黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的336項(xiàng)改革舉措中，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的包括放寬農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市限制、擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能、改革完善農(nóng)村宅基地制度、推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份更大權(quán)能、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)等大約有50項(xiàng)。2015年中央一號(hào)文件明確提出，要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)。
2015年年底，財(cái)政部發(fā)布《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是新時(shí)期新階段對(duì)農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”基本經(jīng)濟(jì)制度的完善。將選擇浙江、寧夏、河北、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、貴州、云南等13個(gè)省份，在一定時(shí)期內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)。中央財(cái)政通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式支持地方試點(diǎn)工作，要求省級(jí)財(cái)政部門要加大支持力度，市縣也應(yīng)給予必要支持。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)現(xiàn)狀
我國(guó)農(nóng)村集體所有制是上世紀(jì)50年代中后期逐步形成的一種公有制形式。1962年中共八屆十中全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》后，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制得以最終確立。經(jīng)過(guò)上世紀(jì)80年代前期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，以及后來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)體制、“四荒”拍賣、草原承包制度、集體林權(quán)制度、小型農(nóng)田水利體制等一系列改革，農(nóng)村集體所有制的存在范圍、實(shí)現(xiàn)形式乃至集體所有制下的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化。
改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，不是要改變農(nóng)村集體所有制，而是要選擇一種更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，把農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定清楚。
集體所有制土地的絕大部分是農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。據(jù)國(guó)土資源部第二次全國(guó)土地調(diào)查，全國(guó)農(nóng)村集體土地總面積為66.9億畝，其中農(nóng)用地為55.3億畝。這是農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體部分。農(nóng)村改革36年來(lái)，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一向所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的重大變革，并孕育著承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離的萌芽。
截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%。這是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要來(lái)源。經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展演變，目前農(nóng)村宅基地制度的主要特征可概括為：“集體所有、成員使用，一戶一宅、限制面積，免費(fèi)申請(qǐng)、長(zhǎng)期占有，房地分開(kāi)、差別賦權(quán)”。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。
截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為4200萬(wàn)畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5%。這4200萬(wàn)畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系如何重構(gòu)，是社會(huì)各方面廣泛關(guān)注的熱門話題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。
探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，就是要選擇一種更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，在成員集體與集體成員之間合理分割農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的資源跨社區(qū)配置、城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村人口變動(dòng)。
重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體系的原則
1。應(yīng)按“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的思路重構(gòu)農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)體系。保持土地集體所有權(quán)主體穩(wěn)定，從實(shí)際出發(fā)確定集體所有權(quán)權(quán)利主體的組織形式。承包期“長(zhǎng)久不變”應(yīng)有具體年限，鼓勵(lì)創(chuàng)新承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和探索承包權(quán)的市場(chǎng)化退出機(jī)制。在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間審慎分割農(nóng)用地的占有、使用、收益、處分權(quán)能，既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿，又要體現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)利人的保護(hù)。
2。應(yīng)按“落實(shí)集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶成員權(quán)、審慎拓展使用權(quán)”的思路重構(gòu)宅基地的產(chǎn)權(quán)體系。有必要明確和落實(shí)宅基地所有權(quán)權(quán)能。選取一個(gè)時(shí)點(diǎn)，劃斷農(nóng)戶成員權(quán)，在賦予其70年的宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”。對(duì)基于成員權(quán)依法免費(fèi)申請(qǐng)獲得的宅基地原始使用權(quán)，可賦予其較充分的權(quán)能；對(duì)通過(guò)各種流轉(zhuǎn)方式獲得的宅基地繼受使用權(quán)，只應(yīng)賦予其相對(duì)有限的權(quán)能。
3。應(yīng)按“保障所有權(quán)、拓展使用權(quán)”的思路重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系。在分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益時(shí)，突出所有權(quán)的地位，有償使用收入由集體成員共享。集體土地所有者可以通過(guò)出讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式流轉(zhuǎn)集體土地使用權(quán)，也可以抵押集體土地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)利人可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租集體土地使用權(quán)。
4。應(yīng)按“規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能、拓展集體成員股份權(quán)能”的思路重構(gòu)集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)體系。重點(diǎn)是按照賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的改革要求，對(duì)股份合作制框架下集體成員所獲股權(quán)的權(quán)能進(jìn)行全面拓展，從“收益分配權(quán)”拓展為“占有、收益、有償退出和抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。
重構(gòu)集體所有制下“三塊地、一塊產(chǎn)”的產(chǎn)權(quán)體系，會(huì)遇到帶有共性的難點(diǎn)，需要用一定的策略來(lái)化解：一是以還權(quán)于民為取向，解決好國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)賦權(quán)不足的問(wèn)題；二是以有利于提高資源配置效率和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，審慎改造集體所有制的社區(qū)封閉性；三是兼顧差異性，按土地與非土地、農(nóng)區(qū)與城郊、集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)自治組織“三分開(kāi)”的思路穩(wěn)步推進(jìn)；四是防止改革碎片化；五是在改革探索與于法有據(jù)之間把握好平衡。
（課題負(fù)責(zé)人：葉興慶；課題組成員：謝揚(yáng)、劉守英、何宇鵬、肖俊彥、秦中春、潘耀國(guó)、金三林、王賓、馮明亮、程郁、李青、伍振軍、周群力、黃延信、余葵、農(nóng)貴新、陳浩、高強(qiáng)）
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