導讀：
農村三權分置并行的土地制度改革,被稱為繼家庭聯產承包責任制后農村又一次重大制度創新。這項改革有什么積極意義與深遠影響，社會工商資本面臨哪些機遇？會不會出現井噴式的社會工商資本大舉下鄉局面？2017年1月7日，中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎，應邀在復旦大學就此主題發表了演講。
以下根據內容根據演講內容整理：
感謝邀請，來復旦大學做一個演講。企業家們總是熱切地在問：哪些政策即將或已經出臺，它將帶來什么機遇？我認為當前農村的三權并行分置的改革是值得關注的一個內容。中央文件也明確提出，這項改革是繼家庭聯產承包責任制之后農村又一項重大改革創新。那么，我們在問：它與農村家庭聯產承包責任制究究竟有什么繼承關系，在哪些方面是重大突破，它將給工商資本帶來哪些機遇呢？
1、改革的內容
2013年中央農村工作會議提出：落實土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，具備三權分置的雛形。
2014年中央在《關于深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，提出農地所有權、承包經營權和經營權三權分置。
2015年11月，中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化農村改革綜合性實施方案》，提出落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。
2016年10月中辦、國辦發出《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出三權分置并行。
三權分置并行的主要內容是：
——土地集體所有權人對集體土地依法享有占用、使用、收益和處分的權利；
——土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利；
——土地經營權人對流轉土地依法享有一定期間內占有、耕地作并取得相應收益的權利；
——構建三權之間的關系。
2、改革的背景
（1)進城農民，農民紛紛進城，希望保留土地承包權，流轉經營權。1980年不到20%的城鎮化率，2015年達到56.1%的城鎮化率。未來還將有2～3億農民進城。
（2)返鄉農民以及新一代農民，希望適度規模經營，用活經營權。截至2015年底，全國家庭承包經營耕地中已有33.3%發生了流轉，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少地流轉了土地地。這個趨勢還在繼續。
（3)現代化國家的必由之路，國家希望對農村土地制度進行改革，推進農業現代化和城鎮化。
（4)城市工商資本，希望下鄉在農業領域尋找投資機遇。市民農莊、民宿經濟、特色農業經濟等等。
3、繼承與突破
三權分置的改革的與家庭聯產承包責任制的改革，從改革路線上講，具有相似點，都是在原有制度的基礎上，走漸進式增量改革的路子。當漸進式增量改革沖破原有的機制體制之后，新的制度框架就已形成。因此，兩者的改革路徑都是新從舊出，而不是破舊立新，是先脫胎再換骨，而不是砸爛一個舊世界之后再來建設一個新世界。兩次改革的在繼承性方面，有6個共同特征：
第一，維持原型。家庭聯產承包責任制維持的是1980年代之前的農村土地的集體所有制。三權分置改革的前提是維持已有的制度構架，即：落實集體所有權、穩定承包經營權。
第二，增量改革。家庭聯產承包責任制的改革，是從集體土地所有權的基礎上“脫胎”一個農戶承包經營權；三權分置改革是繼續從農戶承包經營權基礎上再“脫胎”一個經營權。
第三，關鍵突破。2003年農村稅費改革在全面推全面推開，至2006年農業稅廢除，“三提五統”被取消，農戶相應義務縮小，擺脫了合同的約定性與權利義務的相對性。2002年《農村土地承包法》關于承包方權利義務的規劃定，承包經營權具有物權屬性。當前來看，承包經營權與經營權之間，是債權還是物權，尚有爭論，關鍵性的突破的重大事件將會到來。
第四，倒逼推動。家庭聯產承包責任制推行之初，承包者即經營者，體現了農民與生產資料者的直接結合關系，解放了生產力，創造了農業發展史上的黃金時代。但隨著工業化、城鎮化的發展，家庭聯產承包責任制面臨越來越多的挑戰，突出的就是承包者與經營者已經出現了分離，還在分離，但將來究竟如何分離才好這些問題？經營權的分離力量，產生了倒逼的力量。可以預見的是，謀求經營權穩定的力量、經營權利益的力量，將會逐漸壯大，倒逼著經營權，進而倒帶承包經營權的穩定、改革與發展。
第五，政在法前。就家庭聯產承包責任制而言，政策語言一直走在前面，后面才是法律層面的提升與明確。1982年的《全國農村工作會議紀要》、1983年《當前農村經濟政策的若干問題》、1983年10月《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》、1991年《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》、2002年的《農村土地承包法》。2007年的《物權法》，明確將土地承包經營權作為用益物權的一種。三權分置改革，顯然也將走過這樣的路子。政在法前，原因是政策相對靈活，敏感，法律相對刻板、滯后。同時，政在法前也說明中國的改革是政策默許的改革，政策在推動改革上具有更大的引領性力量。
第六，出新推陳。家庭聯產承包責任制改革經歷了“不準”、“不要”、“有條件的允許”，最后終于到完全放開，是一個逐漸松綁的過程。三權分置改革而言，新的事物也將經歷有關部門或既有法律法規“不準”、“不要”、“有條件的允許”等諸多束縛，在此過程中實現嬗變。這表明新與舊在力量演化的過程中，剛開始時，舊占上風，新居下位。新的力量逐漸成長，舊的力量逐步消減。注重培育新力量，而不是讓新消耗在舊的當中，或者與舊同歸于盡，這非常重要。綜上，家庭聯產承包責任制與當前正在推進的三權并行分置改革，在改革的內容與路徑方式上都具有繼承性的特點。從不同的點來看，這兩次突破，可以稱為兩次脫胎與換骨。第一次是克服所有權的束縛，土地承包經營權脫胎而出。第二次是克服土地承包權的束縛，經營權脫脫而出。第一次的意義舉世皆知，當前正在進行的三權分置的改革，其大幕正在拉開，多方面的影響力、沖擊力還有待實踐中加以驗證。
4、社會工商資本的機遇
三權分置并行，需要處理好各方面關系。落實集體所有權、穩定承包權是前提條件；放活經營權是這次改革的亮點與重要的突破口。目前來看，還不能夠說，三權分置改革之后，社會工商資本就能大舉下鄉。因為許多法律條件還不具備，農村合作主體的培育還需要時間等等。但隨著改革進一步推進，在經營權放活這方面，將會有大量的機遇存在。特別是要看到：在一個長期的歷史的過程中，隨著確權工作的推進，以及城鎮化、工業化的深化，將會有越來越多的農民可能選擇退出一權、兩權、三權或四權（如重慶巴南農民退出集體收益分配權、承包權、林權、宅基地收益權），社會工商資本深入地嵌入到農民退出的諸多環節中去，進入農村農業有了更多的機會。
（1)合作對象變多，如家庭農場、專業大戶農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體將涌現出來。
（2)經營權交易更加活躍，土地流轉服務體系逐步建立，簡政放權、放管結合、優化服務改革不斷深化，農民流轉承包土地經營權的市場交易活動，有望升溫。
（3)經營權退出的農民增多，一部分農民有償退出土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等等，工商資本可選擇的面擴大。
（4)經營權資本化的渠道更加通暢，一些地方將開始農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款，銀行業金融機構在風險可控和商業可持續的前提下有望擴大農業農村貸款抵押物范圍。
（5)規劃手續辦理更加便捷，工商資本投資建設高標準農田、生態公益林等連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續。
（6)更多機會獲得經營活動用地，堅持節約集約用地的前提下，有更多機會通過合資合作等方式，開展觀光和休閑度假旅游、農產品加工流通等經營活動。
（7)優先盤活集體土地等資源性資產，特別是在集體土地等資源性資產和閑置農房的基礎上，發展民宿經濟等新型商業模式。
（8)規范運行的風險可控性增強，國家將對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，這對工商資本帶來更多安全感。
（9)獲得更多基金與補貼等的支持，投資農業產業投資基金、農業私募股權投資基金和農業科技創業投資基金等，將會興起。農業補貼、涉農信貸、農產品期貨、農業保險聯動機制等，將對社會工商資本起到支持作用。
（10)其他涉農的機會，主要是更多優勢參與后續農村土地制度改革進程，如利用城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，獲得城鎮建設用地。在資源環境承載力適宜地區進行低丘緩坡地開發，對工礦廢棄土地進行復墾利用等等。
作者：中國城市和小城鎮改革發展中心研究員
中國鄉村發現網轉自：微信號 中國城市中心
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