特邀嘉賓
張紅宇 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長
葉興慶 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長
方志權(quán) 上海市委農(nóng)辦研究室主任、上海市農(nóng)委政策法規(guī)處處長
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關鍵是要賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)利，目前試點地區(qū)在賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)時已經(jīng)進行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承、抵押、擔保等其他幾項權(quán)利該如何界定、賦予成為改革目前面臨的主要困難。
近年來，隨著農(nóng)村土地制度、產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等重點領域改革的縱深推進，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也提上了日程。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關鍵是要賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)利，目前試點地區(qū)在賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)時已經(jīng)進行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承、抵押、擔保等其他幾項權(quán)利該如何界定、賦予成為改革目前面臨的主要困難。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨哪些挑戰(zhàn)？關鍵問題何在？本刊特約請相關領域的權(quán)威專家進行了討論。
發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟對農(nóng)村公共服務體系建設的功能和意義
張紅宇：首先，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有利于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，提高農(nóng)村各類要素的配置利用效率，是加強農(nóng)村公共服務體系建設的有效途徑。按與社會經(jīng)濟活動的關系，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括集體所有的土地等資源性資產(chǎn)、用于經(jīng)營的房屋建筑物等經(jīng)營性資產(chǎn)、用于公共服務的非經(jīng)營性資產(chǎn)三類。
近年來，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，已成為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查，農(nóng)村集體土地總面積為66.9億畝，其中農(nóng)用地55.3億畝、建設用地3.1億畝。根據(jù)全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計資料，截至2015年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)(不包括資源性資產(chǎn))總額為2.86萬億元，村均493.6萬元。
深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要根據(jù)不同的資產(chǎn)類型，確定不同的改革重點任務。資源性資產(chǎn)不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是最主要的集體資產(chǎn)，重點是按照中央已有部署，抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，實行物權(quán)保護，并在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式。
經(jīng)營性資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營收入的重要出處，也是集體分配收益的主要來源，重點是在試點的基礎上，有序推進股份合作制改革，將其以股份或份額形式量化到集體成員，健全資產(chǎn)運營的管理、監(jiān)督和收益分配機制。
非經(jīng)營性資產(chǎn)是農(nóng)村公共服務體系的重要組成部分，重點是在政策指導下，探索建立有利于提高公共服務能力的運行管護機制，更好地為集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)村社區(qū)居民提供服務。改革好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，將為農(nóng)村公共服務體系奠定堅實的制度基礎。
其次，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，有利于增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織服務功能，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，是加強農(nóng)村公共服務體系建設的重要基礎。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有實力的情況下，可以用經(jīng)營性收入支持本村的公共事務和公益事業(yè)，2015年全國村級組織承擔的公共服務支出已達127.5億元。實踐證明，凡是集體經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織都承擔了大量的公共服務支出。現(xiàn)階段能否做大做強農(nóng)村集體經(jīng)濟，是事關農(nóng)村公共服務供給能力的“勝負手”和“牛鼻子”。近年來，東部發(fā)達地區(qū)通過對集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份合作制改革，找到了發(fā)展集體經(jīng)濟的成功路子。但對于廣大中西部欠發(fā)達地區(qū)來講，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟需要進一步解放思想。
總結(jié)地方實踐探索，除了在經(jīng)營性資產(chǎn)方面做文章以外，中西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和邊遠地區(qū)，在更廣大、更普遍的資源性資產(chǎn)方面做文章，同樣可以有所作為：一是探索推進土地股份合作。可以通過土地入股、農(nóng)戶入社，組建土地股份合作社，以解決土地細碎化和產(chǎn)出能力低下等問題，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，豐富集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式。二是探索發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟。集體經(jīng)濟組織可以用未承包到戶的“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源性資產(chǎn)，集體投資興建或購置的房屋、設備等經(jīng)營性資產(chǎn)，以及財政補助形成的資產(chǎn)等作為出資，引導和吸引農(nóng)民投入土地經(jīng)營權(quán)，外部主體投入資金、技術等多種因素，共同發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟。三是探索財政資金轉(zhuǎn)變?yōu)榧w或農(nóng)戶的股份。可以借鑒貴州六盤水“資金變股金”的做法，探索將精準扶貧到戶的財政補助資金、各級財政投入村集體的建設項目資金等，作為村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶的股金，投入到合作社、企業(yè)或其他經(jīng)濟組織形式股權(quán)，集體或農(nóng)民按股份比例分享收益。發(fā)展好農(nóng)村集體經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力，對于筑牢農(nóng)村公共服務體系的根基具有重要意義。
再次，要管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)。管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)，有利于調(diào)動農(nóng)村集體資產(chǎn)的服務潛能，形成農(nóng)村集體公益設施的統(tǒng)一運行管護機制，是加強農(nóng)村公共服務體系建設的題中之意。我國農(nóng)村擁有大量的用于教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務的集體資產(chǎn)，切實管護好這些存量要素，充分發(fā)揮它們的服務功能，需要從“管好”和“用好”兩個維度進行探索：一是管好集體資產(chǎn)。要因地制宜探索農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一運營管理的有效機制，可以明確由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管護，可以委托第三方專業(yè)化服務組織(如物業(yè)管理公司)管護，也可以將學校、衛(wèi)生室等非經(jīng)營性資產(chǎn)交由教育、衛(wèi)生等政府部門管護。但無論管護主體、管護形式如何確定，都要更好地發(fā)揮集體資產(chǎn)的服務功能，更大程度地增進廣大農(nóng)民群眾的福祉。二是用好集體資產(chǎn)。要切實加強農(nóng)村集體資產(chǎn)的民主監(jiān)督管理，嚴格落實集體資產(chǎn)承包、租賃、處置和開發(fā)利用的民主程序，定期公開集體資產(chǎn)的運營管理情況，充分保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既要防止集體內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，又要防止外部資本大鱷侵吞、控制集體資產(chǎn)。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關鍵環(huán)節(jié)和差異化戰(zhàn)略
葉興慶：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，涉及一系列法律法規(guī)的修訂，必須穩(wěn)妥推進、試點先行、依法改革。為調(diào)動基層改革積極性，應盡快制定促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)2016年中央一號文件精神，今后幾年需要抓準、抓緊、抓好以下關鍵環(huán)節(jié)。
一是確權(quán)登記頒證。要按照到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證的要求，繼續(xù)擴大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進試點，明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記頒證。加快推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。對集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是推進股份合作制改革，將其折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員。
二是探索還權(quán)賦能。按照黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，積極探索還權(quán)賦能改革。在承包地方面，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，盡快明確農(nóng)村土地承包關系長久不變的具體規(guī)定，研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的指導意見。
在宅基地方面，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機制。在集體經(jīng)營性建設用地方面，要按照同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的原則，為符合規(guī)劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道。在農(nóng)村土地征收方面，重點縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權(quán)。此外，還可探索將財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益。
三是規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。在確權(quán)、賦能的基礎上，發(fā)育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場，引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。鑒于還權(quán)賦能是一個漸進的過程，有些僅限于試點地區(qū)，因此流轉(zhuǎn)交易要遵從必要的約束。同時，需要注意的是，適應農(nóng)村人口流動需要，逐步增強農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流動性也是大勢所趨。落實這些改革舉措，需要盡快明確農(nóng)民退出的這些成員權(quán)利由誰承接，如何保障指標交易收益真正惠及集體成員。
推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要采取差異化戰(zhàn)略，不能“齊步走”“一刀切”，必須區(qū)別不同情況分類推進。
首先，國家、集體、成員利益統(tǒng)籌兼顧。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是要在國家、集體與成員之間合理分割集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。在國家與集體之間，重點是按照規(guī)劃和用途管制的要求，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的權(quán)能；改革征地制度，縮小征地范圍，賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)。在集體與成員之間，重點是賦予成員對承包地更完整的權(quán)能、對集體資產(chǎn)股份更大的權(quán)能、對宅基地和住房財產(chǎn)權(quán)更充分的權(quán)能。推進這些領域的確權(quán)賦能，涉及國家、集體、農(nóng)民之間利益關系的深刻調(diào)整。
其次，資源性、公益性、經(jīng)營性資產(chǎn)分類推進。由于土地不能實行私人所有，各類集體土地的產(chǎn)權(quán)制度改革重在尋找更有效的集體所有制實現(xiàn)形式。對公益性資產(chǎn)，重點是探索有利于降低運行成本、提高服務效能的管理模式。經(jīng)營性資產(chǎn)的可變現(xiàn)、可分割、可交易性更高，可以實行靈活多樣的改制模式，對物業(yè)、集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)等以租賃經(jīng)營為主、收益穩(wěn)定而透明的集體資產(chǎn)，可實行股份合作制改革，在維持集體統(tǒng)一經(jīng)營與明晰成員權(quán)利之間達成新的平衡；對征地補償費等現(xiàn)金資產(chǎn)，可以直接分配給集體成員。
此外，必須因地制宜推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一般農(nóng)區(qū)主要是對各類土地資產(chǎn)和農(nóng)民住房財產(chǎn)進行確權(quán)登記頒證，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立集體成員認定制度。城郊地區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革任務較重，既要對經(jīng)營性資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資、折股量化到人，也要對各類土地資產(chǎn)進行改革，而且土地產(chǎn)權(quán)制度改革的側(cè)重點也有別于一般農(nóng)區(qū)。在土地已全部城市化、集體成員已全部市民化、社區(qū)公共產(chǎn)品已全部由政府承擔，集體成員對集體資產(chǎn)管理意見較大、問題較多的城市化地區(qū)，集體所有制的存在邏輯不復存在，改革的尺度可以更大些。
集體產(chǎn)權(quán)改革的出發(fā)點和試點的整體設計、分類推進
方志權(quán)：首先，實現(xiàn)還權(quán)于民是推進改革的出發(fā)點。
集體所有制不是共有制，而是總有制，具有合作性、區(qū)域性、排他性和多功能性等基本屬性。傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)通病：一是歸屬不清；二是權(quán)責不明；三是保護不力；四是流轉(zhuǎn)不暢。因此，當前和今后一個時期要進一步明確推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)是還權(quán)于民，核心是推進股份合作制，目的是構(gòu)建一個具有中國特色社會主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)新制度，建立一個符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求、有利于管好用好集體資產(chǎn)、實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，形成一個有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員物質(zhì)利益和民主權(quán)利的農(nóng)村集體經(jīng)濟治理新結(jié)構(gòu)。
其次，完善股權(quán)權(quán)能是深化改革的必然選擇。
現(xiàn)階段，我國深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前沿陣地在深度城市化地區(qū)，深化改革的核心任務是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六項權(quán)能試點(農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán))。在推進這項改革過程中，必須注重整體設計、分類推進，六項權(quán)能改革試點可分三個層面予以推進。
第一個層面，全面開展集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點。在推進改革進程中，探索如何更好地全面落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，規(guī)定成員原則上僅在戶籍所在村集體經(jīng)濟組織享有股權(quán)，已完成改革的，要求建立健全股權(quán)證書登記管理制度。同時要求處理好集體股權(quán)收益分配與積累的關系，設置分配水平上限，確定合理分配比例，制訂分配方案，實行“以豐補歉”
第二個層面，有條件開展集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點。如何結(jié)合本地實際有條件地探索集體資產(chǎn)股份有償退出，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)退出限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，只有因大病、火災、車禍或其他不可預見災難等特殊情況，經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準，村集體經(jīng)濟組織才可啟動實施股權(quán)有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)計退。
第三個層面，慎重開展集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔保權(quán)試點。明確股權(quán)抵押價值測算應以股權(quán)預期收益為依據(jù)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔保采用授信額度方式。同時明確當借款人不能如約歸還貸款本息時，可由第三方擔保公司，也可由區(qū)、鎮(zhèn)財政部門建立的股權(quán)抵押貸款風險基金，承擔一定比例的不良貸款風險。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國經(jīng)濟時報》2016-11-18
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