合鄉并村、整合資源，是深化農村改革、創新和完善農村社會治理體系的重要途徑。今年6-8月，根據省委常委秘書長謝建輝同志的指示，省政府發展研究中心專題調研組前往相關省直部門調研，并深入永州、婁底、岳陽等地市基層調研，與鄉、村干部及村民進行溝通交流，了解我省合鄉并村改革后基層組織的現狀，分析后續運行中出現的問題和難點，研究提出了初步的政策建議，供領導決策參考。
一、合鄉并村后存在的問題
為更好實現鄉鎮和建制村數量與土地面積、人口數量均衡匹配，2015年9月，我省第三次全面開啟合鄉并村調整改革工作。截至2016年6月8日，鄉鎮、建制村數減幅分別達25.4%、42%，已完成合鄉并村改革任務，各項工作逐步走上正常軌道，并于2017年進行了村居兩委換屆選舉工作，截至2017年6月16日，黨組織環節選舉完成99.9%，村委會和居委會環節選舉完成99%。
合鄉并村區劃調整改革和換屆選舉工作雖已完成，但也存在一些亟待解決的難點，尤其是村級基層組織運行方面存在的問題更為復雜。
1.合并后融合程度低，內耗突出。一是利益難均衡，融合困難。鄉鎮合并后，鄉名消失、公共基礎設施和公共服務日益邊緣化，使被合并者有抵觸情緒。村合并更直接涉及到村民待遇，因歷史遺留問題未得到妥善解決，并村后項目、資金分配等利益難以均衡，部分村民抵制情緒明顯。尤其是村支部書記和村主任的人選爭論，在今年的村（居）兩委換屆選舉中表現得特別突出。個別小村合并至大村，因無法保障通過選舉產生本村的村委會成員，需配備專職工作人員開展小村日常工作。二是部分合并后的村支兩委人心不齊。新村兩委成員之間因年齡、閱歷、文化程度等方面的差異，導致在村級經濟發展、項目建設、資金及名額分配上易現分歧，融合認同尚須時日。三是合村后續保障工作落實不到位。合鄉并村后，因地名信息變化引起的許多連帶問題，各級各部門未明確責任主體和工作經費，人力、物力、財力等明顯滯后。如身份證、土地房產信息等未及時同步更新、換領費用矛盾、換領程序復雜、部分機構認舊不認新等問題。四是合鄉并村后原有的人緣、地緣關系格局被打破。內部融合程度不高，部分地區爭取鄉友支援家鄉發展的積極性受挫。
2.群眾辦事方便程度下降，村干部工作難度加大。一是合鄉并村后部分地區出現群眾辦事不方便現象。隨著服務半徑的擴大，農民到鄉政府、村委會辦事成本不斷增加，給群眾生產、生活帶來不便。常寧市政協文史學習委員會調研發現，常寧某片的群眾到該鎮政府辦事需半天時間，往返摩托車租車費40元，有時一趟兩趟還找不到人。二是村干部開展工作難度加大。并村后，新的建制村人口增多，地域寬闊，交通不便，加之合村后新村村委會僅按一個村職數配備，工作量和難度大幅增加。如：永州某縣某村2500人，面積8平方公里，面對村級日常事務，村干部疲于奔波，如遇到換屆、黨建、扶貧等工作，工作強度系數倍增。
3.工作經費缺乏，債權債務問題未及時解決。一是村級運行經費不足，開支困難。與合并前相比，村級運行成本大幅提高，但合并后人均工作經費卻呈下降趨勢。如婁底某縣，合并前工作經費為7-8萬元/村/年，合并后村級經費按照村民數1000人以下、1000-2000人、2000-4000人每年每村9萬、11萬、14萬三個檔次劃撥村級運轉經費，以合并前各800人的小村為例，2村合并后村民數達1600人，合并前人均村級運轉經費87 -100元，合并后人均經費僅為56元，可見合并后建制村村民人數增加的同時，人均村級工作經費未增反減。尤其今年要面對村支兩委換屆、低保清理等任務，擠占建制村有限的運轉資金。部分地區套取或挪用其他資金，維持村級運行，實屬無奈之舉。二是合鄉并村獎勵金未兌現，政策落實不到位。據某市鄉鎮村兩級干部反映，合并前政府承諾的“每精簡一個建制村獎勵4萬元，多精簡一個建制村獎勵5萬元”的經費遲遲未下撥，政策公信力受到質疑。三是并村后集體資產和債權債務處理未到位，村級新債務增加的可能性加大。一方面，因法規政策不明晰，界定缺乏操作性，大部分村級資產處置和債權債務的處理未完全到位，債務金額多則上百萬，少則幾萬，部分債務由農戶、村干部墊付，或出自銀行貸款。處理方式上，合并后的建制村基本采用合村不合賬，或以舊賬單列等待債務化解、新賬統一的方式，同時也存在并賬不規范、并賬難協調等問題。另一方面，城鄉環境衛生整治、農村綜合平臺建設等工作均涉及到村級資金配套，有可能成為村級新債務。
4.并村后的村部建設滯后，交通連接不暢。一是村部建設滯后。合并后許多鄉鎮、村級辦公或活動場所因規模小、設施簡陋，已不適合繼續使用，需要重建或維修。如某縣合并后的某鎮13個村，其中7個村部需要重建，6個村部需維修。二是合并后交通連接不暢，村與村之間的道路不相通或需繞道他村進入。另外，部分建制村與鄉鎮之間未開通客運班車，或雖開通了班車，但趟數較少，給村干部辦公和群眾辦事帶來諸多不便。三是合并后的安全電網和渠道水系需進行適當調整和改變。
二、進一步提升基層治理能力的對策建議
為有效解決合鄉并村改革后的問題和困難，提高基層治理能力，改善農村公共服務，建議從四促四重四實現入手：
1.促融合，重協作，實現以基層黨建為龍頭的多方治理
一是強化基層黨建在合鄉并村融合的引領作用。大力發展基層黨員，充實基層黨組織隊伍。強化合并后基層黨組織作用，整頓組織力量渙散的基層黨組織，適時進行組織人員結構調整。發揮基層黨員聯系群眾責任制度的作用，促進合并后村支兩委與群眾的聯系，建議村支兩委每年集中1-2次深入村民家中開展家訪，同時可通過建立村鎮群眾聯系微信群，加強溝通交流，引導村民積極參與村級公共事務。二是注重民主決策機制，強化議事會制度。因地制宜建立兩委聯席會議、“一事一議”、“四議兩公開”、村民代表聯系農戶等制度，明確啟動村民戶主大會、村民議事會、村民代表大會具體要求，不斷完善村務重大事項議事制度體系；通過建立和完善民主評議會、協調會、聽證會、村（居）民論壇等民主決策形式，進一步深化民主決策機制。強化建制村議事會作為村務重大事項決策的參謀作用，重視議事會村民代表的選取。在實現內部真正融合前，建議成立自然村議事會小組作為建制村議事會分部，積極招募和引導農村能人或宗族力量，暢通村民民主表達渠道。三是加強兩委團結協作，增利增效。各地區可根據實際情況，出臺相關細化條例，明確村支兩委具體職責分工，細化決策執行流程。積極選派駐村黨建指導員和“第一書記”，幫扶提高兩委合作程度和工作效率，并接納鄉賢參與村級事務，協助并督促兩委做好村級管理事務。在提升村民民主意識和制度意識基礎上，發揮村務監督委員會作用，加強村民對村支兩委的監督。
2.促便民，重服務，實現保障有方
一是健全服務體系。為更好地服務村民，鄉鎮應設立便民服務中心，抽調相關部門人員合署辦公；建制村和社區、自然村分別設立便民服務站和臨時服務點，由上級服務中心派駐指導人員，村干部兼任代辦員或采用社會購買服務的形式，負責各轄區行政審批及其他事項的代理服務。對于服務事項，須制定事務管理服務清單，明確制度紀律規矩，列明辦事流程，提高管理和服務水平。同時，建立健全干部輪流值班制度，對牽涉人數多的工作，實行進村入組，上門服務。二是切實完善合鄉并村后續保障工作的有關措施和辦法。省級公安、國土、林業等部門已制定出臺了并村后與人口、房產、土地、山林權證等信息變化相應的政策，建議督促相關部門盡快研究出臺具體操作措施和辦法，尤其是對于身份證、戶籍、房產等信息的變更，可設立變更免費有效截止時間，簡化變更程序，打通各部門相關通道，實現部門內部系統調整，有效減少村民來回奔波之苦，確保并村后續保障工作落實落地。
3.促管理，重效率，實現城鎮化和新農村建設協調推進
一是增加農村經費總量，建立和完善投入機制。統籌發改、財政、農委等單位投入農村的專項經費，根據近三年省、市、縣三級投入農村經費總量，適當增加投入。加快研究制定改革后省、市、縣三級投入農村的一般性轉移支付基數、各專項經費及年度內中央支持和臨時增加經費的撥付和監管政策。加快落實“并鄉鎮合村”的新政獎勵政策，兌現激勵獎金。二是重新測算村級運行成本，實行行政任務專項管理。建議重新測算各地區村級運行成本，并以8%-10%的年遞增機制予以保障。運行成本可按照固定辦公費用、人員補貼費、項目開支等實行單列，對于上級下達的低保清理、換屆選舉、城鄉環境衛生整治等行政任務應設立專項配套資金，并加強項目管理。整合各類涉農項目資金，減少村級自籌資金項目。增加向合并新村在民生工程、資金扶持方面的傾斜支持。三是財政應設立村級債務化解專項經費，分步逐批化解基礎設施建設債務。建議各級黨委、政府明確村級債務消化時間表，將合并村的債權債務、資金使用和資產處置清理審計結果，及時張榜公示。對存在的問題逐一建立臺賬，針對群眾反映強烈的問題，由相關職能部門成立工作組進行調查、清理、處置。同時，建議省委、省政府出臺具體村級債務化解指導性意見，設立村級債務化解專項經費，尤其是對于基礎設施建設所負債務，統一分步逐批予以解決。四是公開村級事務目錄，完善減輕農民負擔逐級督導制。深化以村務公開為主要內容的民主監督制度，實現村務公開全覆蓋。不斷創新村務公開方式，在明確部門和基層政府職責范疇和明晰村級組織職責清單的基礎上，規范縣市區村務公開目錄，健全村務監督制度和考評體系。健全農民負擔監督工作機制，實行減輕農民負擔“一票否決”制，完善減輕農民負擔逐級督導制。五是規范村級干部的補貼項目和標準，完善長效監督體制。建議組織、人社、財政等部門研究出臺村干部在任誤工補貼標準、在任農村養老保險繳納補助標準，完善現行退任村干部生活困難補助辦法，建立健全補貼補助的正常增長機制。對于在任村干部建議實施綜合考評，通過引入激勵機制，將民主評議與村級任務完成情況相結合，對于綜合考核優秀村級干部給予一定獎勵。同時制定相關條例，約束村級干部處理村級事務行為，建立健全長效監督機制。
4.促發展，重突破，實現因地制宜搞建設
一是完善基礎設施建設，解決發展薄弱問題。結合小城鎮、美麗鄉村建設和易地扶貧搬遷等工作，對新村進行統一規劃布局和建設。同時，建議交通部門優先規劃建設合并后新設立的貧困村路網、農村公交，打通“斷頭路”，修好“連心橋”，做好村與村的連接。進一步抓好村村通客運班車工程，設計好營運路線，規范客運車輛。建議水利、電力等相關部門盡快提出渠道水系調整支持、安全電網調整支持等具體措施。二是以節約整合為原則，加快推進農村綜合服務平臺建設。在盡可能利用原有辦公地址、校園場所的基礎上，以將政務、醫療、商務等服務合成一體為目標，加快推進農村綜合服務平臺建設，規范招投標程序，降低成本。同時，對于暫時不新建綜合服務平臺的新村，并村后未作為新村辦公地點的場所，應優先考慮作為農村三類留守人員活動場所，醫療衛生、優生優育等的服務場所。三是抓突破，因地制宜發展集體經濟。各地可從自身經濟基礎、區位優勢、資源條件等實際情況出發，結合產業扶貧、脫貧攻堅任務，通過土地流轉、轉變土地經營模式、入股龍頭企業、合作社等方式，有選擇性的發展村級集體經濟。對于無任何優勢的偏遠地區建制村，可聯合其他優勢村進行結對合作，參與集體經濟發展的試點，增強村級集體造血功能。針對目前我省村委會、集體經濟組織均未登記為法人的情況，要盡快出臺發展集體經濟的支持政策，完善村委會和集體經濟組織法人登記制度，落實村委會作為集體經濟組織法人的有效地位，保障村委會對于集體經濟的收益權。
湖南省人民政府發展研究中心調研組 調研組組長：卞鷹（湖南省人民政府發展研究中心主任）
副組長：唐宇文（湖南省人民政府發展研究中心副主任） 調研組成員：唐文玉、王穎
中國鄉村發現網轉自：《對策研究報告》2017年第32期
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