“三農”問題新釋
一、“三農”問題與“土地—治理—民情”的三重分析框架
“三農”問題最初是由溫鐵軍等人在1990 年代中期提出來的一個概念。在溫鐵軍看來，中國歷來沒有純粹的“農業(yè)”問題，而是包括農民權益問題、農村治理問題和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題在內的“三農”問題。在中國人地關系高度緊張的基本國情矛盾和城鄉(xiāng)二元結構的基本體制矛盾的雙重制約下，土地首先作為中國農民最基本的“生存資料”，按人口平均分配，這體現(xiàn)出的是與市場經(jīng)濟的效率第一原則相對立的公平原則，大多數(shù)傳統(tǒng)農區(qū)的非正式制度、非規(guī)范契約至今仍然是維系農村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的制度文化基礎。“三農”問題這個概念在20 世紀末被正式寫入政府工作報告，到今天已經(jīng)被政策界和社會各界廣泛接受。所謂“三農”問題，與傳統(tǒng)農業(yè)經(jīng)濟學的一個關鍵差別，在于突出了農民問題，并把人口與資源的關系以及城鄉(xiāng)二元結構的視角引入了對農村和農業(yè)問題的思考，深化了我們對鄉(xiāng)土中國在走向現(xiàn)代化過程中所面臨的基本境況的認識。
但是，目前學界對這個概念的理解一直較為偏狹。盡管這些理解突破了傳統(tǒng)農業(yè)經(jīng)濟學的視野，但還是將“三農”問題歸入所謂經(jīng)濟基礎的問題。比如，溫鐵軍就明確表示“三農”問題與他后來提出的屬于上層建筑的“三治問題”( 村治、鄉(xiāng)治與縣治)是不同的。學界在闡釋這個概念時的另一個缺陷在于將農業(yè)問題、農村問題和農民問題模糊地放在一起，很少真正厘清這三個問題的內在關聯(lián)，很少用其他兩個問題來理解另一個問題。
本文的一個旨趣在于提出對“三農”問題一種新的闡釋，并用這種闡釋搭建起一個三重分析框架，來提綱挈領地理解中國農村三十多年的改革歷程中的種種制度創(chuàng)舉和問題。
簡略地說，“三農”問題內含了相互關聯(lián)的三個問題： 農業(yè)、農村和農民問題。土地構成農業(yè)問題的核心問題，治理構成農村問題的實質問題，而民情構成農民問題的基礎問題。這種理解看似簡單，而實際上，它不僅把溫鐵軍所說的“三農”問題與“三治”問題融為一體，而且還把以往研究者都忽略的民情問題納進了視野中。西方社會理論家從孟德斯鳩以降，一直高度重視對民情( mores) 問題的研究。在他們看來，要理解現(xiàn)代世界，不僅要從政治體制和市場體制的結構和性質來看，而且要從一個社會最基本的民情出發(fā)，來考察其經(jīng)濟貿易、社會流動以及政治民主所帶來的核心問題，即民眾的風尚秩序的變化。無論是馬克思有關商品拜物教的分析，涂爾干有關社會失范的分析，韋伯有關宗教倫理的分析，都旨在從人們世俗生活中的心態(tài)結構和精神秩序出發(fā)來把握現(xiàn)代社會的奧秘。晚清民國一代的中國早期社會學家也非常重視這個問題。無論是李安宅對禮的研究，潘光旦對位育的分析，費孝通對差序格局的發(fā)現(xiàn)，都突出了把心性、人倫和民情放置在社會結構中去分析的思路。而我們要深入理解今天的鄉(xiāng)土中國，就理應把民情問題帶進來。
“三農”問題中的這三個問題不是含混并立的，而是有著極其緊密的內在聯(lián)系。我們只有聯(lián)系治理和民情問題，才能真正理解土地問題； 同樣地，我們只有聯(lián)系土地和民情問題，才能真正理解農村治理問題； 我們也只有聯(lián)系土地和治理問題，才能真正理解村莊民情問題。下面我們就分別進行闡述。
二、新“三農”問題視野下的農業(yè)問題
中國農業(yè)問題的核心是土地問題。傳統(tǒng)中國土地制度一直是以私有權屬為基本特征，土地占有權較為分散，而使用權則向自耕農相對集中。中國共產(chǎn)黨在建國之初在農村開展的土地改革運動使廣大農民歷史性地實現(xiàn)了“耕者有其田”的傳統(tǒng)理想，煥發(fā)了農民高昂的生產(chǎn)積極性，但在基本經(jīng)濟制度上，土改并沒有改變生產(chǎn)資料私有制性質，只是形成了高度平均化的小農經(jīng)濟。
1950 年代中期以后，由于小農經(jīng)濟的規(guī)模與國家當時確定的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略相矛盾，為了使農業(yè)能夠順利地為工業(yè)化提供積累，同時也為了在政治上將農民組織起來，推進社會主義革命，國家開展了農業(yè)集體化運動。集體化雖然經(jīng)歷了從初級社迅速躍進到高級社、從高級社又迅速躍進到人民公社、最后被迫從人民公社的狂飆大潮退回到“三級所有，( 生產(chǎn)) 隊為基礎”的復雜過程，但人民公社體制一直延續(xù)到1970 年代末。
1. 民情與農業(yè)的家庭經(jīng)營
中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會以小農經(jīng)濟為主，而小農經(jīng)濟最基本的經(jīng)濟單位一直是家庭，其生產(chǎn)、交換、積累和消費都是以家庭為單位來進行的。盡管農戶擁有的土地并不多，但無論是在自有的土地上，還是在租佃的土地上，都是以家庭作為農業(yè)經(jīng)營的主體。1970 年代末的農村改革首先就是從恢復家庭在農業(yè)生產(chǎn)的地位開始。
當時在全國各地進行探索的農業(yè)承包制有三種主要形式： 包工到組； 包產(chǎn)到戶； 包干到戶。包干到戶相較人民公社制是農業(yè)經(jīng)營方式的根本改變。它的基本做法是： 村集體按人口多少或勞動力多少將土地發(fā)包給農戶經(jīng)營，農戶按承包合同完成國家稅收、統(tǒng)派購或合同訂購任務，并向生產(chǎn)隊上繳一定數(shù)量的提留作為公積金和公益金，余下的產(chǎn)品全部歸農戶所有和支配。包干到戶與包產(chǎn)到戶的最大區(qū)別是取消了生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一分配，“交夠了國家的，留足了集體的，剩下全是自己的”。實踐證明，包干到戶是最受農民歡迎的承包制形式，后來也成為新時期全國土地承包的基本形式。
那么，農民為什么最歡迎“包干到戶”這種形式？ 或者說，農業(yè)生產(chǎn)與家庭經(jīng)營到底有什么內在的關聯(lián)呢？
( 1) 農業(yè)的基本特點
中國新時期農村改革的重要推動者杜潤生曾這樣總結農業(yè)的特點： 農業(yè)受自然界變化多端的多種因素的制約，需要有人細心地、隨機應變地以高度主人翁的責任感來照管它； 農業(yè)的收益集中在最終產(chǎn)品上，這就要求把生產(chǎn)者的利益和最終經(jīng)濟成果掛上鉤； 農業(yè)的主要生產(chǎn)資料———土地是一種特殊的生產(chǎn)資料，要努力地養(yǎng)地，使生產(chǎn)者從長遠利益出發(fā)，高度關懷土地。陳錫文在此基礎上進一步指出，農業(yè)生產(chǎn)的突出特點是農業(yè)的生產(chǎn)過程與動植物的生命過程合二為一，農業(yè)生產(chǎn)過程受到各種自然力的影響，這就要求生產(chǎn)者高度關懷土地，準確掌握動植物的生命狀況和自然界的各種變化，細心照料動植物生活和生長，隨時根據(jù)對環(huán)境的適應作出靈活的決策； 而農業(yè)生產(chǎn)對雇傭勞動進行激勵存在難以度量的困難，其全部勞動最后體現(xiàn)在動植物的產(chǎn)量上，而無法像工業(yè)那樣可以分別計算生產(chǎn)過程各個環(huán)節(jié)中勞動者的勞動，因此，只有聯(lián)系最終的產(chǎn)量才能評價農業(yè)生產(chǎn)者所付出的勞動，這也就是農業(yè)勞動在時間上的不可分割性。
( 2) 家庭經(jīng)營的民情基礎
正是基于農業(yè)上述的基本特點，家庭經(jīng)營在農業(yè)生產(chǎn)上才具有獨特的優(yōu)勢。我們以往常見到經(jīng)濟學家從效率和成本的角度對家庭經(jīng)營給予論證。比如吳敬璉這樣總結家庭經(jīng)營的優(yōu)點： 可以實現(xiàn)家庭內部勞動力的優(yōu)化組合和優(yōu)勢互補，交易成本低； 決策成本低，家庭成員共享的信息比較充分，家庭決策具有快速、靈活、方便、權威和隨機等優(yōu)點，很能適應變化的情況； 承擔風險能力強，家庭的血緣關系使其成員之間凝聚力強，對投資收益的計算也比較充分；在家庭內部進行分配，節(jié)省分配成本，避免結算、計量、劃分和監(jiān)督等成本； 管理成本低，利用機會的成本也較低。經(jīng)濟學家的這些總結固然是非常有啟發(fā)性的，但他們對問題的分析過于偏愛效率和成本的角度，而忽略了家庭經(jīng)營的社會意義，或者說他們并沒有看到家庭經(jīng)營的民情基礎。下面我就對此略加闡述。
首先，從家庭的基本功能來看。中國傳統(tǒng)家庭最基本的功能是所謂“生育合作社+ 經(jīng)濟共同體”。家庭作為經(jīng)濟共同體的的基礎就是土地。農戶對土地有著天然的感情。而且，幾千年的土地私有關系，更加深了農民對自家可自主經(jīng)營的土地的感情。其次，從家庭的內部結構來說。家庭是費孝通所謂“差序格局”的內核，是一根根私人聯(lián)系所構成的社會網(wǎng)絡的中心。家庭作為通過血緣和姻緣構建起來的社會關系是最為緊密和鞏固的，非任何社會力量所能輕易撼動。而家庭內部又存在著自然的年齡分工和角色分工，家長權威是天然而成的、是不可置疑的，家外則是所謂“外人”。以家長為核心的家在關于農業(yè)生產(chǎn)活動中是最靈活、也最統(tǒng)一的決策主體。
再次，從村落社會來看。村落社會是一個熟人社會，村民之間相互知根知底，而又相互攀比，相互監(jiān)督。在生產(chǎn)隊勞動中，由于每個人勞動的態(tài)度和工作質量實際上無法用工分來計量，小農的攀比心理就使他們容易向懶惰者看齊。而家庭內部明確的等級關系消除了攀比的心理，家長權威確保了家庭成員勞動的積極性。
最后，從家計的結構來看。家庭手工業(yè)與農業(yè)存在著密切的配合關系。也就是說，中國傳統(tǒng)經(jīng)濟結構并不是一種純粹的農業(yè)經(jīng)濟，而是一種“農工混合的鄉(xiāng)土經(jīng)濟”。家庭手工業(yè)是維持農民生活水平的重要手段。“男耕女織”是家庭經(jīng)濟自然的性別分工。在許多情況下，家庭手工業(yè)的主要目的是為了家庭而非市場生產(chǎn)( 不過，自明清以來，家庭手工業(yè)也開始了商品化的進程) 。正因為家庭手工業(yè)對維持家計的重要作用，使農民在人口增加和社會分化的壓力下仍能維持家庭式小農場的經(jīng)濟組織。就此，家庭手工業(yè)和家庭式農作構成了相互支撐的關系： 手工副業(yè)的收入，可以幫助維持一個凈收入低于生活需要的家庭式農場； 而家庭式農作，則可以維持一個勞力報酬低于生活所需的織布者。
總之，由于小農家庭是一個集生產(chǎn)、消費、教育、撫養(yǎng)于一體的社會基本經(jīng)濟細胞，土地是這個細胞的經(jīng)濟命脈，男耕女織是它的基本經(jīng)濟結構，它具有持久的穩(wěn)定性、分工的自然性、決策的靈活性和權威性，這些使家庭經(jīng)營具有其他經(jīng)營形式不可比擬的優(yōu)勢。鄉(xiāng)土中國的民情決定了家庭是中國農業(yè)生產(chǎn)、決策和分配最適合的基本單元。
實踐證明，家庭承包制極大地促進了農業(yè)的發(fā)展。1984 年，全國糧食總產(chǎn)量達到創(chuàng)記錄的40731萬噸，比1978 年增長33. 6%，年平均增長4. 95%；棉花總產(chǎn)量達到625. 8 萬噸，比1978 年增長1. 89倍，年平均增長19. 3%。 據(jù)測算，各項農村改革對1978 ～ 1984 年的農村產(chǎn)出增長貢獻率總和為48. 64%，其中，承包經(jīng)營制的貢獻為46. 89%，可謂是貢獻顯著。
2. 治理、民情與“統(tǒng)分結合”的雙層經(jīng)營制度
新時期的農村改革確立了家庭在農業(yè)經(jīng)營中的主體地位，但并不是簡單地回到傳統(tǒng)的土地私有制。在擯棄了所謂“農業(yè)社會主義”的狂熱追求和“大鍋飯”的制度安排后，1970 年代末開始的農村改革依然吸納了社會主義的新傳統(tǒng)因素，這即是對土地的集體所有制形式的堅持。因此，農村改革實行的是所謂“統(tǒng)分結合”的雙層經(jīng)營體制。那么，為什么我們在走過了幾十年農業(yè)集體化的彎路后還要堅持土地所有制的集體所有呢？ 這就需要把中國城鄉(xiāng)二元的治理格局以及小農對均平的執(zhí)著追求聯(lián)系在一起。
在城鄉(xiāng)二元社會結構中，農民無法享受城市單位制下“父愛主義”的蔭庇，土地就是其安身立命的根本。在人地關系高度緊張的壓力下，土地不可能主要體現(xiàn)生產(chǎn)資料的功能，而是主要體現(xiàn)農民的“福利”功能。只有土地的集體所有，才能確保農民不失去這一根本。即使在1990 年代以后農民開始大規(guī)模進城打工，但只要他們因為戶籍制的限制而無法真正在城市落戶，就仍須為他們保留這一最后的退路。這條退路實際上也是社會安全和穩(wěn)定的底線。而小農頑強的均平意識和馬鈴薯般的原子化狀態(tài)往往構成了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和新型合作經(jīng)濟的障礙。也只有土地的集體所有，才可能發(fā)揮引導農民在自愿基礎上的再組織化的作用。
總的說來，以家庭承包為基礎的統(tǒng)分結合的雙層土地經(jīng)營制度是中國創(chuàng)造出來的、基于中國治理格局和民情特點的獨特的合作經(jīng)濟模式，是中國新時期農村改革成功的關鍵所在。
3. 農業(yè)何以成為一個問題？
既要實現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料分配的均等性，又要實現(xiàn)土地作為基本生活保障的濟困性； 既要保障農戶權益、發(fā)揮分散經(jīng)營的積極性，又要有效提高土地的規(guī)模經(jīng)營效益，提高農民進入市場的組織化程度，降低農戶生產(chǎn)成本和市場風險———這是雙層經(jīng)營的土地制度理應發(fā)揮的兩方面功能。但在土地集體所有制的均平目標與濟困目標之間，在土地經(jīng)營的自主性與規(guī)模性之間始終存在著矛盾。
農村改革三十多年的實踐表明，土地的集體所有制總是優(yōu)先實現(xiàn)均平目標而非濟困目標，而國家也總是強調優(yōu)先穩(wěn)定農戶的經(jīng)營自主權而謹慎提倡規(guī)模經(jīng)營甚至制止“反租倒包”等做法。這種實踐主要受制于現(xiàn)有的治理結構和民情基礎。
從外部條件來說，土地的規(guī)模經(jīng)營受限于城鄉(xiāng)關系格局的改變。不從根本上解決農村勞動力的非農就業(yè)及其社會保障問題，不讓農民把家庭從鄉(xiāng)村遷入城市，真正在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，就不可能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。然而，中國土地制度的改革與戶籍制度的改革一直處于不同步狀態(tài)。以戶籍制為標志的城鄉(xiāng)分割的二元體制盡管自1980 年代以來已經(jīng)受到?jīng)_擊，但始終未被觸動這種體制的核心。農民工既然無法永久地選擇在城市生活和就業(yè)，他們在城市的生活、工作和安居既然無法得到制度性的保障，那么，他們也就無法最終選擇放棄土地，而那些經(jīng)營農業(yè)的農民擴大經(jīng)營規(guī)模的問題也就無從談起。因此，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，主要不是“動地”而是“動人”的問題，即只有農村人口真正連人帶家地實現(xiàn)了徹底的轉移，才可能使土地逐步集中，擴大規(guī)模。而在戶籍制等核心制度未實行根本性變革的情況下，國家自然就會優(yōu)先強調農戶的經(jīng)營自主權，而對規(guī)模經(jīng)營抱著謹慎的態(tài)度。
而從農村內部條件來說，土地的調整與流轉情況取決于村民與村干部之間的信任程度。盡管從1987 年起《村委會組織法》已經(jīng)開始在全國農村普遍推行，但是到1998 年全國人大正式通過《村民委員會組織法》之前，全國大多數(shù)村莊的選舉采取的并不是所謂“海選”的方式，即村委會成員的候選人并非由村民直接提名。在候選人的提名中，村黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以起到相當大的作用。更為重要的是，村黨支部作為村莊的核心領導機構，并非是由村民選舉產(chǎn)生的。因此，在1998 年前，村支兩委還很難稱得上是村莊集體利益的真正代言人。甚至在1998 年后村莊普遍實現(xiàn)了“海選”或村支兩委實行“兩委合一”的情況下，由于種種復雜的原因，村民仍然難以完全信任村莊領導人。在此情況下，村民寧肯放棄對扶危濟困的要求，也要優(yōu)先堅持土地使用權和收益權的均分。因為，鄉(xiāng)村組織總是過于熱衷于把土地的分配和流轉作為增加收入( 控制農業(yè)剩余) 和突出政績( 完成糧食定購和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營) 的手段，村委會( 即使是村民海選出來的村委會) 的權力一旦被擴大，就有被濫用的危險。先有1980 年代調地與“兩田制”為例，后有1990 年代以后的非農征地為證。因此，國家總是傾向于對基層政府和村干部主導的土地調整和流轉加以相當?shù)目刂啤?/span>
但也正因為如此，集體經(jīng)濟組織在實現(xiàn)小農經(jīng)營與市場對接上一直未能很好地發(fā)揮“統(tǒng)”的功能。實際上，集體經(jīng)濟組織基本上退化為純粹的集體土地發(fā)包方，無法發(fā)揮集體經(jīng)營的功能。尤其是隨著多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1990 年代末被私有化改制，農村集體經(jīng)濟為農業(yè)提供統(tǒng)一經(jīng)營的能力喪失殆盡，“壯大集體經(jīng)濟”更多落空為“有集體無經(jīng)濟”，新型合作組織的發(fā)展一直非常遲緩。小農戶與大市場之間的矛盾在1980 年代后期已經(jīng)開始暴露出來。1990 年代以來，農民大規(guī)模進城務工，村莊空心化、農業(yè)兼營化、農戶老齡化趨勢日益明顯，對農業(yè)生產(chǎn)服務的社會化需求進一步加大。而進入新世紀以后，中國正式加入WTO 組織又使農戶面臨著國內和國際市場的雙重壓力。在這種情況下，中國農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營如何發(fā)展，就成了一個尖銳的問題。中國是發(fā)展雇工農場，還是堅持家庭農場？是扶持龍頭企業(yè)來推進產(chǎn)—加—銷的縱向一體化，還是發(fā)展農民新型的合作社來組織加工和銷售？是著力發(fā)展專業(yè)合作社，還是著力發(fā)展綜合合作社？這些都成為人們相執(zhí)不下的問題。
另一方面，1998 年以來，中國經(jīng)濟的高增長靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個引擎拉動，而土地成為這兩個引擎的主要力量，成為撬動銀行資金、城市基礎設施及房地產(chǎn)投融資的工具。農地的非農化在一些地區(qū)成為焦點問題。盡管法律和中央政府為了約束地方政府的土地征用和經(jīng)營權，一再重申“嚴格保護耕地”的立法意圖，強調“為了公共利益才可征用農地”的憲法準則，但是，土地調控的閘門在中央，而這個閘門的把手卻在地方政府。地方政府通過低價征用農民土地，以創(chuàng)辦園區(qū)、通過土地的協(xié)議出讓( 即以成本價甚至零地價) 推進了高速的工業(yè)化； 又利用對土地一級市場的壟斷和經(jīng)營性用地的市場化出讓，依靠土地出讓收入和土地抵押融資推動了快速的城市化。這種被有的學者稱之為土地、財政和金融“三位一體”的城市化模式，既不以工業(yè)化為必然前提，也不以人口城市化為必要條件，只是通過土地城市化的運轉就使地方政府的財政收入迅速增加，金融貸款運轉活躍，城市建設日新月異。但這種工業(yè)化和城市化付出的巨大代價則是使耕地急劇減少，農民的土地財產(chǎn)權利受到嚴重的侵犯，農民對土地低價補償?shù)牟粷M成為新時期社會不穩(wěn)定的一個重要因素。
三、新“三農”問題視野下的農村問題
在新的“三農”問題視野中，農村問題的實質是治理問題。改革前的農村治理問題涉及到諸多問題，既有如何處理城鄉(xiāng)關系、工農關系的問題，又有如何在農村進行社會整合與社會動員的問題，還有如何在農村塑造社會主義新人的問題，可謂是真正的總體性治理。治理的雄心不可謂不宏大，但實際治理的效果卻常常事與愿違。土地實行家庭承包制以后，農村治理的問題得到了簡化，原來的總體性治理轉變?yōu)閷ｍ椥灾卫恚彝ゼ捌涑邪爻蔀猷l(xiāng)村政治治理秩序的基礎。
1. 土地、家庭與治理： 通過合同的治理
在人民公社時期，國家壟斷了各種社會資源，并通過公社對農民的生產(chǎn)和生活等各個方面進行控制，通過各種制度、運動和儀式對農民進行廣泛的參與式動員，農民在政治上高度依附于國家，在經(jīng)濟上和社會上高度依附于人民公社，在人身上高度依附于從公社到生產(chǎn)隊的各級干部。而實行家庭承包制以來，特別是人民公社制度終結以來，家庭成為農村基本的生產(chǎn)經(jīng)營單位，超經(jīng)濟權力從生產(chǎn)領域退出，農民不僅獲得了經(jīng)濟自由，而且獲得了人身的自由，獲得了對自身勞動力的支配權。與此同時，家庭也成為國家對農村進行治理的基本單位。但是人民公社時期常見的政治運動、學習、批斗等直接治理手段基本上失去了作用。新時期國家對農村的治理找到了一個新的基礎。
1983 年，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，其中明確提出： 鄉(xiāng)政府的職能是“制定本鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃并組織實施，對各級經(jīng)濟組織和農戶下達國家規(guī)定的生產(chǎn)計劃和銷售任務，監(jiān)督各級經(jīng)濟組織和農戶執(zhí)行與國家簽訂的經(jīng)濟合同”等。而所謂“生產(chǎn)計劃和銷售任務”都是通過經(jīng)濟合同來體現(xiàn)的。土地既然此時成為家庭最基本的利益載體，那么，土地承包合同就不單純是家庭與村集體之間的租賃契約，它在一定程度上就如同集體化時期的口糧和工分分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部在人民公社解體后對農民進行治理的一個樞紐和杠桿。農戶是通過對“交夠國家的，留足集體的”利益承諾，從而獲得對承包地的使用權和經(jīng)營權的。因此，國家和集體在新時期對農戶的治理關系首先就體現(xiàn)在通過土地承包合同而對農業(yè)稅和集體提留的征收上。不僅如此，國家、政府、干部往往還通過土地承包這個關節(jié)將種種政治的、經(jīng)濟的、社會的治理目標加載到農民的頭上。對政府和干部來說，承包合同成為他們手中力臂最長的一個杠桿。通過這個杠桿，計劃生育、農田基建、修橋修路這些通常難以實現(xiàn)的目標，往往都是通過這種間接而省力的方式去達到。因此，土地承包合同就成為種種復雜的權力關系的一個集結。
當然，這種通過合同治理的權力關系絕不是單向的。政府、村莊和農戶常常圍繞著稅費特別是集體提留形成一種三方的博弈，國家的意志、地方政府的經(jīng)濟追求、鄉(xiāng)村機構的日常運作和農民的利益與需求構成了這種博弈過程中的重要因素。既然合同可以被鄉(xiāng)村干部當作治理的杠桿來使用，農民也可以在這些治理關系中尋找對自己有利的、能夠顛覆和改變其中的支配方向的小小的杠桿。許多“承包合同糾紛”就是在這種博弈中產(chǎn)生的。
2. 民情與治理： 通過身體的治理
人口與土地的關系問題是制約中國農村發(fā)展的基本因素之一。1949 年后，國家對農村發(fā)展的關注焦點主要放在土地制度的變革上。而從1970 年代開始，人口因素逐漸被納進了國家治理的視野，全國開始推行計劃生育，以“晚”、“稀”、“少”為主要內容。進入改革開放時期后，經(jīng)濟建設被確立為全黨和全國工作的中心，而計劃生育作為制約經(jīng)濟發(fā)展的一個關鍵因素開始受到了國家的高度重視。1978年計劃生育被納入了《憲法》。1980 年9 月中共中央發(fā)出給全體黨員和團員的一封公開信，“提倡一對夫婦只生一個子女”。隨后，計劃生育被確立為國策，“一胎化”政策成為新時期推進現(xiàn)代化建設的一個基本保障。但由于“一胎化”政策在生育意愿強烈的農村地區(qū)引起了強烈的反彈，1984 年中共中央發(fā)出文件，對計劃生育政策作了微調，即允許農村只有一個女孩的夫婦頭胎間隔八年后經(jīng)過審批可以按計劃再生一胎，這即“間隔式”生育政策階段。無論是1980 年代前期的一胎化政策，還是1980 年代中后期的間隔式政策，全國各地都普遍實行了人口和計劃生育工作目標管理責任制，各級黨政領導人對其所轄地區(qū)的人口和計劃生育工作簽訂了目標管理責任書，年底進行考核，對完成責任目標的責任人給予肯定或獎勵； 對完不成責任目標，或其責任區(qū)域的計劃生育工作中出現(xiàn)重大失誤的責任人，給予批評或處分，并在評先進、干部晉級或提拔使用時給予“一票否決”。農村一直被看成是實施計劃生育國策的重點和難點地區(qū)。通過身體的治理成為國家新時期對農村實行的又一項重要的專項性治理。對國家的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略來說，計劃生育比起稅費征收具有更強的剛性。
但另一方面，傳統(tǒng)的生育需求和習慣在多數(shù)農民那里又是極其強勁的。這是因為，生育在農村絕不僅僅是一種成本—效益的理性計算，它同時面對的還是一種異常強大的、受到村落和宗族文化影響的文化現(xiàn)象。這些文化因素包括男性偏重的繼嗣制度、多子增強的家族社會地位、家族養(yǎng)老的保障等。對許多農民來說，上繳公糧稅費是天經(jīng)地義的事，是對國家的義務； 但生兒育女則是自家私事，他們并不理解或認同這種自家私事與國策之間的關系，因而對政府的強制干涉也就難以接受。
正是因為計劃生育工作對農村基層干部的壓力巨大，而對農民來說，生育又具有某種類似宗教信仰般的頑固性，因此，基層政府與農民在計劃生育問題上常常面對著硬碰硬的矛盾和沖突。由于人民公社制的瓦解，基層政府缺乏賴以控制農民的壟斷性資源，難以讓有頑固的超生意愿的農民乖乖就范，因此，不少地方干部常常使用粗暴的強制手段來對付超生戶，如拆房子、株連、體罰、沒收家產(chǎn)等等。當然，在現(xiàn)實生活中，國家、鄉(xiāng)村干部與超生戶在計劃生育問題上仍存在著復雜的博弈關系。躲藏、欺瞞、動用關系、以錢鋪路是農民常用的手段，而夾在上級政府與農民之間的農村基層干部也常常用造假、收買、通風報信等方式來應對上級的檢查壓力。這里博弈的不僅僅是世理人情，也有利益核算。正如有的基層干部說的： 計劃生育如果做不好，政府的所有工作固然會受影響； 但如果做得太好了，也不行，因為那些靠超生罰款的計生工作隊常常就會面臨斷炊的危險。因此，現(xiàn)實生活中常常存在一個自然平衡點，既要進行基本的生育控制，又要靠適度的超生罰款來維持計劃生育的持續(xù)工作。
3. 農村何以成為一個問題？
改革開放以來，以稅費改革為界標，農村治理問題在這個界標前主要體現(xiàn)為農民負擔問題，在這個界標后主要體現(xiàn)為政權懸浮問題。
( 1) 民情與農民負擔問題
農民負擔問題是新時期農村治理問題的集中體現(xiàn)。關于它的成因，學界已有諸多分析。筆者在這里只是從民情的角度對此進行一些補充分析。在人民公社時期，農民所承受的實際負擔遠比改革以來任何一個時期都重。之所以當時沒有提出農民負擔問題，主要與這種負擔的承載方式以及農民對這種負擔的感受有關。改革前，農業(yè)稅一方面是通過工農業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”方式來提取的，另一方面是通過公社和大隊預扣集體積累來提取的。這兩種提取方式對農民來說都是隱性的。因為當時農業(yè)的基本經(jīng)營單位是生產(chǎn)隊而非農戶，農民并不需要直接向公社或國家上繳稅收。由于小農的眼界受限，他們對這種隱性的征稅方式并沒有多少切身的感受。他們對公社和生產(chǎn)隊的不滿，大多是通過斯科特意義上的“弱者的武器”來表達的，即磨洋工、偷懶、甚至偷盜等等，而不是與公社與干部的直接對抗。
隨著家庭承包制的推行，家庭成為基本的納稅單位。這時期與改革前相較，農業(yè)稅變化并不大，而且，政府還大大提高了糧食收購價格，降低了“剪刀差”。但是由于工分制的瓦解，集體組織已經(jīng)無法像以前那樣控制鄉(xiāng)村內部收入，于是引入了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留這兩種非正式稅收方式。這時農民開始對稅收有了切身感受，由此農民負擔問題開始初步顯現(xiàn)。不過，在1980 年代，這個問題尚不突出。除了當時農民實際的稅負比較低、農民收入增長快外，還有一個重要原因： 當時國家糧食訂購政策繼續(xù)存在，鄉(xiāng)村組織常常將各種稅費負擔在農民的糧食收購款中預先扣除。這種征稅方式在農民那里表現(xiàn)為“更少的得到”而非“更多的上繳”。從農民的心理來說，通過預扣而造成的到手的收入減少的情況具有一定的隱蔽性，遠不像直接從農民已到手的收入中催討上繳款所帶來的心理反感強烈。
1990 年代以來，農業(yè)市場化使國家糧食收購數(shù)量大大減少，國家對農民稅費的征收方式從低成本的預扣轉變?yōu)楦叱杀镜闹苯诱魇沾哂憽＿@種征稅方式不僅容易激發(fā)農民的心理反感和正面對抗，而且也使得征稅的難度和成本大大增加，從而導致為了要完成征稅任務，就需要養(yǎng)更多的人，而養(yǎng)更多人就需要進一步提高對農民稅費的征收。與此同時，計劃生育、普九達標、招商引資、社會治安綜合治理等各項任務使農村基層政權組織不斷膨脹，“食之者眾，生之者寡”的機構和人員膨脹問題越來越嚴重，這些都使農民負擔問題大大惡化。加上以“財權上收，事權下移”為特征的分稅制帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政的普遍困境，使其支出缺口最后不得不轉嫁到農民頭上，這就更是雪上加霜，國家與農民的關系一度陷入相當緊張的局面。
從1990 年代后期開始，國家開始不斷探索農村稅費改革的方式，努力減輕農民負擔。進入新世紀以后，中央更確立了“公共財政覆蓋農村”的基本政策，要求各地按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，讓公共財政的陽光逐步照耀農村。2005 年國家正式廢除了在中國實行了幾千年的農業(yè)稅。這是中國國家與農民取予關系發(fā)生根本變化的標志，是繼包產(chǎn)到戶后農村社會的又一次重大制度創(chuàng)新。國家與農民之間“少取、多予、放活”的新關系格局為中國農村改革持續(xù)釋放“紅利”奠定了堅實的基礎。
( 2) 民情與政權懸浮問題
新世紀開始的稅費改革雖然減輕乃至最后徹底取消了農民負擔，但稅費改革的另一個目的，即通過取消稅費和加強政府間轉移支付來實現(xiàn)基層政府財政的公共管理和公共服務職能，將國家—農民的“汲取型”關系轉變?yōu)?/span>“服務型”關系卻未能實現(xiàn)，反而出現(xiàn)了一些意外后果，其中最為重要的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能迷失。國家的財政轉移支付不足以完全彌補取消農民負擔造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在稅費改革后變得越來越“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不四處借貸、向上“跑錢”，它們不但沒有轉變成政府服務農村的行動主體，而且正在和農民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無關緊要、可有可無的一級政府組織，有學者稱之為“懸浮型”政權。農民負擔的確得到了減輕。但由于不再在農民身上攤派費用，村莊內部的公共事務如教育、衛(wèi)生、道路、水利和治安等資金來源發(fā)生了困難，農村公共服務出現(xiàn)了明顯的缺位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多工作人員則變得無事可做，陷入“吃不飽也餓不死”的尷尬境地。
懸浮型政權的成因主要是基于分稅制帶來的政府間關系的變動。不過，這種政權形態(tài)也有特定的民情基礎。農民常常對身邊的基層干部抱著不信任的態(tài)度，而對遠離他們的高層干部反倒容易抱有好感。他們對于基層政府的變通行為難以理解，常常將這些行為都視為基層干部貪婪品性的表現(xiàn)。當他們在實際中看到上級關心民生的意圖在基層走樣變形時，就會習慣性地歸因為貪官橫行、烏云遮天。他們渴求的是中央的惠農政策不打任何折扣地落實到農民頭上。因此，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫懸浮起來時，農民倒并非不愿意看到這個局面。同樣地，當項目制在鄉(xiāng)村開始興起時，由于這些是國家直接下放到村莊的項目，農民也非常樂于通過這些項目而與高層政府建立起直接的聯(lián)系。
然而，基層政權的懸浮終究是不利于鄉(xiāng)村治理的。項目制雖然在某些方面可以彌補基層政府懸浮帶來的缺失，但終究無法替代基層的治理。只有深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革，精簡機構和人員，轉變政府職能，這樣才能真正鞏固稅費改革的成果，有效克服基層政府的懸浮狀態(tài)，使農民與基層政府的關系進入良性的循環(huán)狀態(tài)。
四、新“三農”問題視野下的農民問題
在新的“三農”問題視野下，農民問題的基礎是民情問題。而新時期的民情問題又分別通過村治、宗族與家庭三個方面體現(xiàn)出來。
1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與村莊自治
新時期的農村改革雖然主要以土地關系為紐帶，但這種改革絕不僅僅是經(jīng)濟改革，同時也深刻地觸動了農民與國家的政治關系。在改革前，與農業(yè)集體化相配套的是人民公社制度。人民公社制度不僅因為剝奪了農民的退出權而成為一個沒有效率的組織，而且也因為剝奪了農民的自主權而成為一個更多強制而很少獲得認同、有權力而乏權威的組織。土地實行家庭承包制后，家庭替代了生產(chǎn)隊進行直接生產(chǎn)經(jīng)營的職能，而農村基層治理結構也勢必發(fā)生變革。由此，我們看到在原來的人民公社基礎上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府； 在原來的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的基礎上，逐漸形成了村民自治組織。
1980 年末到1981 年初，在廣西羅山、宜山等縣出現(xiàn)了新時期最早的一批村委會，這是村民為解決村莊社會秩序混亂而產(chǎn)生的臨時性、自治性的組織。這些早期的村委會是自發(fā)的非政府實體，既不參與國家資源分配，也不輔助國家事務在村莊的落實，而是著眼于村莊內部秩序的整治和內部關系的調整，其典型事務包括禁止賭博盜竊、調節(jié)糾紛、維護灌溉水渠、筑路修橋、照顧老人窮人和軍烈屬、禁止亂砍濫伐和亂占耕地、集資并調遣勞動力重修校舍等等。當廣西實施村委會的情況上報到北京后，引起了時任全國人大常委會委員長的彭真的高度重視。在彭真的督促下，1982 年全國人大出臺的新《憲法》明確把村委會界定為基層群眾性自治組織。到1984 年年底，全國70 多萬個生產(chǎn)大隊已經(jīng)被95 萬個村委會替代。不過，當時基本上還只是一個名稱上的變化，大多數(shù)村委會仍是任命的而非普選的。村委會名義是群眾自治組織，但實際上只是鄉(xiāng)政府的延伸。
1987 年11 月，全國人大通過了《村民委員會組織法( 試行) 》。這部法律重申了村委會是群眾性自治組織，并明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會之間是指導與被指導關系，而非領導與被領導關系。如果說在人民公社時期公社與生產(chǎn)大隊之間是明確的上下級關系，是國家對農村實行總體性治理的不同層階，那么，新時期由生產(chǎn)大隊改建的村民委員會在理論上不再成為基層政權的“腿”。
經(jīng)過十多年的試行后，1998 年全國人大修訂了《村民委員會組織法》并開始正式實施。在新修訂的這部法律中，村民委員會的性質被明確為“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，同時特別強調了“四個民主”： 即實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。“海選”、村民會議與村民代表會議作為“四個民主”的具體體現(xiàn)被寫進了法律中。這部法律正式推行后，村民自治制度實現(xiàn)了歷史性的跨越，迎來了發(fā)展的大好時機。村民自治制度的確立使農民的民主權利得到了充分的行使，農民的基本意愿得到了更好的保障，是中國農村改革的又一偉大創(chuàng)造，是中國幾千年來未曾有過的草根民主實踐，是中國特色的社會主義民主的重要標志。
不過，草根民主最重要的意義與其說表現(xiàn)在政治上，不如說是表現(xiàn)在政治與民情的關系上。“民情”是孟德斯鳩最早引入政治和法律思想分析中，而后在托克維爾對美國民主的深刻分析中得到了最精彩的體現(xiàn)。在托克維爾看來，民主的驅動及其機制遠不僅僅是聯(lián)邦黨人那種所謂“用野心來對抗野心”的精神，即所謂權力制約的思路。民主與民情之間構成了相互塑造的關系： 一方面民主最深刻、最徹底地改變了民情，另一方面民情又反過來構成了民主最堅實、最根本的基礎，只有通過“社會狀況的民主”才能支撐起政治制度的民主。類似地，我們在中國農村的改革中也可以看到，一方面，農村的經(jīng)濟改革和草根民主如何深刻地影響了農民的生活和生產(chǎn)空間、組織形態(tài)、宗族關系、家庭制度等這些中國農村民情的基本構成要素，另一方面，這些民情的構成要素又反過來深刻地影響了農村改革的進程，深化了草根民主的發(fā)展。
2. 宗族在新時期的興衰
宗族對中國農民的重要性，就如同宗教在西方人心中的位置。用許烺光的話來說，中國農民是生活在“祖蔭下”的。同宗同族構成中國農民的人際差序格局中核心的環(huán)節(jié)。自從農村開始經(jīng)濟改革以來，以往在人民公社時期被強力抑制的宗族開始迅速地復興。與此同時，新形勢下又出現(xiàn)了一些削弱宗族發(fā)展的新的因素。因此，農村的宗族同時受到強化因素與削弱因素的拉力。
( 1) 宗族的強化因素
首先，聚族而居的特點奠定了宗族存在的長期性。而人民公社體制終結后，生產(chǎn)隊為村民小組所替代，而村民小組大多以自然村為基礎，這些自然村常常是以單姓宗族村為主，這種布局無疑強化了宗族意識和宗族連帶。
其次，家庭承包制的實行既加強了家庭內部的凝聚力，也使宗族內換工互助成為勢所難免的事。當農民家庭間需要進行經(jīng)濟合作時，有血緣和姻親關系的家庭無疑是合作的首選對象。他們不僅合資購買農具，購買牲畜，換工互助，甚至在承包土地之初就是由同一宗族的幾個家庭把地分在一起，而后再按每戶分地。人民公社解體后，同一宗族的幫忙顯得更加頻繁和更為重要。除了農耕生產(chǎn)外，舉辦各種人生禮儀而大宴賓時也主要是靠族人按照慣例前來幫忙。村民遇有需要急救或投資時首先想到的也是族人的幫助。在村莊社會互助的圈子中，族親圈和姻親圈占有主要地位，而朋友圈只是互助的外圍。
再次，在1980 年代異軍突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大潮中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的宗族化是一個基本的特點。在宗族網(wǎng)絡強大的村莊中存在著自然的信用保障，而在中國社會的非宗族成員中卻極為缺乏這種信用保障。信用降低了交易成本和組織成本。同時，宗族關系也有利于資本的原始積累。因此宗族網(wǎng)絡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展中就起著特殊的作用。而宗族化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展又反過來增強了宗族意識。
又次，1980 年代后期開始的村委會選舉成為宗族復興的一劑強心針。每個村民既然都生活在具有一定血緣家族關系的自然村落里，村委會為獲得廣泛的群眾基礎，往往要考慮其成員在各個自然村里的分布比例。而村民在推舉村委會成員和村民代表時，也往往首先要推舉與自己聯(lián)系緊密的本家族的成員。因此，人口較多的“大姓”就比較容易進入村委會。而村干部在處理村中事務時，也就自覺不自覺地受鄉(xiāng)村社區(qū)家族因素的影響。盡管國家并不允許村民自治演化為族民自治，但宗族力量的廣泛性和隱形性使政府的限制和干預難以奏效。村委會選舉成為宗族力量動員和強化的契機。
最后，農村基層組織的某種渙散也使宗族找到了作用的空間。從某種意義上說，正式的權力組織與宗族組織之間在農村存在著某種消長關系。新時期鄉(xiāng)村組織相較人民公社組織的渙散和軟弱，使宗族在調解民間糾紛、維護村莊秩序等方面得以發(fā)揮其功能。
( 2) 宗族的削弱因素
新時期宗族的復興與1949 年前的宗族還是無法相比的，因為這個時期的宗族并沒有重建為實體性的組織，它既無獨立的族產(chǎn)作為經(jīng)濟依托，也無正式的國家授權，其組織是不完整的，其作用力不具有強硬的約束力，其儀式性的功能大于實質性的功能，其利益性的紐帶的重要性超過了倫理性、宗法性的紐帶。不少地方的宗族復興表現(xiàn)在修家譜、立宗祠這樣的文化活動上，對村莊秩序尚不構成全面的、關鍵性的影響。同時，新時期還出現(xiàn)了一些削弱宗族的因素。
首先，經(jīng)濟聯(lián)系的加強意味著宗族關系的功利化與復雜化。商品生產(chǎn)雖然一方面加強了親屬間的聯(lián)系，但另一方面在商品生產(chǎn)的合作中，原來以感情為重的親屬關系逐漸發(fā)生蛻變，經(jīng)濟利益開始成為親屬聯(lián)系的重要紐帶，成為調節(jié)親屬關系遠近的標桿。由于經(jīng)濟因素的不穩(wěn)定性和利益復雜性，這也就使宗族關系變得越來越不穩(wěn)定和復雜化。
其次，新時期國家政權對基層農村的滲透力度雖然有所減弱，但國家立法空前增多，國家法律向鄉(xiāng)村社會大規(guī)模、深層次地滲透。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍建立了司法所或司法站，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設立了人民法庭，村委會設立了治安委員，這些成為國家“法律下鄉(xiāng)”的組織依托。而從1985 年起國家開始實施“一五”普法規(guī)劃，向包括農民在內的全體公民普及法律常識。“送法下鄉(xiāng)”雖然引來了國家正式法律與民間習慣法之間的復雜糾葛，但無可否認的是，國家法律在村莊的在場顯然削弱了宗族在維持村莊秩序中的作用。
對宗族產(chǎn)生更致命的影響因素是民工潮的大規(guī)模興起。如前所述，宗族發(fā)生作用最重要的基礎是聚族而居。而1990 年代中西部地區(qū)的中青年農民大量出走東部沿海地區(qū)打工，留守在村里的基本是老人和孩子。農村宗族在改革前沒有被革命運動徹底打碎，在改革后卻遭遇了致命的沖擊。因為在合作社和人民公社以村落為基礎的集體化政策下，傳統(tǒng)的宗族因與新制度發(fā)生組織性同構而在某種程度上得以延續(xù)，并在農民面對災難而向自身尋求保護資源時得到了增強。而進入改革開放時期尤其是1990 年代以后卻遭遇了歷史性的瓦解，因為無論是農民的經(jīng)濟自主還是進城務工，都使宗族在大量年輕人中失去了后繼力量，使宗族持續(xù)復興的可能性被破壞。
3. 承包制、治理與家庭的變遷
家庭不僅是中國農村基本的經(jīng)濟單位和治理單位，而且也是形塑民情最基本的依托。1949 年以來中國鄉(xiāng)村社會在民情方面最大的一個變化就體現(xiàn)在家庭革命上： 父權衰落，婦女地位大大提高，個人獨立性和權利意識增強，個人情感和夫妻間親密關系占據(jù)的地位日益重要，家庭的私人化趨勢日益明顯。
隨著家庭承包制的推行，家庭重新成為組織生產(chǎn)的單位，家庭的生產(chǎn)功能恢復為核心功能。不過，家庭的這種核心功能轉變也有時期和地區(qū)的差別。從時期來說，在1980 年代中期以前，農業(yè)是大部分農村家庭的主業(yè)，家庭的生產(chǎn)功能十分重要。而在1980 年代中期以后，有相當數(shù)量的農村剩余勞動力轉向了其他產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，純農業(yè)勞動力減少，農業(yè)專業(yè)戶和兼業(yè)戶增加，大量勞動力被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納，或開始向城市移動，家庭在組織生產(chǎn)上的作用已經(jīng)逐漸減弱，生產(chǎn)功能在家庭中逐漸遠離核心功能的位置。而從地區(qū)差別來說，在落后地區(qū)農村家庭的生產(chǎn)功能明顯居于核心地位，而在發(fā)達地區(qū)，由于大量家庭從事非農行業(yè)，家庭的生產(chǎn)功能已不再居核心地位。
生育功能本來是農村家庭的一項基本功能，傳統(tǒng)家庭制度的要義甚至就可以歸結為生育制度。他們的喜怒哀樂、禮儀慶典在相當程度上是圍繞著這一事業(yè)和制度而生發(fā)的，而家庭就是承載這項事業(yè)和制度的主體。所謂“婚姻是人為的儀式，用以結合男女為夫婦，在社會公認之下，約定以永久共處的方式來共同擔負撫育子女的責任。”但進入改革時期后，由于國家開始推行嚴格的計劃生育政策，農戶的生育功能受到了國家政策的強烈抑制。國家面對有著強大生育意愿的家本位社會，不得不將生育行為變成由國家行政力量強力控制的非個人選擇行為。另一方面，農村家庭承包責任制對農民的生育意愿和生育率也有復雜的影響。在1980 年代改革前期，由于基層政府無法再像人民公社時期可以直接從超生戶的年終現(xiàn)金和實物分配中扣除超生罰款，村干部也不愿花太多時間來配合政府在這方面的工作，因此政府控制生育的行政干預能力有所下降，而改革以來農民致富愿望強烈，許多農民將多生孩子特別是多生兒子看作發(fā)家致富的一個門徑，同時宗族勢力的大小在很大程度上又取決于宗族人數(shù)特別是男丁的多少，所以，在改革前期，農村家庭承包制削弱了對農民的生育控制。然而，在1980 年代改革后期，盡管計劃生育政策放寬為間隔式生育政策，執(zhí)行力度也有所減弱，但在較早實行承包制的地區(qū)也即比較落后貧窮地區(qū)的生育率卻呈繼續(xù)下降趨勢或上升幅度較小，而較晚實行承包制或未實行承包制地區(qū)的生育率倒有較大幅度的上升。這是因為廣大農民的注意力從孩子的數(shù)量轉向質量，婦女在改革后又成為家庭收入的重要來源，這些都增加了撫育孩子的成本而有利于降低孩子數(shù)量的需求； 同時，許多青壯年農民外出經(jīng)商打工，在生育觀念上也有所轉變，因此，這個時期承包制改革是有利于加強生育控制的。
而土地承包制和新的治理秩序不僅影響了家庭的功能，也深刻影響了家庭的關系。自1980 年代以來，中國家庭關系繼毛澤東時代的家庭革命的方向進一步發(fā)展。其主要表現(xiàn)為以下方面：
首先，家庭關系的主軸發(fā)生了變化。在傳統(tǒng)的中國家庭中，家庭制度在很大程度上是一種生育制度，家庭的主軸是父子之間以及婆媳之間這種縱向關系，而夫妻關系只是配軸。而自1980 年代以來，在家庭的功能中情感滿足的功能占據(jù)了越來越重要的位置，家庭結構日益核心家庭化，家庭關系的主軸已經(jīng)轉為夫妻關系。
其次，就夫妻關系而言，越來越平等。從經(jīng)濟上來說，很多家庭的收入從傳統(tǒng)的由丈夫提供變?yōu)橛煞驄D共同提供，而且在農村，隨著副業(yè)在農戶收入中的比重增加，還出現(xiàn)了丈夫收入比重下降、妻子收入比重上升的現(xiàn)象，這明顯提高了婦女的家庭地位，使夫妻的關系更為平等。從日常生活來說，夫妻在家務勞動、家庭決策等方面都更為民主，家庭分工從傳統(tǒng)的“男主外，女主內”的模式轉向無差異分工模式，夫妻雙方共同管理家庭日常生活，也共同決定子女事務。而夫妻的感情關系在維持家庭基礎上的重要性越來越提高。從法律上來說，1980 年國家新修訂了《婚姻法》，“感情確已破裂”成為法院判決準予離婚的條件之一，這使個人自主性在婚姻中的位置徒然提高。與此同時，婚姻關系的穩(wěn)定性也隨個人自主性的提高而大大減弱，婚外性行為日益增多，婚姻對成年人兩性關系占有的壟斷地位被大大削弱。再次，從家長權威來看，傳統(tǒng)的家長權威尤其是父權進一步衰落，年輕人在分家、擇偶、彩禮嫁妝等方面上表現(xiàn)出更強的自主意志。在現(xiàn)代教育觀念的影響下，未成年子女家庭教育越來越強調尊重子女個體成長過程中的獨立性。因此，成年父母與未成年子女的代際關系趨于平等。而就成年子女與老年父母的關系而言，由于年輕一代往往具有更高的學歷和收入，老年父母在家庭中的家長地位受到挑戰(zhàn)。因此，無論是成年父母與未成年子女的關系，還是成年子女與老年父母的關系，都趨于平等化。
最后，從子女孝道來看，由于父權的下降，傳統(tǒng)家庭價值觀在經(jīng)濟改革和社會變遷中倍受沖擊，傳統(tǒng)的孝道進一步衰落。尤其是1990 年代中青年農民大規(guī)模地進城務工后，子輩與父輩在日常生活中漸行漸遠； 在農村持續(xù)推行的普法教育使農民尤其是青年農民的權利意識越來越增強； 城鄉(xiāng)交流的頻繁使崇尚獨立自主的城市人生活習性對農村人產(chǎn)生了越來越大的影響。
4. 農民何以成為一個問題？
自農村改革以來，無論是在村治層面，還是在宗族層面，還是在家庭層面，民情的變遷都出現(xiàn)了一些值得關注的問題。
在村治層面，村民始終面臨著真正的自治如何可能的問題。村民自治或村委會最早的出現(xiàn)，是基于對村莊內部事務治理的需要。其治理形態(tài)有些類似于中國傳統(tǒng)村莊的士紳自治。但在村委會被納入國家法律和政策的范圍，并被賦予了諸多政治功能后，村莊選舉與村莊自治、村莊選舉與國家治理的關系就變得復雜起來。其實，我們在1990 年代就可以看到一個明顯的悖謬現(xiàn)象： 這個時期既是村民自治制度發(fā)展最快的時候，卻又是農民負擔問題日益惡化的時候。村委會這樣一個名義上的群眾性自治組織不僅無力維護農民的基本利益，而且還成為基層政府收取農民賦稅的基本依托。事實上，依靠國家賦權的村民自治盡管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在名義上只是“被指導”關系而非“被領導”關系，但許多時候仍像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”，村莊在自治的名義上始終沒能真正擺脫行政化的色彩，甚至帶有幾分鄉(xiāng)土中國在20 世紀前半期所遭遇的國家政權建設“內卷化”的影子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在《村民委員會組織法》實施后雖然無法直接操縱村莊選舉，卻可以用“誡勉”對村干部進行停職處理。有些地方村財務甚至實現(xiàn)的是“村財鄉(xiāng)管”。所謂“鄉(xiāng)政村治”其實是很不平衡的兩端，“村治”在相當程度上仍為“鄉(xiāng)政”所制約，難以做到真正的自治。即使是村民自治制度的熱情倡導者后來也不得不承認，村民自治其實難以抵御政府權力的無邊界滲透，更不可能通過村民自治來解決“三農”問題，而只能依賴政府的行政放權來化解問題。
值得注意的是，新世紀以來，許多地方在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中開展了大規(guī)模的拆村并居運動。中國的村委會從2001 年的699974 個迅速減少到2011 年的589653 個，共減少了110321 個。這些村莊或者是因為被撤消和兼并而消失，或者是因為村改居而消失，或者是因為整村拆遷或集中安置而消失。從地方政府積極推動農民上樓、消滅村莊的動因來說，主要是基于對土地資本化的追求。而對農民來說，無論是村莊的消失，還是被安置上樓，從表面上看只是農民居住方式的改變，但實際上卻是對林盤式社會生態(tài)系統(tǒng)的徹底改變，用“牽一發(fā)而動全身”來形容毫不為過。具體而言，在集中居住時，由于耕作半徑的擴大，農民在耕作土地時遇到了困難； 由于庭院的消失，以蔬菜、養(yǎng)殖以及某些手工業(yè)為主的家庭副業(yè)無法開展； 農民集中居住后使用水、電、氣的成本也在上升； 日常生活用品將更加依賴于市場； 其閑暇時間大幅度增加； 同時，守望相助的人際關系被改變，農民的家庭關系也因為集中居住而發(fā)生改變，大家庭將分戶居住； 農民集中居住在一起，對公共設施、公共服務的要求大幅度提高，對政府的依賴性增強；農民的社會關系也會發(fā)生改變，從婚喪嫁娶到糾紛調解都面對新的方式。總之，村莊拆并、農民集中居住勢必對農民的生活方式及民情產(chǎn)生根本性的沖擊。如果只是本著“土地財政”的算盤就打出“消滅村莊”的旗號，強行把農民逼上樓，勢必使中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意圖在實踐中變樣走形，付出高昂的社會代價。
在宗族層面，在經(jīng)歷了推力和拉力兩種相反方向的作用后，宗族目前已經(jīng)顯現(xiàn)出難以阻擋的衰落趨勢。宗族是村民長期聚族而居形成的社會現(xiàn)象。宗族盡管在歷史的長期發(fā)展中也存在種種為人詬病之處，但它的一個重要力量在于為始終處于弱勢群體地位的農民提供了一種組織資源。即使是人民公社時期對宗族勢力大加抑制，也未能徹底消滅宗族勢力。處于隱蔽狀態(tài)的宗族有時還能為面對災難的社員提供某種保護。但農民工大規(guī)模、長時期的進城打工，動搖了宗族存在的根基。由于城鄉(xiāng)二元結構的持續(xù)作用，農民工始終處在被城市“經(jīng)濟接納、社會排斥”的狀態(tài)。他們的根逐漸從農村中被抽離出來，卻又無法真正在城市安置。因此，重要的問題并不是宗族衰落本身，而是我們從中可以看到農民日益陷入原子化的狀態(tài)。
當然，更為關鍵的是在家庭層面發(fā)生的民情變化。家庭是鄉(xiāng)土社會的基礎所在，它既是現(xiàn)階段農業(yè)生產(chǎn)的基本單位，也是農村治理的基本杠桿，更是農民民情的基本寓所。農村改革以來，毛澤東時代開始的家庭革命在新的基礎上得到了延續(xù)，個人自主性在家庭中的影響劇增，權利意識滲透進了家庭內部。但是，自由、獨立和平等并不能與幸福直接劃等號。尤其是家庭的幸福之根與公民的幸福之源本來就有所不同。今天的家庭中沒有了過去的父權、男權和宗族制度來維護基本的穩(wěn)定結構，沒有了過去“以忍御氣”的機制來抑制血氣的賁張和戾氣的滋生，卻又缺乏新的家庭穩(wěn)定機制，從而使家庭政治變得更加復雜、微妙和不可預期。夫妻之間、父子之間、婆媳之間、兄弟之間，“或小忿不忍，或借以累人，逞其戾氣，率爾投寰”，竟然成為一種新的民風。此外，因城鄉(xiāng)二元結構導致大量留守和分居家庭的出現(xiàn)，這些都使農村家庭在社會生活中的地位已經(jīng)受到了嚴重的沖擊和削弱。家庭地位的不穩(wěn)，如同土地承包關系不穩(wěn)一樣危險。在未來的新農村建設中如何鞏固家庭在農村社會生活中的地位，是一個關乎農民幸福的大問題。
五、小結
本文對“三農”問題的新釋，與其說是要全然推翻以往學界對“三農”問題的解釋，不如說是對以往解釋的一個拓展。過去對“三農”問題的解釋主要偏重農村經(jīng)濟和物質生活層面，即所謂“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”。本文的一個努力是要把治理和民情也納入“三農”問題范疇中，并努力澄清“三農”問題的內在關聯(lián)。通過“土地—治理—民情”這三重分析框架，我們一方面可以概要地理解中國農村改革三十多年來的制度創(chuàng)舉，比如統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營制度的推行，農村稅費制度的改革，村民自治制度的實施； 另一方面，也有助于我們從總體上把握農村改革以及新農村建設中出現(xiàn)的種種問題，尤其是如何面對小農戶與大市場的張力問題，如何謹慎處理土地資本化的問題，如何再造農村基層政權的問題，如何真正落實村民自治的問題，如何克服農民的原子化狀態(tài)，以及如何鞏固家庭在農村社會生活中的地位問題，等等。
作者為中國政法大學社會學院應星教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《人文雜志》2014年第1期
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