導(dǎo)讀：
農(nóng)村三權(quán)分置并行的土地制度改革,被稱(chēng)為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村又一次重大制度創(chuàng)新。這項(xiàng)改革有什么積極意義與深遠(yuǎn)影響，社會(huì)工商資本面臨哪些機(jī)遇？會(huì)不會(huì)出現(xiàn)井噴式的社會(huì)工商資本大舉下鄉(xiāng)局面？2017年1月7日，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎，應(yīng)邀在復(fù)旦大學(xué)就此主題發(fā)表了演講。
以下根據(jù)內(nèi)容根據(jù)演講內(nèi)容整理：
感謝邀請(qǐng)，來(lái)復(fù)旦大學(xué)做一個(gè)演講。企業(yè)家們總是熱切地在問(wèn)：哪些政策即將或已經(jīng)出臺(tái)，它將帶來(lái)什么機(jī)遇？我認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村的三權(quán)并行分置的改革是值得關(guān)注的一個(gè)內(nèi)容。中央文件也明確提出，這項(xiàng)改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村又一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新。那么，我們?cè)趩?wèn)：它與農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制究究竟有什么繼承關(guān)系，在哪些方面是重大突破，它將給工商資本帶來(lái)哪些機(jī)遇呢？
1、改革的內(nèi)容
2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：落實(shí)土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，具備三權(quán)分置的雛形。
2014年中央在《關(guān)于深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，提出農(nóng)地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。
2015年11月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
2016年10月中辦、國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，提出三權(quán)分置并行。
三權(quán)分置并行的主要內(nèi)容是：
——土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占用、使用、收益和處分的權(quán)利；
——土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利；
——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期間內(nèi)占有、耕地作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利；
——構(gòu)建三權(quán)之間的關(guān)系。
2、改革的背景
（1)進(jìn)城農(nóng)民，農(nóng)民紛紛進(jìn)城，希望保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。1980年不到20%的城鎮(zhèn)化率，2015年達(dá)到56.1%的城鎮(zhèn)化率。未來(lái)還將有2～3億農(nóng)民進(jìn)城。
（2)返鄉(xiāng)農(nóng)民以及新一代農(nóng)民，希望適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，用活經(jīng)營(yíng)權(quán)。截至2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地中已有33.3%發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶(hù)中有6600萬(wàn)戶(hù)或多或少地流轉(zhuǎn)了土地地。這個(gè)趨勢(shì)還在繼續(xù)。
（3)現(xiàn)代化國(guó)家的必由之路，國(guó)家希望對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化。
（4)城市工商資本，希望下鄉(xiāng)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ふ彝顿Y機(jī)遇。市民農(nóng)莊、民宿經(jīng)濟(jì)、特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)等等。
3、繼承與突破
三權(quán)分置的改革的與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，從改革路線(xiàn)上講，具有相似點(diǎn)，都是在原有制度的基礎(chǔ)上，走漸進(jìn)式增量改革的路子。當(dāng)漸進(jìn)式增量改革沖破原有的機(jī)制體制之后，新的制度框架就已形成。因此，兩者的改革路徑都是新從舊出，而不是破舊立新，是先脫胎再換骨，而不是砸爛一個(gè)舊世界之后再來(lái)建設(shè)一個(gè)新世界。兩次改革的在繼承性方面，有6個(gè)共同特征：
第一，維持原型。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制維持的是1980年代之前的農(nóng)村土地的集體所有制。三權(quán)分置改革的前提是維持已有的制度構(gòu)架，即：落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
第二，增量改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，是從集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上“脫胎”一個(gè)農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；三權(quán)分置改革是繼續(xù)從農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上再“脫胎”一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。
第三，關(guān)鍵突破。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革在全面推全面推開(kāi)，至2006年農(nóng)業(yè)稅廢除，“三提五統(tǒng)”被取消，農(nóng)戶(hù)相應(yīng)義務(wù)縮小，擺脫了合同的約定性與權(quán)利義務(wù)的相對(duì)性。2002年《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包方權(quán)利義務(wù)的規(guī)劃定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)屬性。當(dāng)前來(lái)看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間，是債權(quán)還是物權(quán)，尚有爭(zhēng)論，關(guān)鍵性的突破的重大事件將會(huì)到來(lái)。
第四，倒逼推動(dòng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之初，承包者即經(jīng)營(yíng)者，體現(xiàn)了農(nóng)民與生產(chǎn)資料者的直接結(jié)合關(guān)系，解放了生產(chǎn)力，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的黃金時(shí)代。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，突出的就是承包者與經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)出現(xiàn)了分離，還在分離，但將來(lái)究竟如何分離才好這些問(wèn)題？經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離力量，產(chǎn)生了倒逼的力量。可以預(yù)見(jiàn)的是，謀求經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定的力量、經(jīng)營(yíng)權(quán)利益的力量，將會(huì)逐漸壯大，倒逼著經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而倒帶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定、改革與發(fā)展。
第五，政在法前。就家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而言，政策語(yǔ)言一直走在前面，后面才是法律層面的提升與明確。1982年的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》、1983年《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》、1983年10月《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》、1991年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》、2002年的《農(nóng)村土地承包法》。2007年的《物權(quán)法》，明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的一種。三權(quán)分置改革，顯然也將走過(guò)這樣的路子。政在法前，原因是政策相對(duì)靈活，敏感，法律相對(duì)刻板、滯后。同時(shí)，政在法前也說(shuō)明中國(guó)的改革是政策默許的改革，政策在推動(dòng)改革上具有更大的引領(lǐng)性力量。
第六，出新推陳。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革經(jīng)歷了“不準(zhǔn)”、“不要”、“有條件的允許”，最后終于到完全放開(kāi)，是一個(gè)逐漸松綁的過(guò)程。三權(quán)分置改革而言，新的事物也將經(jīng)歷有關(guān)部門(mén)或既有法律法規(guī)“不準(zhǔn)”、“不要”、“有條件的允許”等諸多束縛，在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)嬗變。這表明新與舊在力量演化的過(guò)程中，剛開(kāi)始時(shí)，舊占上風(fēng)，新居下位。新的力量逐漸成長(zhǎng)，舊的力量逐步消減。注重培育新力量，而不是讓新消耗在舊的當(dāng)中，或者與舊同歸于盡，這非常重要。綜上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與當(dāng)前正在推進(jìn)的三權(quán)并行分置改革，在改革的內(nèi)容與路徑方式上都具有繼承性的特點(diǎn)。從不同的點(diǎn)來(lái)看，這兩次突破，可以稱(chēng)為兩次脫胎與換骨。第一次是克服所有權(quán)的束縛，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)脫胎而出。第二次是克服土地承包權(quán)的束縛，經(jīng)營(yíng)權(quán)脫脫而出。第一次的意義舉世皆知，當(dāng)前正在進(jìn)行的三權(quán)分置的改革，其大幕正在拉開(kāi)，多方面的影響力、沖擊力還有待實(shí)踐中加以驗(yàn)證。
4、社會(huì)工商資本的機(jī)遇
三權(quán)分置并行，需要處理好各方面關(guān)系。落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)是前提條件；放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是這次改革的亮點(diǎn)與重要的突破口。目前來(lái)看，還不能夠說(shuō)，三權(quán)分置改革之后，社會(huì)工商資本就能大舉下鄉(xiāng)。因?yàn)樵S多法律條件還不具備，農(nóng)村合作主體的培育還需要時(shí)間等等。但隨著改革進(jìn)一步推進(jìn)，在經(jīng)營(yíng)權(quán)放活這方面，將會(huì)有大量的機(jī)遇存在。特別是要看到：在一個(gè)長(zhǎng)期的歷史的過(guò)程中，隨著確權(quán)工作的推進(jìn)，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深化，將會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)民可能選擇退出一權(quán)、兩權(quán)、三權(quán)或四權(quán)（如重慶巴南農(nóng)民退出集體收益分配權(quán)、承包權(quán)、林權(quán)、宅基地收益權(quán)），社會(huì)工商資本深入地嵌入到農(nóng)民退出的諸多環(huán)節(jié)中去，進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)有了更多的機(jī)會(huì)。
（1)合作對(duì)象變多，如家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將涌現(xiàn)出來(lái)。
（2)經(jīng)營(yíng)權(quán)交易更加活躍，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系逐步建立，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革不斷深化，農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)交易活動(dòng)，有望升溫。
（3)經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的農(nóng)民增多，一部分農(nóng)民有償退出土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等等，工商資本可選擇的面擴(kuò)大。
（4)經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化的渠道更加通暢，一些地方將開(kāi)始農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下有望擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款抵押物范圍。
（5)規(guī)劃手續(xù)辦理更加便捷，工商資本投資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
（6)更多機(jī)會(huì)獲得經(jīng)營(yíng)活動(dòng)用地，堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，有更多機(jī)會(huì)通過(guò)合資合作等方式，開(kāi)展觀光和休閑度假旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
（7)優(yōu)先盤(pán)活集體土地等資源性資產(chǎn)，特別是在集體土地等資源性資產(chǎn)和閑置農(nóng)房的基礎(chǔ)上，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)等新型商業(yè)模式。
（8)規(guī)范運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)可控性增強(qiáng)，國(guó)家將對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，這對(duì)工商資本帶來(lái)更多安全感。
（9)獲得更多基金與補(bǔ)貼等的支持，投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、農(nóng)業(yè)私募股權(quán)投資基金和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)業(yè)投資基金等，將會(huì)興起。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，將對(duì)社會(huì)工商資本起到支持作用。
（10)其他涉農(nóng)的機(jī)會(huì)，主要是更多優(yōu)勢(shì)參與后續(xù)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程，如利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地。在資源環(huán)境承載力適宜地區(qū)進(jìn)行低丘緩坡地開(kāi)發(fā)，對(duì)工礦廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾利用等等。
作者：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 中國(guó)城市中心
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