黨的二十大報告提出，要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，指出縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。以縣域城鎮化推動城鄉融合發展，是實現中國式現代化的重要路徑。
城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求
世界各國在工業化、城鎮化過程中普遍存在著城鄉二元結構，即城市的工業部門與農村的農業部門在經濟和結構上的差異。工業和農業兩大部門在資本投入、生產規模、生產方式、生產效率、收入水平等方面存在著明顯區別，傳統農業部門利用傳統方式進行生產，其勞動生產率和勞動者收入較低，而現代工業部門采用現代生產方式，勞動生產率和工資水平相對較高。二元結構理論認為，在一國發展的初期，邊際生產率接近于零的農村剩余勞動力不斷地向高生產率的城市現代部門流動，直至傳統部門與現代部門的邊際生產率相等，二元經濟完全消解，形成城鄉一體化的勞動力市場和一元經濟，從而實現城鄉融合發展。
中國的城鄉二元結構有其自身的特點，表現為二元經濟結構與二元社會體制的交織，即城市和農村之間在經濟發展、社會保障、公共服務等方面同時存在差異和不平衡。由于城鄉二元體制的存在，進城農民無法獲得與原市民同等的公共服務和社會保障，在城市看病難、子女上學難、獲得住房難、家庭式遷移難等現實導致農民工在城市的不穩定性。由于在城市規劃和建設中沒有考慮到廣大農民工的需求，必然導致城市生活、商業、公用設施用地比例過低，道路、廣場、綠化、體育等用地不足，造成了很多“城市病”。農民在城市不能融入，就難于放心、長期地流出土地，留在農村的勞動力也就無法擴大農地經營規模，返鄉入鄉的人才也難于獲得相應的土地資源。而農村教育、醫療、社保、環境與基礎設施的落后，則進一步阻礙人口的返鄉入鄉，從而造成大量農村的“空心化”。
黨的二十大報告指出，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。近年來，隨著鄉村振興戰略的推進，城鄉收入差距逐步縮小，但2024年城鄉居民人均可支配收入倍差依然達到2.34，城鄉居民收入差距已成為我國實現共同富裕的最大短板。正如黨的二十屆三中全會所指出的，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，只有破除城鄉二元結構、推動城鄉融合發展，才能真正實現現代化。
縣域城鎮化是實現城鄉融合發展的重要路徑
縣是我國行政區劃的基本單元，通過縣域城鎮化率先在縣域實現城鄉融合發展有其必然性。從空間構成看，縣域一般由縣城、鄉鎮、村莊組成，是城鄉融合發展的基礎區域。其中縣城是縣域經濟、社會、文化、行政中心，是帶動轄區發展的增長極核，對城鄉融合發展具有較強的調控能力。從功能定位看，縣域對城鄉融合發展具有重要作用。作為經濟、社會和文化中心，縣城能夠提供豐富的就業機會、教育資源、醫療服務和文化活動，為周邊鄉鎮和村莊帶來發展機遇，推動城鎮化與鄉村振興協同發展。從要素集聚看，縣城對農村人口具有一種天然的吸引力，進入城鎮的“門檻”較低，更容易促進農業轉移人口市民化。從政策支持看，縣級政府具有相對完整的行政職能，能夠對空間布局、資源配置等進行相對自主的操作。從文化認同看，縣城、中心鎮與所轄農村地域相連、習俗相似，有利于農民進城后更好地融入。
縣域的獨特地位決定了其在城鎮化過程中不可替代的作用。縣域以縣城為核心，通過以縣城為重要載體的城鎮化建設，可以增強縣城對周邊鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，推進城鄉基本公共服務均等化，改善公共產品在城鄉間的不平衡配置。縣域城鎮化能更好地使現代化的紅利惠及廣大農民，改善農民的生活條件，通過城鄉聯動融合發展，激發農村增長潛力，促進各類要素資源在更大范圍暢通流動，實現城鄉共同繁榮。
近年來，浙江以縣域為基礎，聚焦解決發展不平衡問題、推進城鄉融合發展取得良好效果。一是推動中心城市優質公共服務資源向縣域下沉延伸，推動基本公共服務均等化，扎實推進公共服務“七優享”工程，實現了縣域公共服務資源提質擴容、城鄉基礎設施和公共服務一體化持續加快。二是扎實推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有效促進人口集中、產業集聚和農業集約，以縣域為基本單元編制“縣城—中心鎮—重點村”發展軸空間專項規劃，統籌產業、基礎設施和公共服務設施空間布局，增強城鄉融合發展的空間支撐。
前不久，浙江省委、省政府印發《關于以“千萬工程”牽引城鄉融合發展縮小“三大差距”推進共同富裕先行示范的實施方案》，提出要圍繞“富民”統籌做好“強城”“興村”“融合”三篇文章。明確把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，把縮小“三大差距”作為縣級工作的核心任務，以縣域為單元謀劃推動城鄉基礎設施建設、產業一體發展和人才有序流動。
以縣域城鎮化推進城鄉融合發展要處理好五大關系
如何以縣域城鎮化推進城鄉融合發展？我認為關鍵要處理好以下五大關系。
一是縣域城鎮化與區域一體化的關系。縣域不是孤島，縣域城鎮化過程要與區域一體化相協調，要以都市圈為依托實現協同聯動。縣域應主動融入都市圈、城市群，承接其高端制造、優質產業外溢，形成分工合理、錯位發展的產業協作體系。要努力通過構建“泛中心化”機制，把縣域建設成為都市圈的“次中心”“微中心”，強化與中心城市的內嵌式關系，既避免過度集中引發的“大城市病”，又大大提高縣城對農村地區的輻射帶動作用。為此，需要建立區域協同組織機制、規劃統籌機制，打破行政壁壘，推動區域協調發展。
二是農村人口就近就地轉移與跨區域流動的關系。我國已經進入中等收入經濟體，經濟發展方式正逐步從要素驅動轉向創新驅動，創新資源將進一步向大城市集中，而產業鏈其他環節則向中小城市和小城鎮轉移，這為大中小城市和小城鎮協調發展提供了基礎。因此，我們一方面要加大公共資源配置向縣域傾斜力度，提高縣域城鎮基礎設施和基本公共服務水平，增強縣域城鎮的人口吸引力，推動農村人口就近就地轉移。另一方面，也要為跨區域流動農民工創造更好的條件，推動要素全國統一大市場的形成，最終實現更高質量、更低成本、更為均衡、更加可行的城鎮化，引導和支持農業轉移人口在不同類型城鎮各得其所，讓他們在城鎮穩定就業和生活。
三是城鎮化過程中資源配置集中與擴散的關系。城鎮化的過程既是人口和生產要素從農村向城市集中的過程，也是城市基礎設施、城市生活方式、城市整體文化和價值觀念在農村地域擴散的過程。城鎮化過程中集中與擴散的有機統一，既推動著資源配置效率的提高和城市的現代化，也推動著農業農村現代化，讓廣大農民分享發展的成果。但由于受城鄉二元體制和城市偏向思維的影響，各地政府在推動城鎮化過程中往往重集中、輕擴散，重城市現代化、輕農業農村現代化，從而導致了城鄉分割發展。因此，在縣域城鎮化推進過程中，要以縣域城鄉一體化改革為動力，推動城鄉地位平等，實現城鄉要素雙向流動融合和公共資源的均衡配置，真正實現城鄉融合發展。
四是本地農業轉移人口市民化與外來人口融入城市的關系。近年來，隨著城鄉一體化體制機制改革的推進，縣域內的農業轉移人口市民化問題日益得到重視，但外來人口卻大多未能享受與本地轉移人口的同等待遇，他們在城鎮的融入存在諸多困難。隨著城鎮化水平的提高，外來人口在縣域發展中的作用也日益顯現，讓外來人口享受同等待遇，既是社會公平的必然要求，更是激發縣域經濟活力的戰略選擇。因此，需要進一步加強改革，實現由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動所有符合條件農業轉移人口的社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利。
五是城鎮化過程中經濟發展與生態保護的關系。從長遠和根本上看，生態保護與經濟發展是一致的，生態環境的改善有利于經濟效率的提高從而促進經濟發展，經濟發展可以為環境整治提供更好的物質保障。但從短期看，兩者也存在一定矛盾，現實中可能因為發展經濟導致環境破壞，也可能因為環境保護影響經濟增長，因此需要尋找一個平衡點，在平衡運動中實現兩者的協調和相互促進。因此，在縣域城鎮化過程中，要踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，通過體制機制創新明晰生態資源的所有權和經營權，推動生態產業化和產業生態化，讓生態建設的成果轉化為美麗經濟，讓經濟發展的綠色化成為反哺生態的動力源。
作者系浙江大學公共管理學院副院長、浙江省特級專家、浙江大學求是特聘教授、浙江大學中國農村發展研究院院長；中國鄉村發現網轉自：2025年4月21日《浙江日報》
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