——美國家庭農場考察情況與啟示
近幾年，我國各類新型農業經營主體快速發展，其中家庭農場在建設現代農業，尤其是在農業的直接生產經營環節中發揮著越來越重要的作用，對此社會各界都給予了高度關注。從長遠看，家庭農場是不是我國未來農產品生產的主要經營形式，是不是普通農戶的發展方向，政策應如何隨之調整，是一個需要認真思考的前瞻性話題。為此，近期我們對美國家庭農場的發展變化進行了專題考察。
一、家庭農場支撐了美國現代農業的發展
美國農業競爭力位居世界前列。除了得益于其廣袤豐富的自然資源、人少地多的優良先天條件之外，作為農業生產基本單元的家庭農場扮演了不可或缺的重要角色。到2016年底，美國農場總量為206萬個，經營土地面積達9.11億英畝。據美國農業部首席經濟學家辦公室Warren Preston介紹，在美國農業多元經營主體中，采用家庭經營方式的農場占絕大部分，比重高達98.7%。可以說，家庭農場是美國農業生產的主體、農業經營組織體系的核心，各類農民專業合作社、農業公司、社會化服務以及協會組織，均是圍繞家庭農場相伴而生，國家農業支持保護政策也隨著家庭農場的發展變化而不斷演進調整。由此形成了以家庭農場為主體、相關服務組織為支撐、政策支持為保障的現代農業經營體系，支撐著美國農業在全球競爭中保持著明顯的比較優勢。據美國農業部統計，在2015—2016年度，美國玉米產量達3.46億噸，占全球總產量的35.96%，出口量達0.48億噸，占全球出口總量的39.81%，兩者均居世界第一；大豆產量達1.07億噸，占全球總產量的34.14%，出口量達0.53億噸，占全球出口總量的39.83%，分別居世界第一和第二；棉花產量1289萬包，占全球總產量的13.36%，出口量達915萬包，占全球出口總量的25.94%，分別居世界第三和第一。
近年來，隨著全球經濟一體化程度加深、農產品價格大幅波動、人口老齡化加劇，美國家庭農場也在不斷發展變化，表現出比較鮮明的階段性特征。
（一）家庭農場總量減少、規模擴大。美國農場數量在20世紀30年代達到最高點，隨后保持下降態勢。其背景是：美國經濟從大蕭條中緩慢復蘇，非農就業恢復增長，在農業機械化不斷提高勞動生產效率的同時，對農業從業人員的需求數量不斷下降，在“一拉一擠”的相互作用之下，越來越多的農民退出農場經營。據美國農業部統計，農場數量從1935年的681.4萬個下降到1990年215萬個，平均每年減少8萬個。隨后保持大體穩定并進入緩慢下降區間，到2016年美國農場總量為206萬個，比2015年又減少了8000個。與此同時，單個農場的規模在逐步擴大，經營土地面積從1950年的212英畝增長到2016年的442英畝，翻了一倍多。我們考察的Dollins農場，由Dollins夫妻共同擁有并經營，創建之初的1980年只有800英畝土地，隨后不斷租入附近的農地，現在經營規模已達7000英畝，其中種植水稻、干草和燕麥1000英畝，其余為牧場，養殖肉牛800多頭。農場經過30多年的積累，規模不斷擴張，周圍的很多農場都有類似的成長經歷，從一定側面反映了美國農場的發展變遷。
這種總量減少、規模擴大的趨勢不只發生在美國，歐洲也是如此。早期，家庭農場的數量不斷增加，而在數量發展到頂峰之后，家庭農場數量則逐步減少，并呈現規模擴大的趨勢。瑞典1900年有家庭農場51萬家，到1983年減少到11.4萬家，到2015年再減少到6.7萬家，相應地平均規模逐步由1980年的39公頃擴大到2015年的46公頃。丹麥1903年有家庭農場26萬家，到1964年減少到17.5萬家，到2015年再減少到3.8萬家，相應地平均規模則由1970年的21公頃擴大到2015年的70公頃。法國家庭農場1955年有229萬個，到1997年減少到68萬個，相應地平均規模從1955年的16公頃擴大到1997年的41.7公頃。
（二）家庭農場多元分化、集中度日漸提高。美國家庭農場形式多樣并呈多元分化趨勢，在小型農場逐漸大型化發展的同時，大型農場的市場競爭力越來越強。美國農業部經濟研究服務局Kent Lanclos介紹，美國將農場分為四大類：小型家庭農場，農場年收入低于35萬美元，占農場總數量的89.7%；中型家庭農場，農場年收入在35萬美元和100萬美元之間，占比6.1%；大型家庭農場，農場年收入超過100萬美元，占比2.9%；非家庭農場，采用非家庭經營方式的農場，占比1.3%。
從農產品產出看，大型家庭農場所占比重越來越大。雖然小型家庭農場占數量的90%、經營土地面積占48%，但僅產出了農產品總量的24.2%。大型家庭農場數量雖然不足3%，經營土地面積比重卻達23%，農產品產出比重則高達42.4%。大型農場的產出份額相比于其1991年的32%，25年時間增長了超過10個百分點。大型家庭農場農產品產出比重的大幅提升，說明其土地產出率、勞動生產率相較于中小型家庭農場而言有更快的提升速度。從經營效益看，大型家庭農場的利潤率更高。2015年，42%的大型家庭農場營業利潤率在25%以上，而只有16%的小型家庭農場營業利潤率達到25%這一水平。與此同時，小型家庭農場比大型家庭農場表現出更高的經營風險。從農場主財產看，大型家庭農場再投資能力更強。2015年，大型家庭農場的財產中位數為小型家庭農場的4—5倍，更有意愿與能力投資農機、設施設備和擴大農場經營規模。考察的Gertson農場，由Gertson夫妻和他們的四個兒子共同擁有并經營，自有土地4000英畝、租賃土地4000英畝，其中3000英畝種植水稻，其余用于養殖260頭母牛。農場除了擁有大大小小幾十臺農機設備外，還購買了噴灑農藥的小型飛機，建設了可一次性存儲1600萬鎊水稻的儲藏塔。
（三）土地出租增速較快、租地農場更為普遍。從美國歷史情況來看，農場主耕種自己所有的土地居多。1964年農場主經營自有土地的比例達到歷史最高點，約占農場用地總量的三分之二。但隨著城鎮化進程加快、老齡化人口增多，一些農場主退休之后，子女不愿接班從事農業；一些農場男主人去世之后，女主人沒有能力繼續經營農場，導致越來越多的土地被出租。據美國農業部統計，到2014年底美國農地出租的比例高達39%，特別是用于種植大豆、玉米、小麥、棉花等土地出租比例超過了50%，種植水稻的土地出租比例甚至超過了80%。現階段美國家庭農場中，自己擁有一部分土地并租賃一部分土地的租地型農場越來越普遍，所占農場數量的比例從1935年的25%提高到了2012年的54%。據Brookshire Drying公司負責人介紹，美國土地雖然可以買賣，但價格偏高，一般農場主難以承受，在密西西比州離高速公路較近的土地每英畝達到了6000—8000美元。Dollins農場主于1980年買下800英畝土地，用了20年時間才付清所有地款，而美國租地費用較低，每年租金僅占畝均生產成本的10%—20%，且稅負低，經濟上劃算。美國水稻生產者聯合會負責人預計，土地出租比例還將進一步擴大，租地農場還將進一步增多。
（四）家庭農場經營高度市場化、國際化。美國是世界農產品出口第一大國，這決定了美國家庭農場的市場化、國際化的程度很高。在一個典型的水稻產業鏈中，Dollins和Gertson農場負責水稻種植，RiceTec公司負責良種繁育，Brookshire Drying公司負責稻谷烘干，還有專業公司負責水稻加工和銷售，美國水稻生產者聯合會代表農場主的利益負責對外公關、爭取政策支持，整個體系有機結合、優勢互補、自行運轉，政府對于他們的生產經營很少介入和干預。Dollins農場經過三代人積累達到現在的規模，雇傭4個墨西哥人從事田間勞作；Gertson農場進行公司化運作，四個兒子各負責一塊業務：大兒子負責養牛，二兒子負責市場營銷，三兒子負責水稻種植，四兒子負責財務，大米銷售到中東、南美等地；Brookshire Drying公司由5個農場主組建，為休斯頓當地水稻農場提供烘干服務，所有設施設備、廠房均為農場主自己投資建設，政府沒有提供補貼；農場主每銷售100美元水稻，自愿向美國水稻生產者聯合會捐款3美分；RiceTec公司每年向中國隆平高科公司支付幾百萬美元的專利許可費用。在這種高度的資源全球化、運營市場化、市場外向化的情況下，農場主及其利益相關者非常關心水稻價格行情和進出口形勢變化。
為更好服務于家庭農場發展，美國農業支持保護政策也不斷調整完善，特別是2014年通過的農業法案，構建了促進家庭農場持續健康發展的政策保障網。
一方面，適應家庭農場市場化、國際化發展的需要，符合世界貿易組織規則約束，把直接支付補貼項目調整為風險保障計劃。農產品出口是拉動美國現代農業發展的重要驅動力之一，但早期美國以價格支持為主的政策體系以及對農產品的高額補貼，遭到一些國家的反補貼訴訟。為了使國內農業支持保護政策符合世界貿易組織規則約束，不降低農業支持力度，新的農業法案取消了每年50億美元的直接支付補貼項目，采用了市場化程度更高的風險保障計劃。一是價格損失保障計劃。它是反周期支付項目的替代。利用芝加哥期貨交易所的價格發現功能，當國內農產品市場價格12個月的平均值低于農業法案中設定的參考價格時，價格損失保障計劃即被觸發。二是農業收入風險補助計劃。它是平均作物收入選擇計劃的替代。當實際農作物收入低于農場近5年平均收入水平的86%時，農業收入風險補助計劃即被觸發。對于這兩個計劃，農場主可以根據自身情況和偏好自由選擇，但只能選擇其中一種。據美國農業部調查，種植玉米、大豆的家庭農場更偏向于參加農業收入風險補助計劃，而種植小麥的家庭農場更偏向于價格損失保障計劃。美國農業部海外農業服務局Wade Sheppard介紹，這些保障計劃主要起到一定的緩沖作用，并沒有覆蓋所有市場風險，每個農場最高可獲得12.5萬美元補貼。如果市場行情出現大幅下行波動，農場主還是要承擔一定的損失。2016年，美國農場總的凈收入達620億美元，其中農業風險保障計劃達59億美元、價格損失保障計劃達20億美元，兩者占到了農場總凈收入的12.7%。此外，應對自然風險的農作物保險政策一直延續多年。不僅產品種類豐富，既有以產量為基礎的保險產品，也有以收入為基礎的保險產品，市場化程度更高，越來越成為保障農場收入的重要政策工具。為家庭農場提供了較高的保費補貼同時，并按保費的18.5%對商業保險公司提供經營管理費用補貼。
另一方面，適應農業經營者老齡化的發展趨勢，多措并舉吸引鼓勵更多人進入農業，成為新生代農民。美國農業部統計，農業經營者的平均年齡從1997年的54歲增至2007年的57歲，約60%的經營者已在55歲以上。青壯年農民數量更為短缺，難以滿足未來農業發展的需要。Gertson農場主的14個孫輩子女中，僅有3個愿意從事農業。為了吸引和鼓勵更多年輕人、非農人員、退伍軍人等進入農業，美國農業部專門建立了新農民網站，為這些未來農場主提供指引和服務。同時，農業法案提出多項措施，促進提高新農民和農場主的生產技能、經營管理能力和市場風險控制能力。比如安排8500萬美元資金用于新農民和農場主的教育、培訓、推廣及指導服務，確保新生代農民可持續發展，并將培訓對象擴展到了有意愿從事農業的退伍軍人。進一步加大對贈地學院涉農專業的資助力度，提高新農民的受教育水平。針對新農民缺乏啟動資金的問題，設立貸款基金儲備，專門用于經營周轉貸款和農場所有權貸款，實施新農民和農場主個人發展賬戶試點計劃，為其農業生產支出提供資金支持。在參加價格損失保障計劃和農業收入風險補助計劃時，政府給予適當優惠；在參加農作物保險時，給予更高的保費補貼。通過這些政策，培養農業接班人，應對農場主老齡化和年輕人不愿意從事農業的“誰來種地”問題。
二、普通農戶能支撐我國農業未來嗎？
目前，我國普通農戶有2.6億，其中家庭承包經營農戶有2.3億；家庭農場有87.7萬個，其中在縣級以上農業部門納入名錄管理的家庭農場達44.5萬個。新形勢下，我國農業農村發展進入新階段，普通農戶和家庭農場發展也表現出階段性特征，從長期趨勢來看與美國家庭農場發展頗有相似之處。
（一）農業人員數量下降、土地流轉速度加快。隨著城鄉一體化發展，不以農業收入為主的普通農戶數量快速增長。據全國農村經營管理統計，非農戶1和非農業兼業戶2數量從2009年的3993萬上漲到2016年的4698萬，7年時間增加了700多萬戶，平均每年增加100萬戶。從三次產業就業角度來觀察，農業從業人員數量下滑速度明顯，第一產業從業人員占全社會就業總量的比重從1978年的69.6%，下降到2000年的50.0%，再繼續下降到2016年的28.3%，每年下降1個多百分點，絕對數量每年減少1000萬人以上。與此同時，我國農村土地經營權加速流轉，2016年底流轉面積占家庭承包耕地總面積的35.1%。可以預期的是，隨著城鎮化、工業化進程進一步加快，還會有越來越多的農村人口進入第二、第三產業，農村土地流轉比例將會進一步提高，為家庭農場的增長創造了前提。
（二）家庭農場數量快速增長、規模不斷擴大。從納入縣級以上農業部門名錄管理的家庭農場來觀察，2016年總量為44.5萬個，比2015年的34.3萬個增長了30%；平均經營土地面積增長，從2015年的151.5畝增加到2016年的215.1畝，擴大了63.6畝。從糧食種植類家庭農場規模來分析：經營土地面積50—200畝的小型家庭農場，占總量的63.2%；200—1000畝的中型家庭農場，占總量的34.3%；1000畝以上的大型家庭農場，占總量的2.5%。其中，大型家庭農場增速最快，比總體增速快9個百分點。
（三）家庭農場市場化、多元化程度不斷提高。隨著土地經營規模的擴大，家庭農場經營風險增加，倒逼其更加注重質量和效益，實施標準化生產，強化品牌培育和推廣，追求更高的產業增值收益。到2016年底，銷售收入超過100萬元的家庭農場達到2.9萬個，擁有注冊商標的家庭農場達1.7萬個，通過農產品質量認證的家庭農場超過9200個，一批家庭農場還成為了大型龍頭企業的出口備案基地。同時，家庭農場的經營范圍從主要限于農業生產環節逐步走向多元化經營，從糧經結合、種養結合，再到種養加一體化、一二三產業融合發展，種養結合的家庭農場占比達到10.6%。據農業部對全國3000多戶家庭農場生產經營情況的跟蹤監測，家庭農場的年平均純收入達到25萬元左右，勞均純收入近8萬元，不僅遠高于普通農戶收入，也高于城鎮居民人均可支配收入，農場主成為了真正意義上的職業農民。
雖然我國同美國的國情、農情有很多不同，在人均占有土地的資源稟賦方面存在天然差距，但從農業人員減少、土地流轉加速、家庭農場規模擴大的階段性特征來看，我國家庭農場發展變化符合全球農業發展的一般規律，與美國等發達國家家庭農場的演進趨勢也高度吻合。當然，相比于美國、歐洲家庭農場的數量減少、規模不斷擴大的質量提升階段，我國尚處于普通農戶平穩退出、家庭農場數量快速增長與規模不斷擴大并存的數量擴張階段。但是需要注意的是，在一些發達地區已經出現了家庭農場質量提升階段的發展苗頭。上海市松江區家庭農場數量在2013年達到了最高的1267個，隨后數量不斷減少，2016年為966個；平均經營規模則從113畝增加至143.3畝。
因此，在新的形勢下要明確發展方向、增強戰略定力、保持歷史耐心，更好促進普通農戶成長和家庭農場發展，以此來穩固和提高我國現代農業的綜合競爭力。
第一，普通農戶分化是長期趨勢，現階段要兼容并包。從趨勢上看，隨著土地經營權不斷流轉，不在地承包農戶將會大量出現，這是繞不開的發展階段。但必須看到，在當前和今后相當長一段時間內，耕種承包地的普通農戶依然是數量最多、經營土地面積最大的群體，更是保障我國重要農產品有效供給和糧食安全的主要力量。一方面要大力發展農業生產性服務業。為那些還繼續從事農業的普通農戶提供專業化社會化服務，積極推廣代耕代種、聯耕聯種、聯管聯營等農業生產托管方式，降低生產成本，提高經營效益。另一方面要暢通農村承包地退出渠道。在目前農村土地承包權退出試點經驗基礎上，盡快研究提出退出辦法，既要充分保障廣大農民的財產權益，又有利于土地集約節約利用，避免重蹈部分東亞國家因“不在地主”的大量存在導致土地規模經營水平難以提升的窠臼。
第二，家庭農場成長壯大是長期趨勢，現階段要把握基本特征。我國家庭農場經營土地面積不到1億畝，成為農業生產經營的最大主體看來將是長期的過程。因此，當前培育和發展家庭農場，要尊重市場規律。一是規模經營。美國Gertson農場經營土地8000英畝，農場工作人員僅10人左右。我們強調規模要適度，但規模多大合適，應由市場來決定，與機械化水平、農場主的經營管理能力直接相關。這一過程政府行為要規范，既不能人為“壘大戶”，片面追求超大規模經營；也不能人為設置“天花板”，抵制先進農戶大型化發展。二是租地經濟。從美國和中國農地流轉情況來看，租地農場勢必普遍流行。而且在土地制度供給上，我國農村土地實行“三權分置”，所有權歸集體、承包權歸農戶，不會出現農地買賣的市場交易。因此長期看，如何形成合理的地租水平十分重要。地租日益攀升雖然能夠增加普通農戶的財產性收入，但也會抬升農業生產成本，削弱農業競爭力，過度虛高還會扭曲土地資源配置，把握相關政策尺度，需要花大力氣。三是要培養熱愛農業的經營者。農場主的素質決定了家庭農場的發展潛力，未來將決定中國農業的競爭力。習近平總書記講，要培養愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民。其中最關鍵也被排在首位的是愛農業。只有真正熱愛農業，把干農業當作事業、當作一種生活方式，才能全身心投入家庭農場發展，學習技術、鉆研管理自是順理成章之事。
第三，多元化是長期趨勢，現階段要發揮比較優勢。從長期來看，我國家庭農場有規模擴大的演變趨勢，但考慮到我國的經濟社會條件和人均資源稀缺的基本情況，決定了我們追求美國那種超大規模的家庭農場是不現實的，而且也難以在資源性農產品生產，特別是糧食、棉花、油料、糖料等大宗農產品生產方面，形成國際比較競爭力和比較優勢。我國農業資源的多類型決定了農業產業結構多樣化和多元化，與美國、加拿大等相比，在園藝、畜牧等非資源性產品上具有相對競爭力；與日本、韓國等相比，在糧食生產上才具有絕對競爭力。培育和發展家庭農場要注重比較優勢，形成大國農業的綜合競爭力，重點從多元化上下功夫，積極引導家庭農場從事集約化生產，提高農業機械化水平，投資建設連棟溫室、日光溫室、規模化養殖設施設備，發展綠色農業、循環農業和有機農業；專業化經營，圍繞某一主導產業，進行種養結合、糧經結合、種養加一體化布局，挖掘農業多種功能，大力發展觀光采摘、休閑旅游、農事體驗等新業態農場；市場化運作，積極與農民專業合作社、龍頭企業等進行服務對接、產銷對接，抱團創品牌闖市場，形成一體化經營組織聯盟，打造農業產業化聯合體，提高市場競爭力。
三、農業政策的調整方向
借鑒美國支持家庭農場發展的政策調整思路，結合我國實際情況，構建面向未來的普通農戶和家庭農場支持保護政策體系，應更好發揮市場和政府作用。
一方面，市場要起主導作用，讓普通農戶和家庭農場唱主角。要充分發揮市場配置資源的決定性作用。尤其是在當前經濟全球化、貿易自由化、城鄉一體化發展的大背景下，對于作為市場主體的普通農戶和家庭農場來說更是如此，只有在市場競爭的大熔爐中不斷鍛煉，才能具備核心競爭力。至于家庭農場數量多一點，還是少一點；農產品價格高一點，還是低一點，作為正常的經濟社會現象，要提高我們政策調控的耐心和容忍度。在資源組合方式上，采取土地出租、轉包，還是采用土地、資金入股的方式組建家庭農場，發展多大的規模；在產業方向選擇上，是搞種植還是養殖，亦或是種養結合、發展休閑農業，要不要發展加工；在生產經營方式上，誰適合成為農場主，農場要不要雇人、雇幾個人、雇多長時間，是不是家庭成員來運營，是采用公司制還是合伙制等等。針對以上問題，在遵循相關法律法規和不違背基本政策的原則下，不要予以過多干預，讓普通農戶、家庭農場主自己來決定。要充分相信市場這只“看不見的手”，會努力創造出最佳規模、最佳效益和最具競爭力的家庭農場發展格局。同時，面向世界貿易組織規則框架下的國際農業競爭，家庭農場對政府的直接依賴程度越低，越能夠在與美國、歐洲的農場同臺競技中保持優勢。
另一方面，政府要起引導和保障作用，構建普通農戶和家庭農場的服務網。著眼于長期發展趨勢，遵循市場起決定性作用的大思路，政府重點做好引導、服務和保障工作。
其一，農業部門應大大增強對普通農戶和新型農業經營主體的服務職能，繼續減少對農業生產行為的直接干預。美國農業部的職能設置具有一定參考意義，其與家庭農場等農業經營者直接相關的部門有農場服務局、風險管理局，負責家庭農場的保障計劃、作物保險等，還有農業統計服務局、經濟研究服務局等作為支撐，定期發布農產品價格報告、農業生產投入品價格報告、農場收入及金融信貸等基礎數據信息，以此來測算各類補貼標準。順應當前簡政放權的大趨勢，農業部門在繼續減少行政審批事項、減少對農業生產行為直接干預的同時，應下決心強化對農業經營者的服務職能，包括增強農業經營主體服務、金融保險、市場營銷、國際貿易、統計分析等事務，統籌協調分散在各部門中的相關職能，構建一個以普通農戶和新型農業經營主體為中心的服務體系。
其二，普通農戶和家庭農場支持保護政策應更具普惠性、市場化，逐步較少對特定主體的項目資金支持。整合歸并涉農項目資金，減少重復交叉、多頭管理的現象，提高財政資金的使用效率。同時，更加注重發揮財政資金的杠桿作用，運用擔保貼息、政府購買服務、風險補償等方式，撬動金融資本和社會資金支持現代農業發展。家庭農場是建立在租地經濟上的土地集中型規模經營，可更多從完善生產基礎設施等方面加大支持；農民合作社、龍頭企業是建立在為普通農戶和家庭農場服務基礎上的服務帶動型規模經營，可更多從密切利益聯結機制、提高服務能力上加大支持。但在具體支持對象上，不管是普通農戶，還是獨戶家庭農場、合伙農場、企業農場，都應一視同仁對待；不管是國家級還是省級、大型還是中小型的農業經營者，只要生產經營行為符合政策導向都應獲得資金支持。從而倒逼諸多普通農戶和新型農業經營主體堅持以市場為導向，而不是以政府、項目資金為導向來配置資源要素，最大程度減少農業政策造成的市場行為扭曲。
其三，普通農戶和家庭農場支持保護政策應保持連續性和穩定性，讓農業經營者有明確的政策預期。在長期政策安排上，要抓緊抓實確權登記頒證工作，盡快研究和明確土地承包關系長久不變的具體實現形式，修訂完善農村土地承包法等相關法律法規，為農村土地實行“三權分置”提供法制保障，讓農戶吃上“定心丸”。在中短期政策安排上，一般而言，美國每5年左右修訂農業法案，以法律形式強化對農業的支持保護，并體現出很強的延續性和權威性，從而讓家庭農場主及其相關利益者都有穩定的政策預期。借鑒發達國家成功做法，我國也應加強農業法律制定和完善，將“三權分置”制度框架下的主要農業支持保護政策納入法律體系，建立穩定的農業投入長效機制，提高透明度和可監督性，消除由于政策變化調整給普通農戶和新型農業經營主體造成的不確定性，降低政策學習成本，增強自我發展的內生動力。
作者單位：張紅宇、寇廣增、李琳：農業部經管司；李巧巧：農業部國際交流服務中心
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》 雜志2017年第9期
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