黃季焜:新時期中國農業發展機遇、挑戰和戰略選擇

關鍵詞:農業發展；機遇挑戰；發展戰略

中國過去30多年中國農業發展取得了舉世矚目的成就，據國家統計局數據計算，1978—2012年農業國民生產總值年均增長率達4.36%，是同期人口年均增長率（1.03%）的4.2倍，為國民提供適量以至充足的衣食所做的貢獻得到了國際社會的廣泛認可。然而，21世紀初以來，我國農業在面臨發展機遇的同時，更面臨來自需求、生產和市場的一系列挑戰。本文的目的是探討新時期中國農業發展的機遇、挑戰和戰略選擇。為此，首先展望未來（或至2030年）中國農產品的需求，其次討論新時期中國農業生產面臨的發展機遇和挑戰，分析未來農產品供需平衡和市場變動趨勢，最后提出未來農業發展的主要戰略選擇的政策建議。

1 至2030年的中國農產品需求展望

（1）食物需求總量將顯著增長，消費結構將發生重要變化。雖然人口增長對中國食物需求總量影響有限（未來中國人口將經歷緩慢增長至2030年前的14.5億的峰值后轉而下降），但收入增長、城市化和消費偏好的改變將是未來食物需求總量增長和結構變化的主要驅動力。我們預測，2010—2030年（簡稱未來20年，下同）總量需求增長速度最快的是畜產品和水產品，奶制品需求將增長近2倍，水產品、牛羊肉需求將增長1倍以上，豬肉、禽肉和禽蛋也將分別增長50%—80%；其次是水果和食糖，其總需求都將增長50%以上；第三是蔬菜和食油，將分別增長30%和40%。但與以上食物需求增長形成鮮明對照的是大米和小麥等口糧的總需求，隨著收入增長、城市化和消費方式轉變，大米和小麥的總消費量可能在2015年后逐漸下降。

（2）養殖業的發展將加大對飼料糧和牧草的需求。要滿足不斷增長的對畜產品和水產品的需求，中國的養殖業必將保持較快的發展速度，市場對飼料糧和牧草的需求也必將顯著增長。我們預測未來20年，飼料糧需求將會增長60%左右，牧草的需求增長速度將更快，國內飼料糧生產和牧草供給都無法滿足養殖業發展的需要。

（3）棉花等纖維農作物的需求也將顯著增長。雖然隨著工資增長，未來勞動密集型的服裝紡織業的增長速度將有所緩慢，但中國在2030年前還將是世界服裝紡織業的重要出口國之一，國內居民需求和出口將進一步提高市場對棉花等纖維農作物產品的總量需求。我們預測，2030年中國棉花需求量也將比2010年增長60%左右。

（4）社會經濟的持續發展將使農業的多功能需求逐漸增長。未來20年，中國經濟將進入發達國家經濟的行列，而在經濟發展過程中，國家和社會對農業的多功能需求將逐漸增長。我們預測未來20年，中國農業將在資源緊迫和需求持續增長等壓力下，在繼續發揮其保障食物安全、改善居民營養和維護農民生計等傳統功能的同時，也將開始發揮改善生態系統、減緩氣候變化、提供觀光農業和田園景觀、傳承文化傳統等的功能。

2 中國農業生產面臨的發展機遇和挑戰

2.1 農業生產面臨的發展機遇

未來中國農業發展將面臨許多發展機遇，特別是國家支持農業投入力度的不斷加大，農產品的市場擴張、比較效益的逐漸提高、農業生產結構不斷改善以及科技發展等都將為未來農業發展提供難得的發展機遇。

（1）國家對農業發展高度重視，對農業的投入不斷提高。中央一再強調解決好農業問題是國家重中之重的工作，并明確指出“確保國家糧食安全，保障重要農產品有效供給，始終是發展現代農業的首要任務”，中央政策的支持是新時期農業發展最大的發展機遇。

（2）隨著對農產品需求的增長，農業發展的市場空間將不斷擴大。中國農業將同世界許多國家的農業一樣，共同分享未來人類對食物、纖維和農業多功能需求的增長，這為農產品市場擴張提供了發展的空間。

（3）隨著農產品價格逐漸提高，農業有望成為比較優勢較高的產業。過去100 多年，全球農產品實際價格呈現長期的下降趨勢，農業一直處于比較優勢相對較低的行業。但有跡象顯示，隨著生物質能源發展和食物需求的增長，國際農產品市場價格的長期上漲趨勢已經出現，農業將可能會吸引更多的國家和社會資金以改善農業生產基礎條件，促進農業生產力的提高。

（4）農業生產結構將不斷優化，有優勢的農產品將有更大的發展空間。在水產品和部分畜產品、蔬菜、水果及花卉等產業有相對比較優勢的背景下，經濟全球化為發揮中國這些農產品的比較優勢和擴大生產，充分利用國內外資源和市場調節國內市場，改善農業生產結構將起積極的推動作用。

（5）農業科技創新潛力大，有望在未來農業發展中起更大的作用。如果國家科技發展中長期規劃得到較好的貫徹和實施，國家對農業的科技投入不斷提高，能夠建立和完善新時期國家農業科技的創新體系，中國農業現代化進程將進一步加速，農業科技進步將可能繼續成為農業發展的第一推動力。

2.2 農業生產面臨的主要挑戰

未來20 年，中國農業生產在面臨發展機遇的同時也將面臨一系列挑戰，包括自然資源約束和退化、農業生產力增長乏力、農業生產經營規模小、勞動力成本上升和氣候變化的影響等主要挑戰。

（1）農業生產將面臨日益嚴峻的水資源短缺和耕地退化的威脅。水資源危機已被聯合國和世界銀行等國際機構列為威脅全球食物安全和農業發展的最大影響因素，中國作為世界水資源最短缺的國家之一，面臨的問題尤其尖銳。農業用水所占比例已從1949年的97%降低到2004 年的65%，未來隨著工業化和市場化進程的加速及生態保護用水需求的不斷增加，農業用水比例到2050 年將進一步下降到40%以下。同時中國是人多地少的大國，擁有1/5的世界人口但僅占有1/15的世界耕地，未來隨著工業化和城市化的繼續推進，保住目前有限耕地數量和質量是巨大的挑戰。更值得一提的是，水土資源的質量惡化也威脅著農業生產，過去以經濟增長為主要發展目標的工業化已導致水土污染的日益惡化，同時以不斷增加化肥與農藥投入來保障糧食安全和穩定農業生產的措施也付出了極高的環境代價。

（2）農業生產力（特別是土地生產力）的增長速度呈現下降的趨勢。過去30 多年中國農作物產量增長主要來自于單產的提高，從1978—2011年，糧食、棉花、油料作物和水果的單產的增加對以上4 類農產品產量增長的貢獻率分別為114%、97%、57%和46%，但從趨勢來看，農作物單產的增長速度在逐漸下降。科技進步是過去也將是為未來中國農業生產力增長的主要驅動力，然而目前的農業科研和技術推廣體系還不能很好地適應農業生產發展的變化、農業科技發展同農民的技術需求存在著許多脫節的現象，要充分發揮農業科技在為未來提高農業生產力的作用，急需推進農業科技體制和機理機制等的改革。農業基礎設施建設是農業生產力提高的基礎，然而目前土地生產力的提高也還受制于水利設施、土壤改良和田間道路及防護等農業基礎設施的建設。

（3）小規模的農業生產經營方式同勞動生產率提高和農業現代化的矛盾將日益突出。小規模生產難以提高勞動生產率和支撐農民增收，目前農作物生產體系主要由2億多小農戶組成，戶均耕地從20世紀80 年代初約0.80公頃下降到2003年的不足0.54公頃，雖然之后耕地經營規模有所上升，但到2011全國平均戶均耕地也只有0.62公頃。靠如此小的生產規模來提高農民的農業生產積極性、實現農民增收難度極大，結果必然是農業廉業化、副業化和老年化的趨勢日益突出。同時，小規模生產同技術推廣、機械化、信息化和食品安全的矛盾也日益突出，制約著農業現代化的進程。

（4）勞動力工資上漲對農業生產將帶來新的挑戰。隨著大量農村勞動力轉移到工業和服務業就業以及人口增速的下降與老年化，近年來勞動力實際工資正以每年約8%的速度增長，農業生產的勞動力機會成本顯著提高，如果沒有較好地采取資本（如機械）替代勞動力，勞動力工資上漲將顯著影響農產品生產成本，這將影響到我國農產品在國際市場的比較優勢和競爭力，特別是勞動較為密集的農產品（如棉花、油料作物、水果、蔬菜等作物）的生產。

（5）農業還將面對氣候變化的沖擊，它將給中國農業生產帶來許多極不確定的影響和風險。全球氣候變化在威脅人類生存和生態系統的同時，也給中國農業發展帶來許多極不確定的影響。中國氣候評估報告研究結果表明[4]，未來中國氣候變化的速度_將進一步加快，全國平均溫度很可能在未來50—80 年升高2℃—3℃；氣候變暖將使北方江河徑流量減少，南方徑流量增加，各流域年均蒸發量增大，旱澇等災害的出現頻率增加，并加劇水資源的不穩定性與供需矛盾；氣候變暖將增加農業的需水量，加大供水的地區差異；同時海平面的上升將提高海岸區洪水泛濫的頻率，對沿海地區的耕地、海洋資源利用和海洋生物多樣性形成新的威脅。總之，氣候變化可能將對中國的農業生產產生顯著影響，并將增加農業生產的不穩定性，放大產量的波動。

3 農產品供需平衡與市場展望和挑戰

綜合農產品需求和農業生產面臨的機遇與挑戰，我們認為中國農產品供需平衡和農產品價格已進入了一個新的時期，該時期的主要特征表現如下：

（1）雖然近期國內生產能夠基本滿足食物總量需求的增長，但未來食物供需缺口將逐漸增大。過去30 多年中國食物安全得到高度保障，食物總體自給率在20 世紀80 和90 年代以及21 世紀初都保持在100%以上，食物自給率在2010 年也達到98%，但我們預測未來食物貿易逆差有逐漸擴大的趨勢，在目前政策和正常技術進步情況下，未來20年要達到95%的自給水平難度極大。在食物中，糧食已于2008年突破了95%自給率的目標，2012年更下降到88%；

（2）部分農產品結構性短缺已成常態，并將逐漸演變為較大范圍農產品的供需短期。21世紀初，中國農產品缺口主要是大豆和棉花，到2010年大豆和棉花進口額分別占農產品總進口的35%和8%。與此同時，中國已于2010 年由21 世紀初世界主要玉米出口國轉變為玉米凈進口國，2012年凈進口就達到518萬噸。近年來食糖進口也快速增長，從21世紀初以來的年均100 萬噸左右增加到2010的168萬噸和2012年的292 萬噸；奶制品進口更持續增長，從2001年的42萬噸增長到2012年的613萬噸（折算為鮮奶）。我們預測，中國農產品結構性明顯短缺產品的范圍和程度還將逐漸擴大，除大豆、棉花和食用油外，玉米、糖、奶制品和牛羊肉等都將成為重要的短缺農產品。未來的糧食問題實際上是養殖業發展和飼料問題，因為大米和小麥的消費將出現穩定和下降的趨勢，國內生產基本能夠滿足國內需求，但如果要保持畜產品供需的基本平衡，隨著畜產品需求的增長，飼料糧玉米和大豆進口量到2030 年預計將超過國內需求量的15%和80%，牧草進口也將顯著增長，成為世界最大的牧草進口國。另一方面，雖然蔬菜、水果、花卉和水產品等還將在相當長的時期內保持凈出口國的地位，但勞動力成本的提高也將顯著影響這些產品在國際市場的比較優勢；

（3）滿足對農產品質量和食品安全的需求也將面臨日益突出的挑戰。未來20年，隨著居民收入和生活水平的不斷提高以及經濟的全球化，提升農產品的質量和食品安全將面臨更大的挑戰。消費者及出口商對食品質量和食品安全的需求將不斷升級，食品質量和食品安全問題將倍受關注，但在數以億計的小規模農戶生產和數以百萬計的流通、加工和零售企業與個體的狀況下，如何在食物生產、流通和加工過程中實現有效的安全控制和品質提升是保障食品質量和食品安全面臨的巨大挑戰；

（4）農業將面臨農產品生產和市場價格波動的更大風險。在全球能源危機的大背景下，世界主要經濟體（如美國和歐盟等發達國家以及巴西等發展中國家）已經把農業生物質能源發展列入21 世紀發展的主要議程。許多研究表明，生物質液體燃料發展將對全球食物安全產生重要影響，生物質能源的崛起已被證明是導致2006—2008年全球食物危機（糧食價格大幅增長）的最主要原因，生物質液體燃料發展系統地提高了全球農產品價格，并顯著加大了農產品的市場價格波動的風險。未來氣候變化（特別是極端氣候事件發生頻率和強度）同樣也將加劇農業生產的波動，使農業生產者和消費者面臨更大的生產和市場價格風險。

4 新時期現代農業發展的戰略選擇

中國農產品供需平衡所呈現的變動特征和趨勢的根源在于農產品需求的增長、資源的約束和生產力增長速度的下降。未來中國至少在20年內農產品需求還將出現剛性的增長，而水土等資源將是永久的剛性約束，這兩種剛性變動都是未來難以改變的趨勢，要提高食物和農業安全的保障程度，國家需要把戰略重點聚焦在農業生產力的提升上，需要在國家食物安全上根據國家總體利益做出戰略的調整，同時還需要充分和有效地利用好國內外的農產品市場。為此，提出如下幾點政策建議：

（1）通過對土地、農民組織和社會化服務體系的改革創新，提高農業生產力。國家在積極推進城市化的過程中，急需強化農民農地使用權的長期穩定性，在此基礎上，加強土地流轉制度和流轉市場的建設，促進土地向種田能手或農業專業戶的流轉，提高農業生產規模化經營水平，降低生產成本，提高農業的勞動生產力。培育農民能人，加大財政支持力度，培育能為農民提供實質性服務的規模較大的農民專業合作經濟組織等農村組織,在有條件的地方，選擇一些較規范的合作社開展合作社內部的信貸改革試點，提升其生命力。同時，探討多種形式的農業社會化服務模式，促進社會資源的高效配置以提高農業生產力；（2）對各種國家農業財政投入的成效做全面的和科學的評估，在此基礎上調整投入結構以提高其在提升農業生產力中的作用。農業現代化不是為了現代化而用一切手段裝備農業和補貼農業，搞現代化的形象工程。發展現代農業的主要目的是保障糧食安全和主要農產品的供給，而實現這一目標的關鍵是農業生產力的提高，即在同樣的自然資源（如水土等資源）情況下生產更多的主要農產品，特別是關系國家安全的主要農產品。目前國家財政支農資金渠道繁多，然而據我們初步分析，不同部門和不同渠道的財政支農資金在提升農業生產力中的作用相差極其顯著；

（3）要把農業科技創新和農業基礎設施建設作為提高農業生產力的主要措施。農業科技創新（包括傳統技術、現代生物技術研發和產業化）是生產力增長的主要推動力，國家需要不斷增加對農業科研和技術推廣的投入，同時要結合農業科技體制的改革，使農業科技發展能適應農業生產發展的需要，能更好地滿足農民對各種技術的需求。加大對農業生產和市場的基礎設施投入是農業生產力增長的基礎，特別是農田水利基本建設、中低產田改造建設、農產品供應鏈系統和食品安全監管。這對提高農產品的供給能力、抵抗自然災害能力、穩定農產品市場和食品安全將起重要的作用。

（4）對主要短缺農產品的安全性進行評估，調整國家對不同農產品財政投入的優先序。農業在從部分農產品結構性短缺逐漸向較大范圍農產品的供需短期階段的演變過程中，國家需要對未來主要的短缺農產品（玉米、大豆、棉花、油料、糖、奶制品和牧草等）的國內生產能力和安全性的優先序做出科學的評估，并根據國情（水土資源約束和農產品需求增長）適時地對不同農產品投入做出戰略性的選擇和取舍，制定出主要農產品未來可能實現的自給率目標，在此基礎上做出不同農產品生產財政投入優先序；

（5）充分利用國內外的農產品市場，保障國內農產品的穩定供給。在中國進入較大范圍農產品供需短期階段，必須有效地利用好國內外的農產品市場，為此，需積極參與國際貿易環境和全球食物安全治理機制的制定，發揮國際和國內兩個市場在國家糧食和其他主要農產品的市場穩定供給中的作用，穩定國內農產品價格，保障國家食物的總體安全。