農村集體產權制度改革并不是新鮮事。改革開放以來，實行家庭承包經營，實現了土地所有權和承包經營權的分離；推行鄉鎮企業改制，建立起現代企業制度；推行股份合作制改革，把集體資產折股量化到集體成員，實行按股分紅；推行集體林權制度改革，把林木所有權和林地承包經營權落實到戶；一些地方還實行了小型農田水利產權制度改革。但這并不意味著我們對農村集體產權制度的認識有多么深刻。
推進農村集體產權制度改革需要回答三個關鍵問題
改革越往前走，需要回答的理論、法律、政策、實踐問題越是復雜。其中，最為關鍵的是三個問題。
第一，集體產權歸誰所有。根據《憲法》第六條規定，集體所有制是我國兩大公有制形式之一。但長期以來關于農村集體資產歸誰所有、集體所有權的權利主體究竟是誰，一直沒有一個明確、統一的說法。《憲法》第六條使用的是 “勞動群眾集體所有”，《民法通則》第七十四條使用的是“勞動群眾集體所有”、“村農民集體所有”和“集體經濟組織所有”，《土地管理法》第八條使用的是“農民集體所有”，《物權法》第五十九條使用的是“成員集體所有”。由此可見，在集體產權的權利主體上，按時間順序，先后有“勞動群眾集體所有”、“村農民集體所有”、“集體經濟組織所有”和“成員集體所有”等四種不同表述。我們主張沿著《物權法》的思路界定集體產權的權利主體，明確規定集體產權屬于成員集體所有，而不是集體經濟組織或村民委員會所有，更不是村干部所有。
第二，集體產權歸誰支配。由誰代表“成員集體”來支配集體產權、集體所有權的行使主體是誰，也是長期以來沒有厘清的一個關鍵問題。根據《民法通則》第七十四條、《土地管理法》第十條、《農村土地承包法》第十二條和《物權法》第六十條的規定，村（組）集體經濟組織或者村民委員會（村民小組）都可以經營、管理土地等集體資產。根據《村民委員會組織法》第八條規定，由村民委員會管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。我們認為，盡管集體成員與自治成員的成員權取得方式有本質區別，但在農村人口不流動的情形下，是由村（組）集體經濟組織還是由村民委員會（村民小組）支配集體資產，并沒有本質區別。隨著農村人口流動現象增多，一些地方，特別是城郊農村，集體成員與自治成員的重合度逐步下降，繼續由村民委員會行使集體資產的支配權，容易導致對集體經濟組織成員財產權利的侵犯。在這些地方，有必要盡快建立集體經濟組織，由其代表“成員集體”行使對集體資產的支配權利。
第三，集體產權歸誰用益。成員權制度是農村集體所有制區別于全民所有制、城鎮集體所有制的重要方面，也是農村集體所有制區別于共有、合有、總有等團體所有制的重要方面。進一步健全成員權制度，明確界定什么人有權成為集體成員、集體成員具有什么權利，是推進農村集體產權制度改革最基礎、最重要的一項工作，也是最容易引起糾紛的一項工作。雖然《物權法》已經有成員權制度的萌芽，但成員權的內涵需要具體化，“成員集體所有”的法律性質和內涵需要進一步明確，成員資格認定的具體標準需要作出法律規定，集體經濟組織成員權利與村民自治權利的關系有待厘清。一些地方提出，集體資產股份應“量化到人、確權到戶”，以家庭為單位實行股權固化和“增人不增股、減人不減股”，這種做法的利弊究竟如何權衡？實行土地承包關系長久不變和 “生不增、死不減”，特別是一旦外部人員通過行使抵押權、繼承權等途徑獲得原先只有集體成員才能取得的宅基地使用權、集體資產股權，將對成員權制度、進而對農村集體所有制和農村社會治理體制帶來怎樣的影響？這些問題都需要回答清楚。
推進農村集體產權制度改革需要采取差異化戰略
農村集體產權制度改革涉及我國基本經濟制度和農村基本經營制度，涉及經濟、法律和社會的方方面面，涉及不同主體的利益訴求，問題十分復雜。不能齊步走、一刀切，必須區別不同情況分類推進。
第一，國家、集體、成員利益統籌兼顧。推進農村集體產權制度改革，核心是要在國家、集體與成員之間合理分割集體資產的產權。在國家與集體之間，重點是按照規劃和用途管制的要求，賦予農村集體經營性建設用地直接進入城鄉統一的建設用地市場的權能；改革征地制度，縮小征地范圍，賦予農村集體更大的土地發展權。在集體與成員之間，重點是賦予成員對承包地更完整的權能、對集體資產股份更大的權能、對宅基地和住房財產權更充分的權能。推進這些領域的確權賦能，涉及國家、集體、農民之間利益關系的深刻調整。比如，集體經營性建設用地入市產生的增值收益，如何在國家與集體之間分配，需要有各方能夠接受的解決方案。又如，實行承包地“三權分置”后，所有權如何體現、承包權如何穩定、經營權如何放活，需要清晰界定各自的權利邊界。再如，在宅基地長期持有和住房流轉交易中，集體所有權如何體現，也需要有個說法。
第二，資源性、公益性、經營性資產分類推進。農村集體資產類型多樣，包括土地等資源性資產、學校等公益性資產、廠房等經營性資產。各類集體資產產權制度改革進展不一、要求各異，必須分類推進。由于土地不能實行私人所有，各類集體土地的產權制度改革重在尋找更有效的集體所有制實現形式，在國家、集體、成員之間重新分割占有、使用、收益、處分權能。對公益性資產，重點是探索有利于降低運行成本、提高服務效能的管理模式。經營性資產的可變現、可分割、可交易性更高，可以實行靈活多樣的改制模式，對物業、集體經營性建設用地使用權等以租賃經營為主、收益穩定而透明的集體資產，可實行股份合作制改革，在維持集體統一經營與明晰成員權利之間達成新的平衡；對征地補償費等現金資產，可以直接分配給集體成員。
第三，一般農區、城郊地區、城市化地區各有側重。各地農村發展不平衡，有些地方除土地外沒有其他集體資產、土地增值空間很小，有些地方經營性資產較多、土地增值潛力較大，必須因地制宜推進農村集體產權制度改革。一般農區主要是對各類土地資產和農民住房財產進行確權登記頒證，完善承包地經營權流轉制度，建立集體成員認定制度。城郊地區集體資產產權制度改革任務較重，既要對經營性資產進行全面清產核資、折股量化到人，也要對各類土地資產進行改革，而且土地產權制度改革的側重點也有別于一般農區。在土地已全部城市化、集體成員已全部市民化、社區公共產品已全部由政府承擔，集體成員對集體資產管理意見較大、問題較多的城市化地區，集體所有制的存在邏輯不復存在，改革的尺度可以更大些。
今后幾年農村集體產權改革的關鍵環節
根據2016年中央一號文件精神，今后幾年需要抓準、抓緊、抓好以下關鍵環節：
一是確權登記頒證。這是深化農村集體產權制度改革的基礎性工作。因為短期內需要付出較多人力財力，而大多數人眼前難以從中受益，一些地方缺乏開展這項工作的積極性。必須看到，付出是短期、一次性的，收益是長期、漸進的。要按照到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證的要求，繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點，明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。對集體經營性資產，重點是推進股份合作制改革，將其折股量化到本集體經濟組織成員。集體資產所有權確權存在遺留問題的地方，要嚴格按照產權歸屬，把農村集體資產的所有權確權到相應的組、村或鄉鎮農村集體經濟組織成員集體，并依法由集體經濟組織代表成員集體行使所有權。
二是探索還權賦能。農村集體產權權能殘缺，國家對集體產權賦能不足、集體與成員權利邊界模糊不清，是目前我國農村集體產權制度存在的突出問題。要按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，積極探索還權賦能改革。在承包地方面，要穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，盡快明確農村土地承包關系長久不變的具體規定，研究制定穩定和完善農村基本經營制度的指導意見；依法推進土地經營權有序流轉，搞好232個縣（市、區）承包土地的經營權抵押貸款試點。
在宅基地方面，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制；搞好59個縣（市、區）農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款試點。在集體經營性建設用地方面，要按照同權同價、流轉順暢、收益共享的原則，為符合規劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道，適當提高農民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調節金征管辦法。在農村土地征收方面，重點是縮小征收范圍，規范征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在集體經營性資產方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權。
此外，還可探索將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益。
三是規范流轉交易。在確權、賦能的基礎上，發育農村產權市場，引導農村產權規范流轉交易，是提高農村要素資源配置和利用效率、彰顯農村產權價值、增加農民財產性收入的必然要求。鑒于還權賦能是一個漸進的過程，有些僅限于試點地區，因此流轉交易要遵從必要的約束。如對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內；農民獲得的集體資產股權，現階段流轉交易的受讓人也要限定在本集體經濟組織內部。同時，需要注意的是，適應農村人口流動需要，逐步增強農村集體產權的流動性也是大勢所趨?！渡罨r村改革綜合性實施方案》提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”、“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”。黨的十八屆五中全會《建議》明確要求，“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。2016年中央一號文件也提出，“完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤試點，將指標交易收益用于改善農民生產生活條件”、“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益”。落實這些改革舉措，需要盡快明確農民退出的這些成員權利由誰承接，如何保障指標交易收益真正惠及集體成員。
農村集體產權制度改革涉及廣大農民切身利益，涉及一系列法律法規的修訂，必須穩妥推進、試點先行、依法改革。為調動基層改革積極性，應盡快制定促進農村集體產權制度改革的稅收優惠政策。
（作者單位：國務院發展研究中心）
中國鄉村發現網轉自：國研網
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