當前三農工作主要是兩個方面的問題，一是關于農業(yè)供給側結構性改革的問題，二是關于深化農村經(jīng)濟體制改革的問題。今年中央一號文件就非常明確的提出，農業(yè)供給側結構性改革是今年農業(yè)農村工作的主題和主線。習近平總書記在多個場合都專門講過怎么推進農業(yè)供給側結構性改革。推進農業(yè)供給側結構性改革的核心問題就是要解決農業(yè)綜合效益不高、農產(chǎn)品競爭力不強這兩大矛盾。怎么去解決呢？就是總書記反復強調的，要加快推進兩個創(chuàng)新，一個是科技創(chuàng)新，一個是體制創(chuàng)新。
一、農業(yè)的主要矛盾已從總量不足轉為結構性矛盾
當前農業(yè)到底是什么狀況？就是總書記講到的，已經(jīng)從總量不足轉為結構性矛盾。
1.當前農業(yè)供不應求和供過于求的矛盾突出
現(xiàn)在的情況是，2015年糧食總產(chǎn)量是12429億斤，2016年主動調減，減了104億斤，也達到12325億斤，是歷史上第二個最高水平，人均糧食占有量在900斤上下。而且?guī)炖铿F(xiàn)在的糧食，比一年產(chǎn)量還多。光是政策性的糧食庫存，就是一萬億斤，還有那么多的商業(yè)庫存、企業(yè)庫存。新形勢下農業(yè)的主要矛盾，不是總量問題，而是總書記講的結構性問題。全國現(xiàn)在一年消費的糧食在12900億斤左右，而2015年糧食產(chǎn)量是12429億斤，2016年是12325億斤，每年都有五六百億斤的缺口。問題在于，2015年進口糧食差不多就是2500億斤，2016年進口糧食2200多億斤，缺口就這么大，但是進口卻這么多。所以，矛盾其實就是總書記講的，供不應求和供過于求并存的矛盾。
在品種上，市場有需求的，我們產(chǎn)不出來。我們這幾年市場需求漲得最快的就是大豆。現(xiàn)在大豆的總需求接近1億噸，就是近2000億斤。市場需求增長得這么快，但是國內大豆的產(chǎn)量年年在下降，所以供求缺口越來越大。去年國內自產(chǎn)1100多萬噸，進口了將近8400萬噸，國內大豆需求的87%是依靠國際市場來彌補的，這就是個突出的大問題了。全國糧食總缺口只有五六百億斤，但光是大豆的缺口，就缺了一千六七百億斤，必須靠進口。這一千六七百億斤的大豆進來了，加在國內糧食的總供給上，總供給就比總需求至少多出1000億斤。那就說明除了大豆之外，別的品種一定是過剩了。
根本原因就是這些年在大豆上的科技投入太少，科技進步滯后。2016年國家定的大豆目標價格為2.4元一斤（今年開始取消了），即使是畝產(chǎn)250斤，一畝地的毛收入就是600塊錢。但按黑龍江前幾年的玉米收購價格，1000斤的畝產(chǎn)，差不多就是1100多塊錢。那誰還去種大豆啊？都去種玉米了。于是大豆越種越少，大豆的供需矛盾就越來越突出。生產(chǎn)結構與需求結構沒對接上，缺的是大豆，增產(chǎn)的卻是玉米，政府為了調動農民產(chǎn)糧積極性，不斷的提高臨儲價，也包括玉米的最低價。到了2015年的時候，矛盾就突出了。三大主糧小麥、稻谷、玉米國內的價格要比國際市場價格高出30～50%。對消費者而言，同樣的品質干嘛要買貴的，于是進口就攔不住。
2.農業(yè)矛盾的出現(xiàn)有著深層次的全球經(jīng)濟背景
其實國內這些重要農產(chǎn)品，在2011年以前都沒有出現(xiàn)過長時間、大幅度高于國際市場價格的情況，2012年才出現(xiàn)這個情況，什么原因？
第一個原因就是沒能把生產(chǎn)要素的價格管理好。隨著我國經(jīng)濟高速增長，要素價格快速提高，農民覺得生產(chǎn)成本提高了，如果國家不提高最低收購價，那就沒法種地了。于是國家2008年開始提高最低收購價和臨時收儲價，到2015年早秈稻從7毛一斤提到了1.35元一斤，中晚秈從2007年的7毛2提到了1.38元，粳稻從7毛5提到1.55元，漲了90%多，甚至翻一番。2007年對東北四省區(qū)實行玉米臨儲價，定的是7毛錢一斤，以后也是年年提，一直提到2014年，東北四省區(qū)的平均價格為1.12元一斤，提了60%。
第二個原因就是國際市場價格的變化。全球金融危機爆發(fā)之后，為了避免經(jīng)濟下滑，各國都實行擴張性的財政政策、刺激性的金融政策。大把的錢撒進去后，所有的大宗商品價格都上漲，漲到2011年是歷史最高水平。高通脹上來了，但經(jīng)濟沒拉起來，導致需求不足，需求一下降，高價格就支撐不住。所以2012年變成全球大宗產(chǎn)品價格暴跌，包括糧食在內。但正好在這個時期，我國國內的糧食最低收購價和臨時收儲價是大幅度往上攀升。
第三個原因就是匯率，人民幣匯率。2005年以后我們加快推進匯率改革。按去年9月份以前的匯率，跟2005年去比，人民幣兌美元升值了25%以上。去年9月份以后，人民幣開始貶值，現(xiàn)在大概是6.88～6.89元，但就這個水平比2005年也升值了17%～18%。國際上的糧食貿易都是以美元計價的。人民幣兌美元升值了25%，等于國際上的糧食進到國內來按人民幣算的話，就便宜了25%，價格就不斷走低。
第四個原因就是能源價格暴跌。2004年、2005年，國際原油價格最高的時候，達到每桶148元。2016年初最慘的時候跌到低于30元一桶。近期大概在54元、55元左右。能源價格跌了這么多，直接導致兩個問題。一個就是過去美國、巴西等國大規(guī)模發(fā)展生物質能源，大量農產(chǎn)品都變成能源產(chǎn)品了。但是石油價格一下跌，玉米、油菜籽等又回到糧油市場來了，那當然就壓低了國際糧價。二個就是糧食這樣的大宗產(chǎn)品貿易都是走海運，能源價格一跌，海運價格也暴跌，進口農產(chǎn)品運輸成本降低了。
現(xiàn)在我們的經(jīng)濟增速下來了，要素價格漲幅就下來了，人民幣兌美元匯率現(xiàn)在也在貶值，而國際糧價是節(jié)節(jié)攀升，國內農業(yè)的壓力就開始減小了，所以這些原因也不是永遠固定的。而我們要亟待解決的，就是琢磨怎么去提高農產(chǎn)品生產(chǎn)效率、效益，怎么去提高農業(yè)的競爭力。
3.農產(chǎn)品價格形成機制改革勢在必行
農業(yè)發(fā)展的這些復雜情況，中央早就注意到了。十八大以后，開始研究進行價格改革。第一步推出的是對新疆的棉花和東北的大豆實行目標價格。新疆棉花是比較成功的；現(xiàn)在棉花目標價格一路在降，已經(jīng)降到18600元每噸了；供求關系就調過來了。東北的大豆目標價格不行，今年取消了。因為大豆不像棉花，棉花只能賣給軋花廠，而大豆什么人都可以去收購，所以到底農民生產(chǎn)了多少大豆，賣了多少大豆，賣了什么價格，沒有辦法準確把握。
第二步就是2015年的8月份長江流域的油菜籽取消臨儲政策，恢復市場價，到現(xiàn)在價格差不多跌了1/3，跟國際市場價格很接近了。
第三步就是2015年的9月份又宣布東北的玉米臨儲價從1.12元的平均價格降到1元錢，農民一斤減一毛二分錢。
2016年中央一號文件明確提出來第四步，就是對東北玉米實行市場定價、價補分離，政府不定價了，讓市場去作主。現(xiàn)在內蒙的玉米大概在7毛5分錢到8毛5分錢一斤，遼寧也差不多，吉林的玉米大概在7毛5分錢一斤，黑龍江的玉米最低的就6毛錢一斤。以這個價格收購，從今年元旦開始到現(xiàn)在，玉米的均價大概每噸要比國際價低50元左右。正由于這樣，2016年東北農民調減了2300萬畝玉米，大概要占東北播種面積的10.5%。供求開始恢復平衡，那農民受的損失怎么辦呢？中央財政下?lián)?00多億元，對玉米生產(chǎn)者給予補貼。
稻谷和小麥的價格改革是還沒推動，但最低收購價已經(jīng)降低了，這也是在向農民發(fā)信號。稻谷的最低價降得很小，比國際市場價格還要高很多。這個局面如果延續(xù)，玉米可能是減下來了，但可能稻谷和小麥就要過剩了，所以不推動改革不行。
二、推進農業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新探索中國農業(yè)新路
總書記反復講供給側結構性改革的核心就是提高效率，提高競爭力，怎么解決？靠科技創(chuàng)新，靠體制改革去解決。關于科技改革，農業(yè)部門正在積極努力的想辦法；體制創(chuàng)新，一個是剛才說的價格機制的改革，還有就是經(jīng)營體制創(chuàng)新。
1.規(guī)模經(jīng)營不只是耕地面積的擴大
現(xiàn)在的經(jīng)營體制為什么效率低？從根上講，先天不足的是人多地少。這樣土地條件下的農產(chǎn)品跟別人競爭，確實競爭不過。所以總書記去年4月25日在安徽小崗村的農村改革座談會上講到，規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農業(yè)的基礎。這句話大家都普遍認同。農地確權登記頒證、承包經(jīng)營權長久不變、實行三權分離，是順應農民保留土地承包權、放活土地經(jīng)營權的愿望，在相當程度上，都是為了加快推進農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。
這些年來土地流轉的進展是比較快的，到2016年底，按照農業(yè)部統(tǒng)計，流轉土地面積大概是4.7億畝，占所有農戶承包地合同面積的35.1%；形成的新經(jīng)營主體，經(jīng)營50畝土地以上的新的經(jīng)營主體到去年年底是350萬戶，一共經(jīng)營的土地面積是3.5億畝，一戶平均經(jīng)營面積是100畝。但與南北美洲、澳大利亞去比，這100畝地就不叫規(guī)模了。還有個很現(xiàn)實的問題就是，如果種100畝地，用什么樣的農業(yè)技術裝備去經(jīng)營？買個拖拉機、聯(lián)合收割機卻只有100畝地，機器大部分時間在那閑著。所以，這又給我們提出一個新問題，規(guī)模經(jīng)營不單單是個土地面積的擴大。
2.以服務規(guī)模的擴大來彌補耕地規(guī)模的不足
國外有那么大的土地經(jīng)營規(guī)模，因為有那樣的機械設備、技術裝備，當然能種得好。所以，就有了兩個問題，一個是土地規(guī)模，一個是到底以什么樣的技術裝備來經(jīng)營農業(yè)。于是就出了一個悖論，土地經(jīng)營權即使流轉了，但規(guī)模太小，肯定沒法用最現(xiàn)代的農業(yè)技術裝備，那我們還是沒法跟他們競爭。世界上最先進的成套農業(yè)技術裝備，種兩三萬畝是沒問題的。用不上這樣的農業(yè)裝備，就還是沒法跟他們競爭。
這就引出第二個問題，就是光有土地規(guī)模是不夠的，還得有服務的規(guī)模，或者說規(guī)模經(jīng)營必須兩條腿走路。一條腿就是土地流轉、集中的規(guī)模經(jīng)營，另外一條腿就是社會化服務不斷擴大、現(xiàn)代農業(yè)技術裝備的規(guī)模經(jīng)營。我概括為以服務規(guī)模的擴大來彌補耕地規(guī)模的不足。所以在下一步的發(fā)展中，對這兩種從事規(guī)模經(jīng)營的主體都應予以高度重視。一類主體，就是種自己的地（包括流轉來的耕地），出自己的產(chǎn)品，這是農業(yè)經(jīng)營主體的做法。第二類的做法就是，主要不是種自己的地，主要是運用購置的農業(yè)現(xiàn)代技術裝備去為別的農戶服務。因此，把提供農產(chǎn)品與提供服務產(chǎn)品這兩類經(jīng)營主體結合起來，我覺得中國農業(yè)就會走出一條新路來。
3.通過合作解決多數(shù)農民現(xiàn)代農業(yè)知識不足問題
糧棉油這些土地密集型的產(chǎn)品，一個是需要通過土地流轉擴大規(guī)模，一個是股份合作。黑龍江齊齊哈爾市克山縣有個仁發(fā)合作社，一千多戶農民以土地經(jīng)營權入股，5萬畝多畝地，效益當然好了，這是一種。而更多的是，盡管是小規(guī)模經(jīng)營，但創(chuàng)造條件讓土地盡量集中連片，把水利系統(tǒng)、農田道路系統(tǒng)建好，就可以大規(guī)模作業(yè)。現(xiàn)在很多地方都是這樣，通過托管、代耕等方式，農民不是非得流轉土地經(jīng)營權，而是在生產(chǎn)的主要作業(yè)環(huán)節(jié)上購買服務，讓別人來幫著種地，這又是一種。
蔬菜水果、鮮花盆景等更多的是通過農民合作社，因為在發(fā)展這些產(chǎn)品的時候，最重要的是三個問題：一是優(yōu)良品種，二是栽培或者養(yǎng)殖技術，三是營銷渠道。這三個問題在農民那里都是稀缺的知識，絕大多數(shù)農民沒掌握。只有少數(shù)農民掌握這些稀缺的知識，通過合作讓少數(shù)農民帶動，把這種稀缺的知識放大，就把事做大了。
怎么推進規(guī)模經(jīng)營，這里面有很多事情要去考慮，不是那么簡單的把土地都流轉集中起來，還要好好總結農民創(chuàng)造的社會化服務這條了不得的經(jīng)驗。
三、農村改革進入深水區(qū)亟需突破的重大問題
總書記在小崗村的講話里，講了三個堅定不移，即堅定不移深化農村改革，堅定不移加快農村發(fā)展，堅定不移維護農村的和諧穩(wěn)定。這個講話是對“十三五”時期整個農業(yè)農村工作的大的戰(zhàn)略布局。現(xiàn)在整個農村改革進入深水區(qū)，也開始去碰撞那些深層次的重大問題。從目前的情況來看，在推進改革的過程中，大概有幾個問題要考慮。
1.農村集體經(jīng)濟組織是個什么組織？
可能需要我們非常認真的去研究一下到底什么叫農村集體經(jīng)濟？農村集體經(jīng)濟組織是個什么組織？到底是要還是不要？要的話，怎么才能把它辦得更好？不要的話，農村的新的經(jīng)濟體制怎么建？這又直接涉及到農村的整個產(chǎn)權制度的改革。農民作為公民，法律賦予公民的權利，農民全得有。但是農民作為集體經(jīng)濟組織的成員，他又有作為成員所擁有的一些特殊權利。
這個特殊權利至少包括這四大權利：第一，農民擁有承包本集體土地的權利。第二，作為集體經(jīng)濟組織成員的農民，有申請本集體的宅基地的權利。第三，農民作為集體經(jīng)濟組織成員，有權分享集體經(jīng)營性收益的權利。第四，農村集體經(jīng)濟組織作為一個地域性的組織，在公共事務方面實行群眾自治制度，所以農民擁有對當?shù)毓彩聵I(yè)、社會管理的自治權利。這四項權利，只有作為集體經(jīng)濟組織成員才有。那么在改革中，就必然難以回避這些現(xiàn)實問題，就是農村集體經(jīng)濟組織及其成員權的問題。
2.經(jīng)營權是什么權？
兩權分置的時候講清楚了，所有權是物權，農民的承包經(jīng)營權是用益物權，物權法都有規(guī)定。物權是財產(chǎn)性質的權利，那么經(jīng)營權是什么權？比如說土地流轉，要講清楚的就是，到底是轉讓，還是出租？其實在講流轉時，這兩種形式都在里面，含含糊糊的。如果轉讓了就是財產(chǎn)權轉移，就失去了這個物權，財產(chǎn)是別人的了。如果出租，那財產(chǎn)權還是自己的，別人獲得的就不能是財產(chǎn)權，在法律上就不是物權而是債權。我們下一步就要研究，土地經(jīng)營權流轉這個概念，流轉的到底是物權、還是債權？如果它的行為是租賃，那么合同法對這些都有了很明確的規(guī)定；如果說它也是物權，那么土地承包權又是什么權呢？
也有人提出，有沒有一種叫物權化的債權？也有這個概念。物權化的債權，就是租賃來的東西，本來是不能再次轉租，更不能拿它作為財產(chǎn)去抵押。但在征得物權人同意的時候可以。實際上等于，物權人愿意把一部分作為物權的權利，讓渡給租賃者了。現(xiàn)在要處理的就是，土地承包者是物權的擁有者，經(jīng)營者是租賃承包者的土地來耕種的，這兩者之間的關系怎么處理得好？既不能傷害到原承包者的權益，又不能讓經(jīng)營者老覺得不踏實。尤其是抵押擔保，十八屆三中全會以前的文件與十八屆三中全會的決定，都是講承包經(jīng)營權的抵押擔保，那現(xiàn)在要分開了呢？單獨的經(jīng)營權，能不能再次租賃和抵押擔保？如果能再次租賃和抵押擔保，那城里那么多企業(yè)、個人租賃的房屋是否也可以轉租和抵押擔保呢？
3.宅基地如何改革？
宅基地改革現(xiàn)在是社會極其關心的，能不能去農村買塊地，蓋個房，很多人都有這個想法。于是很多人就在批評，為什么農村宅基地和住房轉讓，只能在本集體內？在本集體內的轉讓，受讓方也出不了市場價格，農民就賣不了多少錢。這就得說清楚，第一，宅基地是個什么性質的地？農民住房是個什么樣的房？在我看來，農民擁有宅基地的權利，是他作為集體成員的權利。只有本集體的成員，才能在本集體申請一塊宅基地。但成員權能不能交易？能不能上市，這就是個大事。第二，為什么農民有這個權利？因為集體經(jīng)濟組織必須保障成員的基本居住權利，所以從這個角度去講，農民可以無償?shù)模L期的獲得一塊宅基地的使用權。宅基地是無償取得長期使用，所以是保障性的。保障性住房能不能、怎樣才能上市呢？如果允許農民的這種保障性質的住房上市，那城里的保障性住房怎么辦？所以宅基地的改革先要講清楚它的性質。
4.集體資產(chǎn)與集體資產(chǎn)收益分配權的關系
第三個權利，就是農民對于集體資產(chǎn)收益的分配權。據(jù)農業(yè)部統(tǒng)計，到2016年底全國59萬個村級組織，大約54.4%是一分錢集體經(jīng)營性收入也沒有的，也就沒有集體經(jīng)營性資產(chǎn)；大約有22%的村年集體經(jīng)營性收入低于5萬元錢。也就是說，四分之三的村要不就沒有集體經(jīng)營性收入，要不就很少。每年集體經(jīng)營性收入10萬元以上的村大約只占14%，其中100萬元以上的1.7萬個村，50-100萬元的1.3萬個村，還有5萬多個村的收入是10～50萬元之間。全國農村集體資產(chǎn)總的資產(chǎn)大概是2.8萬億，但是分布很不均衡。農村集體資產(chǎn)到底怎么去配置？重點是什么？這要把握好。
5.農村集體產(chǎn)權制度怎么改革？
農村集體產(chǎn)權制度改革，一般都把它叫股份合作制改革。改完后，大家都說農民變股民。中央多次講過，農民應該獲得的是集體經(jīng)營收入的分配權，這個改革要把集體的經(jīng)營性收入，能夠公平合理的落實到每一個成員頭上。農民有獲得集體收益分配的權利，但絕沒有講把這份集體的資產(chǎn)就分割給每個農民了。“股”代表資產(chǎn)，把集體的資產(chǎn)落實到每個人了，就會有要求流轉了。農村集體經(jīng)濟的一個最大的特性，是它的公有資產(chǎn)是不可分割的，這與共有制經(jīng)濟是有根本區(qū)別的。因此這里要搞清楚的就是，農村集體產(chǎn)權制度改革，也叫股份合作制，農民拿到的那個“股”，實際上是一個獲得分配的份額，而不是分割的一份集體公有資產(chǎn)。
如果集體經(jīng)濟組織實行股份制合作制改革之后，跟企業(yè)一樣，股份可以自由流轉，自由買賣，那就不知道最后會走到哪里去。所以，一定要講清楚的就是，集體經(jīng)濟組織不是企業(yè)，無法破產(chǎn)，因為它是地域性的組織，而且在一定地域內它是唯一的、排他性的組織，還有重大的社會功能，這與企業(yè)相比是有著著非常大差別的。
農村改革走到現(xiàn)在，很多人說就像擠牙膏一樣。只想痛快行嗎？這幾個問題回答不好，那會改成什么樣，怎么向歷史負責？所以我覺得深化農村改革面臨著非常艱巨的任務，很重要的一條，就是在這方面的理論研究不夠，政策儲備更不夠，講不深，講不透。所以要十分清醒地認識這些問題，要在講清楚什么是農村集體經(jīng)濟上下功夫。
（作者系全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任，本文是作者在湖南精細農業(yè)基地調研座談會上的講話，根據(jù)錄音整理而成，經(jīng)本人審定授權《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》刊發(fā)）
來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2017年2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
