任務繁重，加班加點休息少，工資待遇低，追責問責擔憂多......從全國各地調研中反映的情況來分析，當前基層干部壓力較重，一些基層黨員干部改革創(chuàng)新和奮發(fā)作為的主動性、積極性、能動性出現(xiàn)了減弱的苗頭，這給我國基層治理現(xiàn)代化建設帶來了隱患。
那么，如何形成干部遵紀守法與創(chuàng)新作為的良性互動？日前，中國社會科學院政治學研究所研究員周少來在人民論壇雜志刊文指出，應該更加關注制度機制改革創(chuàng)新，形成監(jiān)督執(zhí)紀與激勵保障協(xié)同共進。對此，可從以下五個方面發(fā)力：
01 激勵創(chuàng)新
從全國各地調研中反映的情況來分析，當前基層干部壓力較重，主要來自兩方面。
一是任務繁重的壓力，這是基層干部普遍反映的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導，每人一般都具體負責十幾項工程和任務，而無論哪項工程任務，都與上級領導部門簽訂了“項目責任書”，不能有任何的時間拖延和質量瑕疵。可以說，基層黨員干部承擔了較重的工作壓力，其中一些干部甚至產生了“畏懼作為”的不良情緒。
二是問責追責的壓力，這種壓力本是監(jiān)督執(zhí)紀在基層大力推行后形成的良好局面。壓力之下，基層干部在黨性原則、政治意識、遵紀守法、廉潔行政等方面自覺性高度提升。但同時，有的干部卻滋生了“怕?lián)煛⑴伦坟煛钡那榫w和壓力。
可見，基層干部反映的這些問題是真實存在的，這就要求在加強監(jiān)督執(zhí)紀、遵紀守法的制度約束同時，必須同時加強激勵創(chuàng)新、奮發(fā)作為的制度激勵，在干部考核評價機制、選拔任用機制等方面推進改革，盡快形成鼓勵基層干部“大膽創(chuàng)新、勇于作為”的制度機制，保證基層干部既能遵紀守法、廉潔自律，又能積極能動、奮發(fā)作為。
02 容錯糾錯
2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚俅沃厣炅肆暯娇倳洀娬{的“三個區(qū)分”，這為“容錯糾錯”機制的推行指明了方向。但在基層的改革創(chuàng)新中，如何保證“容錯糾錯”的機制落實到位，并能使其與監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”協(xié)調不悖，還需要在“實施細則”方面深化細化。
如在省市對縣區(qū)、縣區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的容錯糾錯中，如何結合動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況，真正落實甄別“三個區(qū)分”，對該容錯的大膽容錯，不該容錯的堅決不容。這些都在考驗著省、縣、鄉(xiāng)三級政府的權力關系和責任擔當。
再如，對于給予容錯的干部，其后怎樣選拔任用？上級領導出現(xiàn)了“容錯錯誤”時，又怎樣給予追責和處罰？容錯糾錯的機制運行，如何保證其公開公正合法？
這些問題都需要在基層實踐中加以進一步探索和完善。在扎緊權力監(jiān)督的制度籠子的同時，大力激發(fā)改革活力、拓展創(chuàng)新空間，推進監(jiān)督執(zhí)紀機制與容錯糾錯機制的制度協(xié)同，增進制度績效的互動互強，是改善基層治理亟待推進的緊迫需求。
03 權益保障
近幾年來，在加快推進精準扶貧、鄉(xiāng)村振興的大局中，基層干部直面上訪維穩(wěn)、征地拆遷、公共安全和利益調節(jié)等矛盾沖突，責任和壓力日趨加大。但其自身的權利和利益卻無更多的制度保障。
體現(xiàn)在以下方面：
其一，法定休息時間得不到保障，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“加班加點”，休息時間無法保障，已是公認的普遍事實，“白加黑、五加二”，“星期六保證不休息、星期日休息不保證”，便是基層的普遍呼聲。
其二，工資待遇低下，基層干部待遇偏低，也已呼吁多年，特別是中西部貧困地區(qū)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般年輕干部，工資在3000—4000元左右，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長，工資也就在5000—6000元左右。而除工資之外，基層干部很少有其他的福利補助。
其三，身心焦慮疲倦，基層干部“亞健康”狀態(tài)普遍存在，工作任務的壓力、問責追責的壓力、養(yǎng)家糊口的壓力，正在摧殘著基層干部的身心，甚至個別干部不能及時排遣壓力，患上“失眠”等病癥。
監(jiān)督執(zhí)紀的制度約束和警示，更多地體現(xiàn)著對基層干部的“嚴管厚愛”，是“負向激勵”的制度約束機制，但同時我們的基層也亟需制定實施保障干部權益的“正向激勵”，用“負向激勵”與“正向激勵”的協(xié)同合力，才能更好激發(fā)基層干部勇?lián)熑巍?chuàng)新改革。
04 干部培養(yǎng)
基層干部后繼乏人的狀況，優(yōu)秀合格人才缺失，也是多年來基層干部的普遍呼聲，這在中西部貧困地區(qū)表現(xiàn)得更加明顯。體現(xiàn)在幾個方面：
一是“進不來人”，由于基層工作的艱苦和任務的繁重，報考基層公務員的人數(shù)較少，尤其是那些老少邊窮地區(qū)的崗位常常無人報考。年輕人才大量涌進大中城市的趨勢不可逆轉，畏懼基層、畏懼鄉(xiāng)村、畏懼貧困地區(qū)，成為基層鄉(xiāng)村難以吸引優(yōu)秀人才的重要原因。
二是“留不住人”，迫于就業(yè)壓力而暫時進入基層的年輕干部，也是把基層鄉(xiāng)村作為“暫棲之地”，一有機會，也是極力通過考研、調離、經(jīng)商等方式，急切地離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。各地年輕干部普遍反映，不但工作任務重，責任壓力大，工資待遇低，而且基層偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年輕人連對象也找不到，更不用說“扎根基層”了。還有對年輕干部來說，“晉升渠道”的不暢，發(fā)展空間狹窄，也是“留不住人”的重要原因。
三是“培養(yǎng)人難”，年輕大學生進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，首先有行政編與事業(yè)編的區(qū)別，兩者比例一般在2:1之間。基層事業(yè)編人員，與行政編人員，“干的是一樣的活”，但待遇卻有較大區(qū)別，晉升也有不少限制，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的事業(yè)編人員，其最高的職務也就是一個“股級”。我們在調研中了解到，中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所所長，20多歲已經(jīng)干到其職業(yè)的“最高職務”，因為“股長”已經(jīng)“到頂”，如不調走就再無“晉升”希望。
其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，無論是行政編還是事業(yè)編人員，都在“超負荷”的負重狀態(tài)，外出培訓學習時間和機會很少。而且，越是年輕的干部，擔負的工作任務越重。西部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦的90后干部表示，“一年幾乎沒有出過門，整天都在電腦上填寫各種報表和數(shù)據(jù)”。年輕干部普遍抱怨，“別說外出參加學習培訓了，連談戀愛的時間都沒有了”。
監(jiān)督執(zhí)紀的制度約束要在基層長久發(fā)揮作用，需要考慮如何讓其與干部培養(yǎng)選撥的制度機制相協(xié)調、相配套，這將是保持基層干部隊伍優(yōu)良穩(wěn)定的制度基礎。
05 縣鄉(xiāng)體制改革
現(xiàn)行的監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的運用，在基層政府中，主要體現(xiàn)為縣級黨委政府和縣監(jiān)察委員會對下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行“問責追責”，然而，如果不注重問責的方式方法，只“單向加碼”，很可能會日益加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的責任壓力和焦慮情緒，影響其開拓創(chuàng)新。
有一種情況：有一些縣級部門不能以身作則、敢于擔當，真正帶頭引領發(fā)展，而是利用監(jiān)督執(zhí)紀的“單項加碼”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “層層加碼工作任務”，“層層推卸工作責任”。甚至只注重召開會議、部署工作、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導簽訂責任書，然后，每月、每季度、每半年、年終，不斷地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村中驗收考核，對其考核的每項工作進行“量化打分”，對其檢查中發(fā)現(xiàn)的失誤錯誤進行“問責追責”。
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎承擔了所有的基層任務和工程，不但是其具體的實施者，還是其實施責任的最終承擔者，從精準扶貧、信訪維穩(wěn)、計劃生育，到群體事件、森林防火、交通事故，從環(huán)境治理、道路建設、城鄉(xiāng)衛(wèi)生，到教育醫(yī)療、住房安居、社會保障等，幾十個大項、幾百個小項的各種各樣的任務和責任都壓在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的身上，最終的責任追查的“板子”也都要打到基層干部的身上。
我們調研采訪過的幾個受到“警告”處分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，都是為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展而稍有差錯，就被追查“處理了”。而因為失誤錯誤被“一票否決”“就地免職”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，在全國各地的調研中，也有所耳聞。
從以上可以看出，監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的運用，在基層治理中，涉及復雜的縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。只有進一步調整縣、鄉(xiāng)權力關系，理順權、責、利的協(xié)調關系，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權小、責大、事多”的困局，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)“賦權擴能”取向的體制改革，才能在加強監(jiān)督執(zhí)紀的同時，充分調動基層干部改革創(chuàng)新的積極性和主動性。
需要重申強調的是，筆者的分析絕不是質疑監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的運用，更不是否定黨風廉政建設的重要性，也不是為基層干部的一些違紀違法行為辯護，而是為了在基層治理中更好地貫徹監(jiān)督執(zhí)紀。
為了更快地促進基層治理現(xiàn)代化建設，提高廣大基層黨員干部的積極性、能動性，就亟需在加強基層監(jiān)督執(zhí)紀的同時，更為堅決地推進基層激勵創(chuàng)新機制、容錯糾錯機制、權益保障機制、干部培養(yǎng)機制以及縣、鄉(xiāng)體制機制的深化改革，以期構建制度體系協(xié)同、制度績效互強的基層現(xiàn)代治理體系，從而推動基層治理的法治化進程。
作者系中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：人民論壇網(wǎng)
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