一、引言
“兩山”重要思想, 也即習近平總書記的“綠水青山就是金山銀山”的論斷, 這是他在浙江主持工作期間, 于2005年8月考察浙江安吉余村時提出的。其核心精髓包括三點:一是強調了“綠水青山” (即生態環境) 的重要性和價值。它既是人類賴以生存的物質基礎, 又是人類可持續發展與幸福的源泉。二是闡明了生態環境保護與經濟發展的辯證關系。只要關系處理得當, 兩者可以協調統一。三是提出了“綠水青山”成為“金山銀山”的發展命題。也就是說, 要使“綠水青山”成為“金山銀山”, 就需要研究和探索兩者的內在邏輯、轉換機制和實現路徑 (黃祖輝, 2017) 。應該說, 狹義的“綠水青山”就是良好的山林、水、氣候等生態資源。廣義上, 就是人類賴以生存的良好生態環境的集合。總書記的“兩山”重要思想不僅是對良好生態環境價值的形象概括, 而且為我國經濟社會的轉型發展和綠色發展指明了方向和道路, “兩山”重要思想的核心與精髓是可持續發展、綠色發展和高效生態的現代化發展, 這一思想對當今中國的發展具有普遍的指導意義和實踐價值。
然而, 人類社會在發展過程中并不總能處理好生態環境與經濟發展的關系, 經常出現兩種行為偏差:一種是為了獲得短期或局部利益而損害生態環境;另一種是守著良好的生態環境卻始終處于貧困的狀態。丘陵山區的貧困現象往往就是這種行為偏差的反映。我國丘陵山區地域廣闊, 林木資源豐富, 這些地區有著良好的生態環境, 但是也是貧困人口集中分布的區域 (厲以寧, 2009) 。這些地區的貧困發生率高、貧困程度深, 同時又具有生態區位的重要性, 是我國精準扶貧與脫貧攻堅的難點所在。丘陵山區的貧困現象并非我國獨有。據估計, 全球有大量人口生存在丘陵山區, 其中約有12億人極度貧困, 這些人主要或者高度依靠丘陵山區的林木等自然資源來生存, 同時也是政治上最弱勢的群體, 是“窮人中的窮人” (Sunderlin等, 2007) 。丘陵山區的減貧和發展關系到全球經濟包容性增長和可持續發展, 國際社會對此進行了大量討論, 相關內容主要集中于:丘陵山區貧困的原因, 丘陵山區與貧困的關系, 丘陵山區的減貧潛力、減貧策略等方面 (Angelsen等, 2003;Sunderlin等, 2007) 。相比而言, 國內這方面的研究與文獻并不是很多。
基于此, 本文擬以習近平總書記“兩山”重要思想為引領, 通過對丘陵山區貧困與發展問題的相關研究梳理和經驗概括, 著重針對我國丘陵山區資源保護、減貧與發展的難題, 提出破解思路與對策, 為政府和研究者提供參考。
二、丘陵山區貧困的一般原因與發展潛力
丘陵山區的分布與經濟在空間上分布不均是相互匹配的。丘陵山區可能由于自然地理性隔絕、城市化率不足等原因, 使得經濟增長相對滯后, 存在原始性貧困;也可能由于城鄉二元結構、政治經濟權利缺失等制度性因素, 存在制度性貧困 (Angelsen等, 2003) 。其中, 林權缺失是貧困的重要原因。雖然, “權利下放”是自20世紀80年代以來世界各國環境政策中最為突出和明顯的轉變 (Agrawal等, 2008) , 但事實上, 當前發展中國家的林業分權改革普遍存在賦權不足的問題 (Larson等, 2010;RRI, 2012;Gilmour, 2016) 。這些因素限制了丘陵山區生產效率的優化和規模性經濟效應的產生, 同時也使得勞動力要素流動受限, 無法從人口和經濟集聚中獲益。此外, 在丘陵山區生活的貧困人群缺少其他高回報的工作機會, 可能傾向于高度依賴山林資源。而傳統的山林產業在產業化程度低、市場發育不完全、生態付費機制不健全的情況下, 又難以產生較高的經濟收益。
盡管如此, 丘陵山區的減貧潛力仍很大。丘陵山區的林木等資源能夠使農戶獲得貨幣性收入和非市場的產品和服務, 滿足其基本生存需求, 在季節性低收入時期填補收入不足, 并在緊急時刻發揮最低收入的作用, 防止貧困的惡化, 減輕貧困的程度, 或者使農戶避免陷入貧困;如果通過賦權, 以益貧的方式分配林業資源, 使之成為農戶收入和福利的來源, 也能夠達到消除貧困的目的 (Neumann等, 2000;Belcher, 2005;PROFOR, 2012) 。但是, 不同類型的林業產品或服務在減貧的功能和潛力上存在較大差異。本文參照Angelsen等 (2003) 的分類, 從非木質林產品、木材和山林生態服務三個重點領域探討森林資源的減貧潛力。
1.非木質林產品。一些學者認為非木質林產品生產對環境壓力較小, 而窮人又對其依賴度高, 因此發展非木質林產品生產能取得環境保護和貧困減緩的共贏 (Arnold等, 2001) 。但事實上, 大多數非木質林產品專業馴養程度不高, 產品經濟回報率低下, 主要作為維持生計或填補收入缺口所需 (Neumann等, 2000) 。從事這些非木質林產品采集或生產以貧困人口居多, 而那些高價值、高回報率的資源通常由精英俘獲, 窮人難以從中受益 (Dove, 1993) 。關于非木質林產品的環境友好性也不能一概而論, 過度獲取也會導致森林資源的破壞。總體而言, 非木質林產品對于減貧的作用主要在于防止貧困的惡化, 而不是貧困的消除 (Fisher, 2001) 。當然也存在特殊的案例, 例如:我國浙江省的非木質林產品 (竹產品、特色干鮮果) 對減貧的作用就比較顯著。
2.木材。學術文獻中有一種隱含的但又被廣泛認同的觀點:“非木質林產品是提供給窮人的, 而木材是提供給富人的” (Dove, 1993) 。不少發展中國家林權下放過程中的確存在這樣的情況, 分配給窮人一般是非木質林產品相關的權利, 較少能夠將木材的利潤或者控制權分配給窮人 (Belcher, 2005) ;并且分配給社區和林農的往往是退化的或已被采伐的林地, 而價值較高的天然林通常被具有實權的地方實體或者外來勢力把控 (Ross, 2011) 。可能的原因包括:認為非木質林產品生產相對于木材經營對環境壓力更小, 對林區居民管理森林資源不信任, 存在尋租現象。這進一步表明, 通過林權制度改革, 使林農具有木材經營權, 森林資源利用的減貧潛力和效力將更為明顯。但一般情況下, 商業性木材經營具有規模經濟要求, 這使得自我雇傭的貧困人口難以進入這一行業。需要關注的是, 小規模的人工林種植和木材生產加工也具有益貧特征, 因為其撫育和采伐具有靈活性, 能提供低門檻就業機會, 利于林農兼業化經營, 產生天然儲蓄作用和生態服務功能, 能夠使農戶獲得多方面的收益 (Angelsen等, 2003) 。但這種益貧性在實踐中還沒有被普遍重視。
3.山林生態服務。實踐中, 大多數的山林生態服務以外部性或非市場價值的形式存在。如果能建立一定的生態付費機制 (Payment of Ecological Service) , 將這種正外部性內部化, 不僅能夠解決生態服務供給的市場失靈問題, 還能產生積極的減貧效果。可以實施的重點領域和市場包括:生物多樣性保護、森林碳匯、水文服務、景觀和休閑 (旅游) 服務。Milder等 (2010) 估計到2030年, 這四類市場的發展將可能分別使發展中國家500~800萬、1000~1500萬、2500~5000萬、8000~10000萬的低收入家庭受益, 如果這些潛力或者目標能夠達到, 將在全球產生不可忽視的減貧貢獻。但生態付費制度的實施也存在不少難點, 如對產權要求高、交易費用高、減貧目標與買方需求難以協調、投資項目存在土地利用約束以及補償不足等。
丘陵山區的貧困現象及其潛力表明, 丘陵山區生態資源的合理化利用具有減貧潛力, 但同時也存在約束條件。主要表現在貧困人口權利存在缺失、小規模生產者進入市場存在障礙、生態補償與付費存在難點等。然而, 全球新的發展趨勢為丘陵山區的減貧帶了契機 (Sunderlin等, 2007) , 主要包括:發展中國家通過民主化和市場化, 將自然生態資源管理權利逐步下放到農村社區, 使農民參與經營與公平交易的機會增加;城市化進程的加快擴大了丘陵山區產品及其生態服務的市場需求;一些國家通過放松市場管制、撤銷特許經營, 使木材市場自由化程度加強;技術進步提高了原材料的利用效率, 增加了丘陵山區產品收獲和加工的便利性;氣候變化提高了消費者對丘陵山區生態服務的支付意愿, 有利于生態付費機制的建立和完善;經濟全球化所帶來的市場細分化和特色化, 有可能使農民從丘陵山區特色產品經營中獲益;電子商務等新型營銷方式所帶來的交易方式和物流體系的創新以及農民合作組織的發展, 為丘陵山區分散小農進入市場提供了便利。以上分析, 從“兩山”重要思想去理解和研判, 可以得出的結論是:“綠水青山”的稟賦并非自動能成為致富丘陵山區百姓的“金山銀山”, 必須在保護丘陵山區“綠水青山”的同時, 建立丘陵山區“綠水青山”成為“金山銀山”的體制機制, 并且探索丘陵山區“綠水青山”成為“金山銀山”的產業政策和可持續實現路徑。
三、丘陵山區減貧與發展經驗借鑒和思路對策
(一) 國際經驗與教訓借鑒
國際林業研究中心 (CIFOR) 通過全球案例研究, 歸納出丘陵山區減貧與發展的六項戰略, 包括:“發展以人為本的林業;打破產權和監管限制, 將公共山林歸還地方管理;完善山林產品市場營銷制度;建立合作伙伴關系;創新轉移支付制度;將丘陵山區的發展和減貧戰略相結合” (FAO, 2003) 。其中最為重要的實踐經驗體現在以下三個方面。
1. 推進丘陵山區林業分權改革。
從1985年開始, 全球至少有2億公頃森林實施了林權下放或者確權 (White等, 2002) 。RRI (2012) 對全球丘陵山區林木資源豐裕程度最高的30個國家共計61個社區進行了林權評估, 發現這其中有58個社區都存在賦權不足的情況。此外, 普遍存在的問題是政策措施不能與農村社區的需求有效對接;不重視農村原生的資源管理體系、傳統知識和文化;政策以自上而下、非參與式的方式推行, 缺乏連續性和彈性等。但實踐中也存在不少成效明顯可供我國借鑒的案例, 例如:墨西哥的林權改革推動了社區林業企業發展壯大, 產生了良好的經濟、社會、環境效益 (Bray等, 2005) 。對于林權改革的效果評估, 最全面的是Larson等 (2010) 在亞非拉11個國家30個案例點的研究, 該研究發現:通過權力下放, 使農村社區參與到環境友好型的森林資源管理中, 能夠有效改善生計;全面、連續的改革相對于局部或者間斷的改革能夠產生相對積極的效果。此外, 只有在林權改革制度設計中考慮收益分配的公平性, 才能夠使改革起到減貧的作用。
2. 發展丘陵山區社區性林業產業。
當前全球約有1/3的山林是以社區林業的方式管理 (Gilmour, 2016) 。Mc Dermott等 (2009) 對全球范圍內33個社區林業案例的研究證實:貧困戶通過參與社區林業的確能夠提高經濟收益。例如, 墨西哥社區林業企業的發展促進了資產在社區層面的積累 (Bray等, 2005) 。尼泊爾通過社區林業實施精準扶貧, 將35%的社區林業利潤投入到扶貧項目中 (Bhattarai, 2012) , 產生了積極的減貧效果。當前許多發展中國家已經在推廣基于社區林業的扶貧模式, 但其中也存在一些問題, 比如:減貧目標可能從屬于社區林業發展的其他目標 (如資源保護) ;沒有制定行之有效的實施方略, 操作層面上沒能將減貧目標落實;關注社區層面收入的增加, 但卻忽略收入分配的問題, 導致扶貧的精準程度不足 (Gilmour, 2016) 。與此同時, 社區林業發展還存在許多約束條件, 例如:組織內部的交易成本和管理風險等。這些問題值得我們在丘陵山區精準扶貧中予以關注。
3. 提高丘陵山區農民市場參與度。
發展中國家的森林法律和法規往往存在向規模化企業傾斜的情況, 這限制了丘陵山區小規模林業生產者或低收入生產者的市場參與。Macqueen (2008) 對巴西、中國、印度、南非和烏干達的案例研究發現:這些國家的相關政策往往忽視小規模林業生產者, 或者對小規模生產者缺乏應有的市場支持。如印度大多數高價值的林產品都由邦政府壟斷, 農民參與很有限, 如果能夠打破政府壟斷, 不僅能夠節約政府市場管理成本, 也能夠產生顯著的減貧效果 (PROFOR, 2012) 。因此, 從減貧和共享的角度看, 政府部門應消除歧視性政策, 營造公平市場環境, 提高農民組織化程度, 使之能夠參與到市場競爭當中。這方面的成功案例, 如玻利維亞、印度尼西亞、危地馬拉、巴布亞新幾內亞等國, 在國際組織和NGO的推動下, 通過社區林業合作組織的發展及其與公司合作, 建立起小規模林業生產者和國內外市場之間的連接, 不僅提高了小農的市場參與度, 而且促進了小農參與到全球價值鏈中 (Macqueen, 2008) 。
(二) 我國丘陵山區減貧與發展思路和對策
我國丘陵山區的減貧與發展, 既要借鑒國際相關經驗與教訓, 更要從我國國情出發, 深化“兩山”重要思想的認識和踐行, 突出丘陵山區生態保護、資源產權等體制機制的創新與完善, 丘陵山區相關產業的科學發展和丘陵山區貧困人口的“共創、共享、共富”。具體而言:
1. 完善和強化丘陵山區“綠水青山”的多元化保護機制。
完善和強化丘陵山區生態資源的保護機制, 是對生態保護的激勵, 是“綠水青山”得以持續并且成為“金山銀山”的基本前提。
多年來, 我國對自然生態保護的力度在不斷加強, 保護的范圍也在不斷拓寬, 但補償水平相對于眾多的被補償對象而言仍然不很高, 仍不足以對生態保護者提供足夠的保護激勵。如果單純依靠這一機制和路徑, 不僅難以使“綠水青山”成為“金山銀山”, 而且還難于確保“綠水青山”的存在和綠色發展的可持續性。因此, 必須在不斷提高政府對“綠水青山”保護的補償水平和力度的同時, 不斷完善“綠水青山”的多元化保護機制和手段, 要建立政府、市場和社會相結合、三位一體的生態保護與補償體系和機制, 同時要堅持生態保護、生態補償和脫貧攻堅的有機結合, 這是丘陵山區實現資源保護和貧困減緩雙重目標的內在要求和必然要求。我國已經建立起以政府為主導的山林生態補償體系和機制, 但當前的主要問題在于:主要依靠政府投入, 補償標準偏低, 同時缺乏區域差異性和有效退出與進入機制。因此, 要堅持政府補償和“誰開發誰保護、誰受益誰補償”相結合的補償原則, 建立著眼于提高補償水平、多元化補償、多渠道籌集、差異化補償的生態補償體系與機制。此外, 還要高度重視市場和社會組織在生態保護和補償體系中的作用。例如, 當前已經在探索實踐的碳匯交易、水權交易、林權交易以及其他類型的國際國內生態服務付費項目等, 應及時總結經驗和完善相應機制。對于那些由非政府組織推動、社會公共組織參與的公益性生態基金項目等, 應予以鼓勵和支持。還應該關注生態保護和補償中的新模式、新業態、新趨勢, 如生態標簽、生態稅、生態金融機制等, 通過經驗總結、制度創新, 推廣成功模式。
2. 創新丘陵山區“綠水青山”成為“金山銀山”的體制機制。
丘陵山區的“綠水青山”不僅包含有形的生態資源, 而且還包含無形的生態服務;不僅包括產權能夠清晰界定的私人品, 如林農承包的林權和山林產品經營權等, 而且也包括產權難以分割或清晰界定到人的公共物品或準公共物品, 如森林的碳匯服務、景觀服務、流域水資源以及氣候資源等。由于“綠水青山”能否成為產權擁有者的“金山銀山”的先決條件是“綠水青山”能夠成為可交易的市場品, 因此, 相應的產權制度、交易制度和規制制度的構建就成為丘陵山區的“綠水青山”能否成為“金山銀山”并且使“綠水青山”所在地的貧困群體受益的關鍵。
產權制度是關于誰擁有和如何擁有的制度安排, 產權制度的合理安排對于“綠水青山”的有效保護、利用和利益分享具有決定性的作用。就丘陵山區的林權制度而言, 我國已經實施了兩輪的集體林權改革, “產權明晰”、“確權頒證”的任務已經基本完成, 但長期以來林業政策的頻繁調整以及林業經營體系中的一些不當制度安排, 影響了林農林業生產投資的積極性, 以致林業經營效率不高、林地生產力低的問題仍沒有得到有效解決。因此, 需要進一步深化林權制度改革, 同時推進相關配套改革, 如林業稅費制度、采伐制度、生態效益補償制度、林業金融制度等。通過建立有效的激勵機制, 激發林農對林業資源保護與開發的動力, 實現丘陵山區生態資源增加和貧困減緩的雙重目標。對于不能或者不宜確權到戶的公共性或區域公共性資源, 則應該采用分權化的思路, 確權到相應的主體, 如村社區等, 或根據資源的空間邊界, 確權到相應的地方組織或組織聯盟, 從而為“綠水青山”相關產業的有序發展和可持續發展奠定制度基礎。
在確權的基礎上, 還必須建立與丘陵山區“綠水青山”相關產權的交易制度與市場, 如林權交易、水權交易、碳匯權交易和生態標志權、生態原產地權等的交易體系或市場。此外, 還要建立政府、市場和社會共同參與的“綠水青山”產權保護與規制制度, 既防止或杜絕侵權行為的發生, 保障產權所有者或使用者享有充分的產權權利, 又避免產權所有者或使用者對產權的濫用所導致的負外部性, 確保“綠水青山”得到合理開發和可持續利用。
3. 積極發展丘陵山區“綠水青山”內生性和外生性產業。
要牢固樹立“經濟生態化、生態經濟化”的綠色發展理念, 科學發展“綠水青山”內生性產業和外生性產業。所謂“綠水青山”內生性產業, 就是與“綠水青山”共生相融, 以生態資本為本底的產業或經濟活動。例如, 非木質林產品、木材產業、休閑旅游、生態養生等產業。這些內生性產業是立足于資源稟賦、“接二連三”、功能多樣化的現代農林業。所謂“綠水青山”外生性產業, 就是以“綠水青山”為依托, 并與“綠水青山”相關聯的產業和配套設施。例如, 相關的物業、餐飲、住宅、商業網點以及道路、通訊等基礎設施。實踐中, “綠水青山”內生性產業和外生性產業是相互支撐和關聯的。我國不少丘陵山區, 由于規劃滯后、基礎設施和配套設施不完善、服務業發展滯后等原因, 往往難以將生態資本轉化為經濟收益。因此, 將“綠水青山”轉變成“金山銀山”需要系統思維、科學規劃和整合配套。例如, 對于區位和資源條件較好的區域, 應優先考慮發展生態旅游業、休閑養生業、山林綜合體、特色丘陵山區村鎮以及多種形式的“生態+”產業。同時, 通過政府、市場和社會的多元投入, 改善基礎設施、配套設施和服務質量, 支撐丘陵山區農村第一、二、三產業的聯動發展和融合發展。
另外, 如何使丘陵山區“綠水青山”的經濟價值最大化, 還需要創新“綠水青山”的經營理念和營運方式。不僅要依托“綠水青山”這一資源本底, 做大做優“綠水青山”經濟, 實現“綠水青山”的規模效應和輻射效應, 而且要轉變“綠水青山”的營運方式。要通過品牌化、生態認證、地理標志認證等, 提高“綠水青山”產品與服務的附加值。要著力打造“綠水青山”產地消費市場, 這對于具有區域特色的生態類產品或具有產地關聯性消費特性的產品和服務尤為重要。其原因不外乎兩個方面:一是產品相對稀缺, 二是存在產地效應。也就是說, 這樣的產業、產品、服務及其關聯性市場, 只有在產地才能獲得消費者更高的認知度和認可度, 進而獲得更強的支付意愿。
4. 引導丘陵山區貧困人口“共創、共享、共富”。
丘陵山區的減貧與發展, 既要在踐行“兩山”重要思想的過程中突出生態保護與補償、資源產權等體制機制的創新與完善以及相關產業的科學發展, 又要關注丘陵山區貧困人口的“共創、共享、共富”。也就是說, 不僅要引導和支持丘陵山區貧困人口參與、融入“綠色青山”轉變為“金山銀山”的進程, 而且要確保他們能夠分享“金山銀山”, 實現共富發展。為此, 要重視丘陵山區貧困人口權利賦予和能力建設, 使其能平等參與經濟社會發展體系當中, 實現初次分配脫貧和再次分配共享。
首先, 在土地和林權制度深化改革中, 要關注政策措施的益貧性和公平性, 發展以民為本的農林業, 保障當地農民 (尤其是貧困弱勢群體) 獲得充分的資源權利, 使丘陵山區貧困人口能夠獲得更多自主選擇的機會。例如, 根據資源特色和經濟收益, 自主選擇適當的經營方式, 拓展增收渠道;通過山地流轉、林權抵押貸款、山地和林權入股、林業信托等獲得生產資本或實現非農就業轉移。還要重視丘陵山區社區原生組織體系和基層民主決策制度的重要作用, 賦予丘陵山區社區在山林權制度改革和扶貧項目上的自主權, 使政策措施與丘陵山區農民的發展需求和扶貧項目有效對接, 在執行層面上具有靈活性、創造性和公平性。
其次, 在丘陵山區“綠水青山”內生性產業和外生性產業的發展過程中, 要重視對貧困群體的教育培訓, 重視吸納農林業剩余勞動力、弱勢群體和貧困群體的就業和參與;要關注弱勢群體的權益, 避免高價值山林產品生產中利益分配不均或者尋租現象, 確保上述產業發展對貧困群體的包容性和利益分配的公平合理性。
再次, 在生態補償項目的實施上要充分考慮貧困群體的利益, 協調資源保護目標和貧困減緩及其他發展目標, 建立貧困群體參與機制, 增強貧困群體和政府之間的交流與合作。對于生態公益林建設地區和林業重點工程實施地區, 在不影響丘陵山區生態功能的前提下, 應允許貧困群體充分利用資源、景觀優勢, 發展山林旅游, 搞活林下經濟, 多方位擴展增收渠道。
此外, 還需要重視丘陵山區合作組織的益貧性。合作組織具有內生的益貧功能, 基層政府應采取相應的扶持政策, 幫助和推動丘陵山區農民尤其是貧困群體建立或加入合作組織。同時, 要將合作社的益貧功能與國家精準扶貧的政策杠桿有機結合, 比如, 在合作社章程中確立減貧目標和具體行動方案, 由合作組織作為主體和載體, 承接政府扶貧項目, 并將扶貧項目及其建設所形成的資產作為合作社的資產, 量化到社員, 使其成為貧困群體投資折股的重要組成部分和收益分配的重要依據, 以吸引更多貧困農民加入相關合作組織, 分享合作社的益貧效應, 實現脫貧和同步小康。
四、結論和啟示
簡言之, “綠水青山”并不僅限于山水林資源, 廣義上良好的生態環境或生態資源都是“綠水青山”, 例如冰天雪地、海浪沙灘、藍天白云等自然資源和現象。在我國廣大的農村地區或丘陵山區, 除了少數因水資源貧乏或工業化污染, 生態環境遭受破壞外, 大多數地區都具有良好的生態環境, 呈現“綠水青山”處處可見景象。但這些“綠水青山”大多數還沒有成為“金山銀山”, 尤其是還沒有成為丘陵山區廣大貧困人口脫貧和致富的“金山銀山”。因此, 習近平總書記“兩山”重要思想對這些地區的減貧與發展具有普遍適用的價值和意義。
我國丘陵山區的轉型發展和精準脫貧, 必須在借鑒國際經驗和教訓的同時, 進一步深化“兩山”重要思想的認識和踐行, 牢牢樹立綠色發展理念, 不斷完善和強化“綠水青山”多元保護機制;大力發展“綠水青山”內生性產業和外生性產業;創新和建立“綠水青山”成為“金山銀山”的體制機制;引導貧困人口“共創、共享、共富”。只有這樣, 才能到2020年實現精準脫貧和同步全面小康的目標。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題2017年08期
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