004—2013年，稻谷、小麥、玉米作物每畝（1畝＝1/15hm2）產出量分別增長了5%、10%和15%，但是同期每畝總成本分別增長了153%、157%和169%，成本增速大幅高于產出增速。也是在這個時間階段，全國7大類主要農產品的成本利潤率急劇下滑。種子、化肥、農藥、農膜、機械作業、土地租金、水利投入、勞動力成本等直接生產成本攀升是造成總成本快速上升的主要原因。這類直接成本占據了總成本的60%左右。另外，以用工數量為指標的勞動量在農作物投入中絕對數雖然趨于下降，但是用價格表現的勞動力成本卻在總成本中呈現快速上升的態勢。勞動力的絕對投入量在減少，而勞動力成本卻在總成本中遞增，傳遞出的信息就是勞動力的機會成本大幅提升[3]。農業雇工單價與農民工日工資日趨接近。可以預見，隨著城鎮化和工業化的深度推進，人力資本和物質資本共同推高的農業總成本將繼續呈現剛性上漲趨勢。
1.3農業生產要素劣質化，水土資源利用趨于生態極限
中國擁有全球近21%的人口，卻只占有不足9%的耕地，粗放型的城鎮化模式加速了耕地資源的流失。國土資源部的資料顯示，從1998—2014年，每年平均有超過五六百萬畝可耕地被城市吞噬。數據表明，城鎮化每提升１個百分點，將有30萬畝土地被占用。與日本經濟發展水平的同階段相比，中國經濟每增長１個百分點所造成的土地的占用量是日本的8倍。出于高熱量、高營養目的的膳食結構升級和伴隨收入水平提高而增加的在外就餐頻率等因素，都在較大程度上助推了糧食消費的增長。對禽肉、奶制品、蛋、水產等動物性食品的消費不斷加大，促使糧食消費間接化，飼料糧需求急劇擴張，這給本來就在工業化、城鎮化和農業生產夾縫中艱難平衡的耕地和水資源帶來了沉重的壓力。僅以豬肉為例，1992年，中國豬肉年消費量為2623萬t，2014年猛增至5716萬t。2011年以后，中國有超過1/3的糧食被用于家畜飼養和水產養殖。
工業化、城鎮化使得耕地快速減少，中國正在迅速接近自身可利用耕地資源的極限，最嚴厲的耕地保護制度只能減緩耕地萎縮的速度，不能扭轉耕地減少的趨勢。還由于多年追求超高的糧食自給率，中國的農業資源利用已趨于極致。土地利用邊際化，水資源利用趨于資源極限，導致總體生態環境嚴重惡化。華北、東北地區日益成為中國糧食主產區，而北方地區水資源和耕地資源的不匹配使得地下水過量開采，加速了農業生產整體環境的惡化。巨大需求的壓力和農業資源的整體趨緊，土地質量的邊際化和追求糧食更高的單產水平，也促使了農藥、化肥等生產資料的濫用，中國每年的化肥消耗量約為1億t，相對于國際公認每10kg糧食消耗1kg化肥的安全臨界值，中國的化肥消耗超標1倍左右，化肥利用效率是國際水平的50%。農藥年消耗量130萬t，是國際平均水平的2.5倍。農藥、化肥、農膜的過度使用給農業生態環境造成巨大的威脅。國土資源部的相關數據顯示，中國土壤的重金屬和有機農藥殘留物超標約為20%，尤其是南方經濟相對發達的傳統產糧區，土壤當中的重金屬殘留給糧食質量安全帶來巨大的隱憂。農業資源的高密度、高頻率使用也使得農業生態系統退化非常嚴重。統計數據顯示，近10年來全國濕地面積減少了340萬hm2，全國土壤鹽質化的面積高達1200萬hm2，90%的天然草原出現不同程度的退化，由于畜牧業的發展，北方草原的平均超載率也在36%左右，每年水土流失損失的耕地在6.7萬hm2左右。
2、東亞地區對糧食安全問題的經驗
日本和韓國都屬于人口稠密型國家，兩國先后跨入高收入國家序列，兩國資源稟賦結構和中國高度類似———極高的人地比例和相對稀缺的自然資源使得農業部門在維持較高的糧食安全水平上具有很高的脆弱性。因而糧食安全和食品安全被提升到國家利益的層面。日韓兩國在歷史上與中國類似的經濟發展階段中所采取的保護糧食安全的戰略和政策，為中國提供了一個有價值的借鑒路徑。
2.1需求攀升和農業資源承壓的背景下，日本和韓國放棄了全面糧食安全戰略，重點發展了具有較高收入彈性和資源利用集約型的農產品
第二次世界大戰結束之后，由于工業化、城鎮化的快速發展，日本的本土農業日益喪失了比較優勢。日本和韓國（20世紀60年代末）的糧食自給率迅速下滑。從日本農林水產省公布的數據來看，從1960—2010年的50年當中，糧食總體自給率從79%下滑至39%。
到了20世紀80年代，日本國內農產品價格已經是國際市場的2～3倍，在這一進程中，政府的農業政策完成了從剝削農業向補貼農業的轉變。在60年代以后的20年里，日本、韓國占世界谷物和肉類進口的份額均翻了一番。在供需缺口加大和農業資源無法支撐的雙重壓力下，日本不得不放棄全面農產品自給的政策目標。在決定農業貿易結構和農業生產結構調整時，日本政府把農產品劃為兩類，第一類是力圖實現自給的產品，第二類是在資源約束下無法自給的產品。第一類產品主要有大米、水果、蔬菜和畜產品。用進口限制和赤字支付提供進一步的保護。農業生產由谷物類為主慢慢偏向于需要較少土地的產品（豬和家禽）且收入彈性較高的品種及因易腐性或者高海運成本而對外來競爭具有天然保護性的產品（鮮奶、水果和蔬菜）的方向的轉換。發生這一轉變的結果使得，除了水稻外，谷物的自給水平顯著下降了，同時集約型畜產品（雖然不包括牛肉）的自給水平保持在較高的水平上。第二類農產品主要包括食品加工業和畜牧業所需要的小麥、大麥、大豆、油菜籽、羊肉、糖和其他原料以及飼料用粗糧。
2.2確保口糧高度國產化，穩定其他糧食品種和農產品進口
日本在加入WTO《農業協定》以前，采取的嚴格控制大米流通和極高的消費者價格支持來保護糧食安全和食品安全。烏拉圭協議生效以后，日本調整了糧食支持政策。通過1999年出臺的《糧食·農業·農村基本法》，日本將不符合WTO規則的糧食價格支持政策轉為直接收入補貼、糧食公共性服務和農業基礎設施領域的政策。由于烏拉圭回合限定了農產品進口高關稅的幅度，日本利用談判中相關條款，轉向更隱蔽的技術性貿易措施實現了對國內大米市場的長期保護。
此外，日本還通過配額限制糧食進口，以農林水產省壟斷糧食進口、嚴格限制進口糧食用途的做法并采取對國民進行“身土不二”的消費觀念引導，全力維護本國口糧的市場份額和自給水平[4]。日本對進口大米的用途實施異常嚴苛的限制，禁止用于主食，將用途限定在食品加工原料、對外援助和飼料產業。這一系列措施使得日本的總體糧食自給率只有37%，而作為國民口糧主食的大米自給率卻長期保持在95%左右的高水平上（表1）。韓國則是在1993年烏拉圭農業協商談判時，以韓國大米產業在主食消費和農民就業以及收入上的重大利益為理由，在放開了對大多數國外農產品進口限制的讓步下，成功地通過“例外認定”保護了本國的大米市場，也維持了很高的大米自給率。
2.3糧食安全戰略意識超前
日本和韓國都屬于人口稠密型國家，因極高的人地比例，工業化和城鎮化導致人均農產品消費大增，為了迎接必然而至的農產品凈進口時代，日本在近一個世紀時間之前便開始著手構建起海外農業安全戰略。日本協同外務省、農林水產省、財務省、日本貿易保險、經濟產業省等多家單位和部門，設立“糧食海外保障投資促進會”，通過多部門聯動，從糧食產業鏈戰略管理的高度，為建立日本與海外糧食進口的來源國的合作關系、推動民間糧食經營主體參與海外投資、收集糧食市場信息、分散進口來源地以避免國際供應鏈過于集中等方面發揮了重大作用[5]。日本通過全球糧食貿易戰略，相當于為本國節約了1200萬hm2土地，這是其國內耕地總數的3倍。日本來自于國際市場的約占本國消費60%左右的谷物進口中，美國、歐盟、中國是3個主要的來源國家和地區，還有泰國和南美市場的加入，使得過去日本谷物供應鏈過于依賴美國的局面發生了很大改觀。
3、東亞經驗對中國糧食安全問題的啟示
3.1農產品全面進口時代必將來臨，應立足口糧自給放棄全面自給的安全觀
與日韓等人口稠密型經濟體的國情和經濟發展的軌跡類似，人口總量、經濟增長、收入提高、膳食結構升級，外出就餐頻率提升等一系列因素的綜合作用推高了中國人均糧食消費量，糧食供需總體缺口加大，無論是從成本還是從資源支撐的角度來看，實現全部農產品的高自給率是不現實的。加大對國外低價大宗糧食產品的進口趨勢不可避免。而中國近年來大范圍的食品安全危機頻發的負面影響，將更容易刺激消費者對進口食品（包括糧食）的選擇偏好。
3.2國內農產品生產的結構發生調整，置換出的農業資源用于富有競爭力和收入彈性高的農產品生產
中國目前是全球第二大稻米進口國，全球前10位的玉米進口國，前20位的小麥進口國，最大的大豆進口國。土地密集型的大宗農產品生產在物質資本、人力成本雙雙高攀的背景下將越來越失去競爭優勢，隨著開放經濟格局的形成，適當降低口糧自給率，置換出的土地資源和水資源用于生產水產、園藝、水果、花卉、蔬菜等收入彈性較高和具有天然保護屏障的農產品以換取更高水平的農業就業和農民增收。
3.3在中國經濟深度開放的復雜局面下實現糧食安全，需要在保障糧食供給的大前提下，構建各類農產品或者食物的供求宏觀調控體系
當前中國糧食安全政策多依據糧食產業鏈的各個環節而分割設立，糧食安全的責任主體多元，各個利益主體的成本與收益的背離給糧食安全整體利益的實現帶來風險。涉及糧食安全的各個政府部門和民間部門缺乏協同，甚至出現當前糧食利益集團為了自己的部門利益而損害整體利益的情況。日本全面協調政府各個相關部門甚至民間經營主體的做法值得借鑒。能最大限度在戰略管理上為中國糧食產業抗擊國際市場風險，避免出現海外供應來源市場過度集中，預防跨國糧商對中國糧食產業的滲透和控制，理順糧食產業上中下游的關系，并最終在解決糧食安全、食品安全，以及農業增效和農民增收方面發揮作用。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：世界農業
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