一、引言
“兩山”重要思想, 也即習近平總書記的“綠水青山就是金山銀山”的論斷, 這是他在浙江主持工作期間, 于2005年8月考察浙江安吉余村時提出的。其核心精髓包括三點:一是強調(diào)了“綠水青山” (即生態(tài)環(huán)境) 的重要性和價值。它既是人類賴以生存的物質(zhì)基礎, 又是人類可持續(xù)發(fā)展與幸福的源泉。二是闡明了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的辯證關系。只要關系處理得當, 兩者可以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是提出了“綠水青山”成為“金山銀山”的發(fā)展命題。也就是說, 要使“綠水青山”成為“金山銀山”, 就需要研究和探索兩者的內(nèi)在邏輯、轉換機制和實現(xiàn)路徑 (黃祖輝, 2017) 。應該說, 狹義的“綠水青山”就是良好的山林、水、氣候等生態(tài)資源。廣義上, 就是人類賴以生存的良好生態(tài)環(huán)境的集合。總書記的“兩山”重要思想不僅是對良好生態(tài)環(huán)境價值的形象概括, 而且為我國經(jīng)濟社會的轉型發(fā)展和綠色發(fā)展指明了方向和道路, “兩山”重要思想的核心與精髓是可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展和高效生態(tài)的現(xiàn)代化發(fā)展, 這一思想對當今中國的發(fā)展具有普遍的指導意義和實踐價值。
然而, 人類社會在發(fā)展過程中并不總能處理好生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關系, 經(jīng)常出現(xiàn)兩種行為偏差:一種是為了獲得短期或局部利益而損害生態(tài)環(huán)境;另一種是守著良好的生態(tài)環(huán)境卻始終處于貧困的狀態(tài)。丘陵山區(qū)的貧困現(xiàn)象往往就是這種行為偏差的反映。我國丘陵山區(qū)地域廣闊, 林木資源豐富, 這些地區(qū)有著良好的生態(tài)環(huán)境, 但是也是貧困人口集中分布的區(qū)域 (厲以寧, 2009) 。這些地區(qū)的貧困發(fā)生率高、貧困程度深, 同時又具有生態(tài)區(qū)位的重要性, 是我國精準扶貧與脫貧攻堅的難點所在。丘陵山區(qū)的貧困現(xiàn)象并非我國獨有。據(jù)估計, 全球有大量人口生存在丘陵山區(qū), 其中約有12億人極度貧困, 這些人主要或者高度依靠丘陵山區(qū)的林木等自然資源來生存, 同時也是政治上最弱勢的群體, 是“窮人中的窮人” (Sunderlin等, 2007) 。丘陵山區(qū)的減貧和發(fā)展關系到全球經(jīng)濟包容性增長和可持續(xù)發(fā)展, 國際社會對此進行了大量討論, 相關內(nèi)容主要集中于:丘陵山區(qū)貧困的原因, 丘陵山區(qū)與貧困的關系, 丘陵山區(qū)的減貧潛力、減貧策略等方面 (Angelsen等, 2003;Sunderlin等, 2007) 。相比而言, 國內(nèi)這方面的研究與文獻并不是很多。
基于此, 本文擬以習近平總書記“兩山”重要思想為引領, 通過對丘陵山區(qū)貧困與發(fā)展問題的相關研究梳理和經(jīng)驗概括, 著重針對我國丘陵山區(qū)資源保護、減貧與發(fā)展的難題, 提出破解思路與對策, 為政府和研究者提供參考。
二、丘陵山區(qū)貧困的一般原因與發(fā)展?jié)摿?/strong>
丘陵山區(qū)的分布與經(jīng)濟在空間上分布不均是相互匹配的。丘陵山區(qū)可能由于自然地理性隔絕、城市化率不足等原因, 使得經(jīng)濟增長相對滯后, 存在原始性貧困;也可能由于城鄉(xiāng)二元結構、政治經(jīng)濟權利缺失等制度性因素, 存在制度性貧困 (Angelsen等, 2003) 。其中, 林權缺失是貧困的重要原因。雖然, “權利下放”是自20世紀80年代以來世界各國環(huán)境政策中最為突出和明顯的轉變 (Agrawal等, 2008) , 但事實上, 當前發(fā)展中國家的林業(yè)分權改革普遍存在賦權不足的問題 (Larson等, 2010;RRI, 2012;Gilmour, 2016) 。這些因素限制了丘陵山區(qū)生產(chǎn)效率的優(yōu)化和規(guī)模性經(jīng)濟效應的產(chǎn)生, 同時也使得勞動力要素流動受限, 無法從人口和經(jīng)濟集聚中獲益。此外, 在丘陵山區(qū)生活的貧困人群缺少其他高回報的工作機會, 可能傾向于高度依賴山林資源。而傳統(tǒng)的山林產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)化程度低、市場發(fā)育不完全、生態(tài)付費機制不健全的情況下, 又難以產(chǎn)生較高的經(jīng)濟收益。
盡管如此, 丘陵山區(qū)的減貧潛力仍很大。丘陵山區(qū)的林木等資源能夠使農(nóng)戶獲得貨幣性收入和非市場的產(chǎn)品和服務, 滿足其基本生存需求, 在季節(jié)性低收入時期填補收入不足, 并在緊急時刻發(fā)揮最低收入的作用, 防止貧困的惡化, 減輕貧困的程度, 或者使農(nóng)戶避免陷入貧困;如果通過賦權, 以益貧的方式分配林業(yè)資源, 使之成為農(nóng)戶收入和福利的來源, 也能夠達到消除貧困的目的 (Neumann等, 2000;Belcher, 2005;PROFOR, 2012) 。但是, 不同類型的林業(yè)產(chǎn)品或服務在減貧的功能和潛力上存在較大差異。本文參照Angelsen等 (2003) 的分類, 從非木質(zhì)林產(chǎn)品、木材和山林生態(tài)服務三個重點領域探討森林資源的減貧潛力。
1.非木質(zhì)林產(chǎn)品。一些學者認為非木質(zhì)林產(chǎn)品生產(chǎn)對環(huán)境壓力較小, 而窮人又對其依賴度高, 因此發(fā)展非木質(zhì)林產(chǎn)品生產(chǎn)能取得環(huán)境保護和貧困減緩的共贏 (Arnold等, 2001) 。但事實上, 大多數(shù)非木質(zhì)林產(chǎn)品專業(yè)馴養(yǎng)程度不高, 產(chǎn)品經(jīng)濟回報率低下, 主要作為維持生計或填補收入缺口所需 (Neumann等, 2000) 。從事這些非木質(zhì)林產(chǎn)品采集或生產(chǎn)以貧困人口居多, 而那些高價值、高回報率的資源通常由精英俘獲, 窮人難以從中受益 (Dove, 1993) 。關于非木質(zhì)林產(chǎn)品的環(huán)境友好性也不能一概而論, 過度獲取也會導致森林資源的破壞。總體而言, 非木質(zhì)林產(chǎn)品對于減貧的作用主要在于防止貧困的惡化, 而不是貧困的消除 (Fisher, 2001) 。當然也存在特殊的案例, 例如:我國浙江省的非木質(zhì)林產(chǎn)品 (竹產(chǎn)品、特色干鮮果) 對減貧的作用就比較顯著。
2.木材。學術文獻中有一種隱含的但又被廣泛認同的觀點:“非木質(zhì)林產(chǎn)品是提供給窮人的, 而木材是提供給富人的” (Dove, 1993) 。不少發(fā)展中國家林權下放過程中的確存在這樣的情況, 分配給窮人一般是非木質(zhì)林產(chǎn)品相關的權利, 較少能夠?qū)⒛静牡睦麧櫥蛘呖刂茩喾峙浣o窮人 (Belcher, 2005) ;并且分配給社區(qū)和林農(nóng)的往往是退化的或已被采伐的林地, 而價值較高的天然林通常被具有實權的地方實體或者外來勢力把控 (Ross, 2011) 。可能的原因包括:認為非木質(zhì)林產(chǎn)品生產(chǎn)相對于木材經(jīng)營對環(huán)境壓力更小, 對林區(qū)居民管理森林資源不信任, 存在尋租現(xiàn)象。這進一步表明, 通過林權制度改革, 使林農(nóng)具有木材經(jīng)營權, 森林資源利用的減貧潛力和效力將更為明顯。但一般情況下, 商業(yè)性木材經(jīng)營具有規(guī)模經(jīng)濟要求, 這使得自我雇傭的貧困人口難以進入這一行業(yè)。需要關注的是, 小規(guī)模的人工林種植和木材生產(chǎn)加工也具有益貧特征, 因為其撫育和采伐具有靈活性, 能提供低門檻就業(yè)機會, 利于林農(nóng)兼業(yè)化經(jīng)營, 產(chǎn)生天然儲蓄作用和生態(tài)服務功能, 能夠使農(nóng)戶獲得多方面的收益 (Angelsen等, 2003) 。但這種益貧性在實踐中還沒有被普遍重視。
3.山林生態(tài)服務。實踐中, 大多數(shù)的山林生態(tài)服務以外部性或非市場價值的形式存在。如果能建立一定的生態(tài)付費機制 (Payment of Ecological Service) , 將這種正外部性內(nèi)部化, 不僅能夠解決生態(tài)服務供給的市場失靈問題, 還能產(chǎn)生積極的減貧效果。可以實施的重點領域和市場包括:生物多樣性保護、森林碳匯、水文服務、景觀和休閑 (旅游) 服務。Milder等 (2010) 估計到2030年, 這四類市場的發(fā)展將可能分別使發(fā)展中國家500~800萬、1000~1500萬、2500~5000萬、8000~10000萬的低收入家庭受益, 如果這些潛力或者目標能夠達到, 將在全球產(chǎn)生不可忽視的減貧貢獻。但生態(tài)付費制度的實施也存在不少難點, 如對產(chǎn)權要求高、交易費用高、減貧目標與買方需求難以協(xié)調(diào)、投資項目存在土地利用約束以及補償不足等。
丘陵山區(qū)的貧困現(xiàn)象及其潛力表明, 丘陵山區(qū)生態(tài)資源的合理化利用具有減貧潛力, 但同時也存在約束條件。主要表現(xiàn)在貧困人口權利存在缺失、小規(guī)模生產(chǎn)者進入市場存在障礙、生態(tài)補償與付費存在難點等。然而, 全球新的發(fā)展趨勢為丘陵山區(qū)的減貧帶了契機 (Sunderlin等, 2007) , 主要包括:發(fā)展中國家通過民主化和市場化, 將自然生態(tài)資源管理權利逐步下放到農(nóng)村社區(qū), 使農(nóng)民參與經(jīng)營與公平交易的機會增加;城市化進程的加快擴大了丘陵山區(qū)產(chǎn)品及其生態(tài)服務的市場需求;一些國家通過放松市場管制、撤銷特許經(jīng)營, 使木材市場自由化程度加強;技術進步提高了原材料的利用效率, 增加了丘陵山區(qū)產(chǎn)品收獲和加工的便利性;氣候變化提高了消費者對丘陵山區(qū)生態(tài)服務的支付意愿, 有利于生態(tài)付費機制的建立和完善;經(jīng)濟全球化所帶來的市場細分化和特色化, 有可能使農(nóng)民從丘陵山區(qū)特色產(chǎn)品經(jīng)營中獲益;電子商務等新型營銷方式所帶來的交易方式和物流體系的創(chuàng)新以及農(nóng)民合作組織的發(fā)展, 為丘陵山區(qū)分散小農(nóng)進入市場提供了便利。以上分析, 從“兩山”重要思想去理解和研判, 可以得出的結論是:“綠水青山”的稟賦并非自動能成為致富丘陵山區(qū)百姓的“金山銀山”, 必須在保護丘陵山區(qū)“綠水青山”的同時, 建立丘陵山區(qū)“綠水青山”成為“金山銀山”的體制機制, 并且探索丘陵山區(qū)“綠水青山”成為“金山銀山”的產(chǎn)業(yè)政策和可持續(xù)實現(xiàn)路徑。
三、丘陵山區(qū)減貧與發(fā)展經(jīng)驗借鑒和思路對策
(一) 國際經(jīng)驗與教訓借鑒
國際林業(yè)研究中心 (CIFOR) 通過全球案例研究, 歸納出丘陵山區(qū)減貧與發(fā)展的六項戰(zhàn)略, 包括:“發(fā)展以人為本的林業(yè);打破產(chǎn)權和監(jiān)管限制, 將公共山林歸還地方管理;完善山林產(chǎn)品市場營銷制度;建立合作伙伴關系;創(chuàng)新轉移支付制度;將丘陵山區(qū)的發(fā)展和減貧戰(zhàn)略相結合” (FAO, 2003) 。其中最為重要的實踐經(jīng)驗體現(xiàn)在以下三個方面。
1. 推進丘陵山區(qū)林業(yè)分權改革。
從1985年開始, 全球至少有2億公頃森林實施了林權下放或者確權 (White等, 2002) 。RRI (2012) 對全球丘陵山區(qū)林木資源豐裕程度最高的30個國家共計61個社區(qū)進行了林權評估, 發(fā)現(xiàn)這其中有58個社區(qū)都存在賦權不足的情況。此外, 普遍存在的問題是政策措施不能與農(nóng)村社區(qū)的需求有效對接;不重視農(nóng)村原生的資源管理體系、傳統(tǒng)知識和文化;政策以自上而下、非參與式的方式推行, 缺乏連續(xù)性和彈性等。但實踐中也存在不少成效明顯可供我國借鑒的案例, 例如:墨西哥的林權改革推動了社區(qū)林業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大, 產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益 (Bray等, 2005) 。對于林權改革的效果評估, 最全面的是Larson等 (2010) 在亞非拉11個國家30個案例點的研究, 該研究發(fā)現(xiàn):通過權力下放, 使農(nóng)村社區(qū)參與到環(huán)境友好型的森林資源管理中, 能夠有效改善生計;全面、連續(xù)的改革相對于局部或者間斷的改革能夠產(chǎn)生相對積極的效果。此外, 只有在林權改革制度設計中考慮收益分配的公平性, 才能夠使改革起到減貧的作用。
2. 發(fā)展丘陵山區(qū)社區(qū)性林業(yè)產(chǎn)業(yè)。
當前全球約有1/3的山林是以社區(qū)林業(yè)的方式管理 (Gilmour, 2016) 。Mc Dermott等 (2009) 對全球范圍內(nèi)33個社區(qū)林業(yè)案例的研究證實:貧困戶通過參與社區(qū)林業(yè)的確能夠提高經(jīng)濟收益。例如, 墨西哥社區(qū)林業(yè)企業(yè)的發(fā)展促進了資產(chǎn)在社區(qū)層面的積累 (Bray等, 2005) 。尼泊爾通過社區(qū)林業(yè)實施精準扶貧, 將35%的社區(qū)林業(yè)利潤投入到扶貧項目中 (Bhattarai, 2012) , 產(chǎn)生了積極的減貧效果。當前許多發(fā)展中國家已經(jīng)在推廣基于社區(qū)林業(yè)的扶貧模式, 但其中也存在一些問題, 比如:減貧目標可能從屬于社區(qū)林業(yè)發(fā)展的其他目標 (如資源保護) ;沒有制定行之有效的實施方略, 操作層面上沒能將減貧目標落實;關注社區(qū)層面收入的增加, 但卻忽略收入分配的問題, 導致扶貧的精準程度不足 (Gilmour, 2016) 。與此同時, 社區(qū)林業(yè)發(fā)展還存在許多約束條件, 例如:組織內(nèi)部的交易成本和管理風險等。這些問題值得我們在丘陵山區(qū)精準扶貧中予以關注。
3. 提高丘陵山區(qū)農(nóng)民市場參與度。
發(fā)展中國家的森林法律和法規(guī)往往存在向規(guī)模化企業(yè)傾斜的情況, 這限制了丘陵山區(qū)小規(guī)模林業(yè)生產(chǎn)者或低收入生產(chǎn)者的市場參與。Macqueen (2008) 對巴西、中國、印度、南非和烏干達的案例研究發(fā)現(xiàn):這些國家的相關政策往往忽視小規(guī)模林業(yè)生產(chǎn)者, 或者對小規(guī)模生產(chǎn)者缺乏應有的市場支持。如印度大多數(shù)高價值的林產(chǎn)品都由邦政府壟斷, 農(nóng)民參與很有限, 如果能夠打破政府壟斷, 不僅能夠節(jié)約政府市場管理成本, 也能夠產(chǎn)生顯著的減貧效果 (PROFOR, 2012) 。因此, 從減貧和共享的角度看, 政府部門應消除歧視性政策, 營造公平市場環(huán)境, 提高農(nóng)民組織化程度, 使之能夠參與到市場競爭當中。這方面的成功案例, 如玻利維亞、印度尼西亞、危地馬拉、巴布亞新幾內(nèi)亞等國, 在國際組織和NGO的推動下, 通過社區(qū)林業(yè)合作組織的發(fā)展及其與公司合作, 建立起小規(guī)模林業(yè)生產(chǎn)者和國內(nèi)外市場之間的連接, 不僅提高了小農(nóng)的市場參與度, 而且促進了小農(nóng)參與到全球價值鏈中 (Macqueen, 2008) 。
(二) 我國丘陵山區(qū)減貧與發(fā)展思路和對策
我國丘陵山區(qū)的減貧與發(fā)展, 既要借鑒國際相關經(jīng)驗與教訓, 更要從我國國情出發(fā), 深化“兩山”重要思想的認識和踐行, 突出丘陵山區(qū)生態(tài)保護、資源產(chǎn)權等體制機制的創(chuàng)新與完善, 丘陵山區(qū)相關產(chǎn)業(yè)的科學發(fā)展和丘陵山區(qū)貧困人口的“共創(chuàng)、共享、共富”。具體而言:
1. 完善和強化丘陵山區(qū)“綠水青山”的多元化保護機制。
完善和強化丘陵山區(qū)生態(tài)資源的保護機制, 是對生態(tài)保護的激勵, 是“綠水青山”得以持續(xù)并且成為“金山銀山”的基本前提。
多年來, 我國對自然生態(tài)保護的力度在不斷加強, 保護的范圍也在不斷拓寬, 但補償水平相對于眾多的被補償對象而言仍然不很高, 仍不足以對生態(tài)保護者提供足夠的保護激勵。如果單純依靠這一機制和路徑, 不僅難以使“綠水青山”成為“金山銀山”, 而且還難于確保“綠水青山”的存在和綠色發(fā)展的可持續(xù)性。因此, 必須在不斷提高政府對“綠水青山”保護的補償水平和力度的同時, 不斷完善“綠水青山”的多元化保護機制和手段, 要建立政府、市場和社會相結合、三位一體的生態(tài)保護與補償體系和機制, 同時要堅持生態(tài)保護、生態(tài)補償和脫貧攻堅的有機結合, 這是丘陵山區(qū)實現(xiàn)資源保護和貧困減緩雙重目標的內(nèi)在要求和必然要求。我國已經(jīng)建立起以政府為主導的山林生態(tài)補償體系和機制, 但當前的主要問題在于:主要依靠政府投入, 補償標準偏低, 同時缺乏區(qū)域差異性和有效退出與進入機制。因此, 要堅持政府補償和“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”相結合的補償原則, 建立著眼于提高補償水平、多元化補償、多渠道籌集、差異化補償?shù)纳鷳B(tài)補償體系與機制。此外, 還要高度重視市場和社會組織在生態(tài)保護和補償體系中的作用。例如, 當前已經(jīng)在探索實踐的碳匯交易、水權交易、林權交易以及其他類型的國際國內(nèi)生態(tài)服務付費項目等, 應及時總結經(jīng)驗和完善相應機制。對于那些由非政府組織推動、社會公共組織參與的公益性生態(tài)基金項目等, 應予以鼓勵和支持。還應該關注生態(tài)保護和補償中的新模式、新業(yè)態(tài)、新趨勢, 如生態(tài)標簽、生態(tài)稅、生態(tài)金融機制等, 通過經(jīng)驗總結、制度創(chuàng)新, 推廣成功模式。
2. 創(chuàng)新丘陵山區(qū)“綠水青山”成為“金山銀山”的體制機制。
丘陵山區(qū)的“綠水青山”不僅包含有形的生態(tài)資源, 而且還包含無形的生態(tài)服務;不僅包括產(chǎn)權能夠清晰界定的私人品, 如林農(nóng)承包的林權和山林產(chǎn)品經(jīng)營權等, 而且也包括產(chǎn)權難以分割或清晰界定到人的公共物品或準公共物品, 如森林的碳匯服務、景觀服務、流域水資源以及氣候資源等。由于“綠水青山”能否成為產(chǎn)權擁有者的“金山銀山”的先決條件是“綠水青山”能夠成為可交易的市場品, 因此, 相應的產(chǎn)權制度、交易制度和規(guī)制制度的構建就成為丘陵山區(qū)的“綠水青山”能否成為“金山銀山”并且使“綠水青山”所在地的貧困群體受益的關鍵。
產(chǎn)權制度是關于誰擁有和如何擁有的制度安排, 產(chǎn)權制度的合理安排對于“綠水青山”的有效保護、利用和利益分享具有決定性的作用。就丘陵山區(qū)的林權制度而言, 我國已經(jīng)實施了兩輪的集體林權改革, “產(chǎn)權明晰”、“確權頒證”的任務已經(jīng)基本完成, 但長期以來林業(yè)政策的頻繁調(diào)整以及林業(yè)經(jīng)營體系中的一些不當制度安排, 影響了林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)投資的積極性, 以致林業(yè)經(jīng)營效率不高、林地生產(chǎn)力低的問題仍沒有得到有效解決。因此, 需要進一步深化林權制度改革, 同時推進相關配套改革, 如林業(yè)稅費制度、采伐制度、生態(tài)效益補償制度、林業(yè)金融制度等。通過建立有效的激勵機制, 激發(fā)林農(nóng)對林業(yè)資源保護與開發(fā)的動力, 實現(xiàn)丘陵山區(qū)生態(tài)資源增加和貧困減緩的雙重目標。對于不能或者不宜確權到戶的公共性或區(qū)域公共性資源, 則應該采用分權化的思路, 確權到相應的主體, 如村社區(qū)等, 或根據(jù)資源的空間邊界, 確權到相應的地方組織或組織聯(lián)盟, 從而為“綠水青山”相關產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展奠定制度基礎。
在確權的基礎上, 還必須建立與丘陵山區(qū)“綠水青山”相關產(chǎn)權的交易制度與市場, 如林權交易、水權交易、碳匯權交易和生態(tài)標志權、生態(tài)原產(chǎn)地權等的交易體系或市場。此外, 還要建立政府、市場和社會共同參與的“綠水青山”產(chǎn)權保護與規(guī)制制度, 既防止或杜絕侵權行為的發(fā)生, 保障產(chǎn)權所有者或使用者享有充分的產(chǎn)權權利, 又避免產(chǎn)權所有者或使用者對產(chǎn)權的濫用所導致的負外部性, 確保“綠水青山”得到合理開發(fā)和可持續(xù)利用。
3. 積極發(fā)展丘陵山區(qū)“綠水青山”內(nèi)生性和外生性產(chǎn)業(yè)。
要牢固樹立“經(jīng)濟生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟化”的綠色發(fā)展理念, 科學發(fā)展“綠水青山”內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)和外生性產(chǎn)業(yè)。所謂“綠水青山”內(nèi)生性產(chǎn)業(yè), 就是與“綠水青山”共生相融, 以生態(tài)資本為本底的產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟活動。例如, 非木質(zhì)林產(chǎn)品、木材產(chǎn)業(yè)、休閑旅游、生態(tài)養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)。這些內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)是立足于資源稟賦、“接二連三”、功能多樣化的現(xiàn)代農(nóng)林業(yè)。所謂“綠水青山”外生性產(chǎn)業(yè), 就是以“綠水青山”為依托, 并與“綠水青山”相關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)和配套設施。例如, 相關的物業(yè)、餐飲、住宅、商業(yè)網(wǎng)點以及道路、通訊等基礎設施。實踐中, “綠水青山”內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)和外生性產(chǎn)業(yè)是相互支撐和關聯(lián)的。我國不少丘陵山區(qū), 由于規(guī)劃滯后、基礎設施和配套設施不完善、服務業(yè)發(fā)展滯后等原因, 往往難以將生態(tài)資本轉化為經(jīng)濟收益。因此, 將“綠水青山”轉變成“金山銀山”需要系統(tǒng)思維、科學規(guī)劃和整合配套。例如, 對于區(qū)位和資源條件較好的區(qū)域, 應優(yōu)先考慮發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、休閑養(yǎng)生業(yè)、山林綜合體、特色丘陵山區(qū)村鎮(zhèn)以及多種形式的“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)。同時, 通過政府、市場和社會的多元投入, 改善基礎設施、配套設施和服務質(zhì)量, 支撐丘陵山區(qū)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展和融合發(fā)展。
另外, 如何使丘陵山區(qū)“綠水青山”的經(jīng)濟價值最大化, 還需要創(chuàng)新“綠水青山”的經(jīng)營理念和營運方式。不僅要依托“綠水青山”這一資源本底, 做大做優(yōu)“綠水青山”經(jīng)濟, 實現(xiàn)“綠水青山”的規(guī)模效應和輻射效應, 而且要轉變“綠水青山”的營運方式。要通過品牌化、生態(tài)認證、地理標志認證等, 提高“綠水青山”產(chǎn)品與服務的附加值。要著力打造“綠水青山”產(chǎn)地消費市場, 這對于具有區(qū)域特色的生態(tài)類產(chǎn)品或具有產(chǎn)地關聯(lián)性消費特性的產(chǎn)品和服務尤為重要。其原因不外乎兩個方面:一是產(chǎn)品相對稀缺, 二是存在產(chǎn)地效應。也就是說, 這樣的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、服務及其關聯(lián)性市場, 只有在產(chǎn)地才能獲得消費者更高的認知度和認可度, 進而獲得更強的支付意愿。
4. 引導丘陵山區(qū)貧困人口“共創(chuàng)、共享、共富”。
丘陵山區(qū)的減貧與發(fā)展, 既要在踐行“兩山”重要思想的過程中突出生態(tài)保護與補償、資源產(chǎn)權等體制機制的創(chuàng)新與完善以及相關產(chǎn)業(yè)的科學發(fā)展, 又要關注丘陵山區(qū)貧困人口的“共創(chuàng)、共享、共富”。也就是說, 不僅要引導和支持丘陵山區(qū)貧困人口參與、融入“綠色青山”轉變?yōu)椤敖鹕姐y山”的進程, 而且要確保他們能夠分享“金山銀山”, 實現(xiàn)共富發(fā)展。為此, 要重視丘陵山區(qū)貧困人口權利賦予和能力建設, 使其能平等參與經(jīng)濟社會發(fā)展體系當中, 實現(xiàn)初次分配脫貧和再次分配共享。
首先, 在土地和林權制度深化改革中, 要關注政策措施的益貧性和公平性, 發(fā)展以民為本的農(nóng)林業(yè), 保障當?shù)剞r(nóng)民 (尤其是貧困弱勢群體) 獲得充分的資源權利, 使丘陵山區(qū)貧困人口能夠獲得更多自主選擇的機會。例如, 根據(jù)資源特色和經(jīng)濟收益, 自主選擇適當?shù)慕?jīng)營方式, 拓展增收渠道;通過山地流轉、林權抵押貸款、山地和林權入股、林業(yè)信托等獲得生產(chǎn)資本或?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)就業(yè)轉移。還要重視丘陵山區(qū)社區(qū)原生組織體系和基層民主決策制度的重要作用, 賦予丘陵山區(qū)社區(qū)在山林權制度改革和扶貧項目上的自主權, 使政策措施與丘陵山區(qū)農(nóng)民的發(fā)展需求和扶貧項目有效對接, 在執(zhí)行層面上具有靈活性、創(chuàng)造性和公平性。
其次, 在丘陵山區(qū)“綠水青山”內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)和外生性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中, 要重視對貧困群體的教育培訓, 重視吸納農(nóng)林業(yè)剩余勞動力、弱勢群體和貧困群體的就業(yè)和參與;要關注弱勢群體的權益, 避免高價值山林產(chǎn)品生產(chǎn)中利益分配不均或者尋租現(xiàn)象, 確保上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展對貧困群體的包容性和利益分配的公平合理性。
再次, 在生態(tài)補償項目的實施上要充分考慮貧困群體的利益, 協(xié)調(diào)資源保護目標和貧困減緩及其他發(fā)展目標, 建立貧困群體參與機制, 增強貧困群體和政府之間的交流與合作。對于生態(tài)公益林建設地區(qū)和林業(yè)重點工程實施地區(qū), 在不影響丘陵山區(qū)生態(tài)功能的前提下, 應允許貧困群體充分利用資源、景觀優(yōu)勢, 發(fā)展山林旅游, 搞活林下經(jīng)濟, 多方位擴展增收渠道。
此外, 還需要重視丘陵山區(qū)合作組織的益貧性。合作組織具有內(nèi)生的益貧功能, 基層政府應采取相應的扶持政策, 幫助和推動丘陵山區(qū)農(nóng)民尤其是貧困群體建立或加入合作組織。同時, 要將合作社的益貧功能與國家精準扶貧的政策杠桿有機結合, 比如, 在合作社章程中確立減貧目標和具體行動方案, 由合作組織作為主體和載體, 承接政府扶貧項目, 并將扶貧項目及其建設所形成的資產(chǎn)作為合作社的資產(chǎn), 量化到社員, 使其成為貧困群體投資折股的重要組成部分和收益分配的重要依據(jù), 以吸引更多貧困農(nóng)民加入相關合作組織, 分享合作社的益貧效應, 實現(xiàn)脫貧和同步小康。
四、結論和啟示
簡言之, “綠水青山”并不僅限于山水林資源, 廣義上良好的生態(tài)環(huán)境或生態(tài)資源都是“綠水青山”, 例如冰天雪地、海浪沙灘、藍天白云等自然資源和現(xiàn)象。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)或丘陵山區(qū), 除了少數(shù)因水資源貧乏或工業(yè)化污染, 生態(tài)環(huán)境遭受破壞外, 大多數(shù)地區(qū)都具有良好的生態(tài)環(huán)境, 呈現(xiàn)“綠水青山”處處可見景象。但這些“綠水青山”大多數(shù)還沒有成為“金山銀山”, 尤其是還沒有成為丘陵山區(qū)廣大貧困人口脫貧和致富的“金山銀山”。因此, 習近平總書記“兩山”重要思想對這些地區(qū)的減貧與發(fā)展具有普遍適用的價值和意義。
我國丘陵山區(qū)的轉型發(fā)展和精準脫貧, 必須在借鑒國際經(jīng)驗和教訓的同時, 進一步深化“兩山”重要思想的認識和踐行, 牢牢樹立綠色發(fā)展理念, 不斷完善和強化“綠水青山”多元保護機制;大力發(fā)展“綠水青山”內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)和外生性產(chǎn)業(yè);創(chuàng)新和建立“綠水青山”成為“金山銀山”的體制機制;引導貧困人口“共創(chuàng)、共享、共富”。只有這樣, 才能到2020年實現(xiàn)精準脫貧和同步全面小康的目標。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題2017年08期
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