2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《“三權(quán)分置”意見》）。《“三權(quán)分置”意見》出臺以后，全社會高度關注，認為這是我國農(nóng)村土地制度又一重大創(chuàng)新，并被中央各大新聞媒體列入2016年度中國經(jīng)濟十大新聞。
《“三權(quán)分置”意見》出臺的背景是什么？文件的意義和目標是什么？農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關系是什么？怎么樣實施好“三權(quán)分置”辦法？這些都是需要我們認真理解和把握的。今天我就相關的問題為大家進行解讀。
一、《“三權(quán)分置”意見》出臺的背景
中國的問題說到底是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題說到底是土地問題。我國改革開放已經(jīng)接近40個年頭，今天能有這樣的局面，跟農(nóng)村土地制度改革——從最初實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到現(xiàn)在實施“三權(quán)分置”，是緊密相關的。《意見》出臺的背景，包括三個方面。
（一）實踐在推動
進入新世紀以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，使大量農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生了事實上的分離。據(jù)統(tǒng)計，2016年底，在全國擁有承包地的2.3億農(nóng)戶中，已有近7000萬農(nóng)戶部分或者全部轉(zhuǎn)移了承包地經(jīng)營權(quán)，將其承包地流轉(zhuǎn)給新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營；全國耕地二輪承包完成確權(quán)面積4.7億畝，其中35.1％的經(jīng)營權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)給了新興經(jīng)營主體。農(nóng)戶家庭擁有的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離，原土地承包戶的權(quán)益怎樣才能得到有效保護？農(nóng)民進城打工以后，其承包地能不能按時收到租金？在土地經(jīng)營合同期滿以后，能不能收回承包地？對外出打工的農(nóng)戶來說，這都是事關重大的問題。作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營主體而言，在接受了農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)以后，在土地上種植什么樣的作物？能不能獲得穩(wěn)定的收益？在土地流轉(zhuǎn)期間，權(quán)利能不能夠得到保障？這也是他們關注的重大問題。因此，怎么樣嚴格保護農(nóng)村土地的所有權(quán)，保護好原承包戶的利益，同時賦予在流轉(zhuǎn)土地上從事經(jīng)營活動的主體相應的權(quán)益，將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置好，實施好，是全社會都很關注的國家大政。這就是實踐對切實解決好農(nóng)村土地“三權(quán)分置”問題提出的迫切要求。
（二）城鎮(zhèn)化在召喚
在工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下，全國農(nóng)戶家家有地的局面仍在延續(xù)，但是戶戶種田的格局已經(jīng)發(fā)生了很大改變。各地創(chuàng)造性地設計了農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的不同模式，如湖北沙洋模式，安徽天長模式、懷遠模式，以及四川崇州“農(nóng)業(yè)共營制”，都是在實踐中產(chǎn)生的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。
沙洋模式誕生于湖北省沙洋縣。在土地確權(quán)過程中，當?shù)刈畛醢凑占壹矣械亍魬舴N田的原則進行。一人多少畝地，三十多年前分地的時候，按照好壞搭配原則來分，地塊分散在不同的地方。這些年隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民感覺在經(jīng)營上非常不便。比如張三有十畝地，兩畝地在路邊，三畝地在山邊，還有五畝在河邊，耕作時機械器具等都要來回挪轉(zhuǎn)。李四、王五等各家也都是這種情況。于是在新一輪確權(quán)過程中，張三、李四、王五各家一起商量后，決定由張三家經(jīng)營路邊的地，李四家經(jīng)營山邊的地，王五家經(jīng)營水邊的地。各家的土地承包權(quán)還是不變，但經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離。而且各家約定，如果以后城鎮(zhèn)化建設有征地需要的話，各地塊的征地補償也由原承包主享有，也就是原有承包權(quán)的補償收益不發(fā)生變化。這是沙洋模式。
安徽省懷遠縣農(nóng)民在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中，同樣感覺土地分布零散細碎，經(jīng)營不便，所以很多村民就搞起了“一戶一田”，也就是把原來各家分散的地塊，重新整合集中起來，按照承包面積不變原則，調(diào)整為一戶一塊承包地。這樣就有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資源配置。這是懷遠模式。
四川省崇州市農(nóng)民則以土地經(jīng)營權(quán)入股方式成立土地股份合作社，將土地股份合作社的土地交由農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人則通過社會化的服務，獲得農(nóng)業(yè)科學技術與金融支撐，合作社農(nóng)產(chǎn)品營銷也都是通過社會化服務來解決。在這個過程中，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生于不同的主體，產(chǎn)生了事實上的分離。這是崇州模式。
城鎮(zhèn)化召喚現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要有大發(fā)展，農(nóng)村基層對農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展有新創(chuàng)造。這種新創(chuàng)造就是農(nóng)戶將原來擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)對不同主體分享，共享農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展紅利，而且實施效果都很好。
（三）中央有要求
在工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離現(xiàn)象得到中央高度重視。2013年，習近平總書記在考察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時強調(diào)，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關系。2013年年底在中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記進一步全面系統(tǒng)地提出了“三權(quán)分置”的重大改革思想。黨的十八屆五中全會明確要求，完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年10月，中辦、國辦下發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和增加農(nóng)民收入提供了制度基礎。
二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的意義
中央《“三權(quán)分置”意見》出臺以來，社會各界及基層黨政干部對于如何理解“三權(quán)分置”的意義，如何把握“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和外延，提出了種種解答要求。我認為可以從以下三方面理解這個文件的含義。
（一）“三權(quán)分置”是完善和豐富雙層經(jīng)營體制的必然選擇
1978年改革開放之初，順應農(nóng)民群眾要求，我國在農(nóng)村實行了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即采取集體統(tǒng)一提供相關服務，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由家庭經(jīng)營的基本模式。這一模式順應了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然生產(chǎn)過程和經(jīng)濟生產(chǎn)過程互相交織在一起的特點，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。事實上，這些年整個農(nóng)村的各項制度，都是安排在這個基本制度的框架之下并不斷延伸發(fā)展的。
在三十多年前，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營，“統(tǒng)”就是集體經(jīng)營，“分”就是家庭經(jīng)營。經(jīng)過這些年的實踐，集體經(jīng)營得到很大發(fā)展，產(chǎn)生了各種各樣為農(nóng)戶提供生產(chǎn)經(jīng)營服務的合作社，有各種社會化服務組織介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程。在家庭經(jīng)營方面，也已經(jīng)不是家家有地、戶戶種田的格局。家庭經(jīng)營已演變?yōu)榉N田大戶、家庭農(nóng)場，包括由此產(chǎn)生的其他的經(jīng)營形式。“三權(quán)分置”堅持了農(nóng)村土地集體所有制度基礎，順應了家庭承包多元經(jīng)營變化趨勢，豐富了農(nóng)村雙層經(jīng)營體制架構(gòu)。
（二）“三權(quán)分置”是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入的必然選擇
在全球化的背景之下，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展怎樣順應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展的要求？怎樣極大地提升農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品保障能力？怎樣增加農(nóng)民收入？顯然，在過去戶均幾畝地的狀況下要實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是不可能的。只有在嚴格保護農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)、集體擁有土地所有權(quán)的前提下，通過深化土地制度改革，使土地經(jīng)營權(quán)在更大的范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、專業(yè)化，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和競爭力，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益，增加農(nóng)業(yè)從業(yè)人員收入。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，就是這樣一種勢在必行的制度選擇。
（三）“三權(quán)分置”是中國特色社會主義的重大制度創(chuàng)新
為農(nóng)村土地創(chuàng)設所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并進行“三權(quán)分置”是具有中國特色的土地公有制度。過去生產(chǎn)力比較低下，農(nóng)民收入主要仰仗土地產(chǎn)出，家家有地、戶戶種田是可以，也是必須的。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化大發(fā)展的背景下，2016年全國已有2.7億農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移外出，全國2。3億集體土地承包農(nóng)戶（戶均大約7.5畝）要富起來，就需要我們創(chuàng)造這樣的制度安排。因此，“三權(quán)分置”體現(xiàn)了黨中央的集體智慧，是習近平總書記“三農(nóng)”思想的重要體現(xiàn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后又一重大制度創(chuàng)新。從實踐層面上看，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升，有利于農(nóng)民收入的增加，有利于社會和諧穩(wěn)定。
（四）“三權(quán)分置”是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的時代升級
第一，經(jīng)濟社會發(fā)展背景和制度安排出發(fā)點升級。在農(nóng)村生產(chǎn)力低下的條件下，實行農(nóng)村人民公社制度，搞集體所有、集體經(jīng)營、吃大鍋飯，農(nóng)村勞動力出工不出力，生產(chǎn)積極性低成為普遍現(xiàn)象。改革是從農(nóng)村開始的，為了讓農(nóng)民具有生產(chǎn)積極性，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，把土地承包經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，我們當時選擇了家庭承包經(jīng)營的模式。這就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制出臺的背景。就全世界絕大多數(shù)國家而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)營也都是采取家庭經(jīng)營方式。家庭承包經(jīng)營模式很好地解決了當時農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題，順應了當時農(nóng)村生產(chǎn)力低下的形勢。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，是在改革開放近四十年的背景下出臺的，農(nóng)村生產(chǎn)力已經(jīng)獲得極大提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程發(fā)展很快。但是相對于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還是滯后的。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后的一個很重要的原因就是家家有地、戶戶種田的格局雖然有所改變，但是依然和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展有較大的差距。因此，“三權(quán)分置”制度著手解決的是適度擴張農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提升農(nóng)業(yè)勞動效率和土地產(chǎn)出效率，提升農(nóng)業(yè)的資源配置效率。提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是這一新制度安排的出發(fā)點。
第二，成員資格或主體資格開放性升級。三十多年前實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村集體土地由農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，家庭承包經(jīng)營的主體就是集體中的村民農(nóng)戶，只有這個集體經(jīng)濟組織的成員才能獲得承包經(jīng)營的權(quán)利，所以集體土地承包經(jīng)營權(quán)的資格獲得是有特定性的。在“三權(quán)分置”制度下，土地經(jīng)營權(quán)在土地承包權(quán)的基礎上被派生出來，經(jīng)營權(quán)的獲得就具有社會性和開放性。這就是說，土地經(jīng)營權(quán)的獲得者不一定是該集體經(jīng)濟組織的成員，可以是鄰村的，也可以是外省的。四川農(nóng)民到江蘇，到上海郊區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在三十多年前是不行的，現(xiàn)在已經(jīng)成為很普通的現(xiàn)象。這就是因為現(xiàn)在代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地經(jīng)營權(quán)具有社會性和開放性。
第三，制度績效升級。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制解決了農(nóng)民生產(chǎn)積極性問題，其最大制度績效是公平效益。換而言之，就是家家戶戶都有田種，可以保障農(nóng)民家庭基本生活，并為社會提供相對豐富的農(nóng)產(chǎn)品。“三權(quán)分置”著眼解決土地資源的配置效率，其制度績效就是產(chǎn)業(yè)效率。“三權(quán)分置”在實踐中之所以具有強大的生命力，就是因為這種制度績效順應了當前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，順應了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。
三、實施“三權(quán)分置”的指導思想
如何把握“三權(quán)分置”制度實施中的基本遵循和底線要求，是一個非常重大的問題。實施“三權(quán)分置”總的遵循是牢牢把握農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的基本規(guī)律，深化農(nóng)村改革，處理好農(nóng)民與土地的關系。在“三權(quán)分置”實施過程中，對于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的要求是邊界清晰、權(quán)能完整、保護嚴格、運轉(zhuǎn)流暢，使農(nóng)村土地營運機制朝著適應生產(chǎn)力要求的方向發(fā)展，即通過土地制度的安排，確保農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力和農(nóng)戶家庭的收入。從長遠目標上看，要通過實施“三權(quán)分置”提升農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競爭力。總之，實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基本遵循就是有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有序推進、有利于農(nóng)民收入增長。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的具體實施中，中央《“三權(quán)分置”意見》明確提出了四個原則：
（一）尊重農(nóng)民意愿
這就是說，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶如果愿意自己種地，他們就不必流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)；如果他們愿意流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)，他們也完全有權(quán)決定自己所要流轉(zhuǎn)的對象。在推進“三權(quán)分置”的過程中，首先強調(diào)的就是要尊重農(nóng)民意愿。要通過試點，或者總結(jié)各個地方的成功經(jīng)驗，看看哪個模式更好，更有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，更有利于農(nóng)民增收，更有利于和諧穩(wěn)定，我們就選擇哪一種模式。這就是堅持農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，加強示范引導，不搞強迫命令，不搞一刀切。
（二）守住政策底線
習近平總書記反復強調(diào)，無論土地怎么樣流轉(zhuǎn)，無論我們怎么樣改革，農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不能變。這個政策底線就是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎地位，堅持穩(wěn)定承包關系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民的利益損害了。
（三）堅持循序漸進
中國的事情，特別是農(nóng)村的事情急不得，都要有一個循序漸進的過程。如果當?shù)毓I(yè)化發(fā)達，城鎮(zhèn)化推進較快，誰來種地成為了一個較為迫切的現(xiàn)實問題，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的比例高一點、速度快一點，都是沒有問題的。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，當?shù)剞r(nóng)民自己種糧的積極性還很高，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度慢一點，甚至不流轉(zhuǎn)，也都是沒有任何問題的。要充分認識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠的歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。
（四）堅持因地制宜
中國陸地國土面積960萬平方公里，農(nóng)村耕地承包戶有2.3億戶，分布在全國2853個縣58萬個行政村，各個地方的情況都不一樣。湖北沙洋、安徽懷遠、四川崇州進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，都有各自不同的表現(xiàn)模式，我們不能規(guī)定哪個模式好，哪個模式不好，不能說全國都要向哪個模式學，不搞一刀切。要充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的“三權(quán)分置”具體路徑和辦法。
四、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵界定
農(nóng)村土地所有權(quán)的邊界在什么地方？承包權(quán)擁有什么樣的權(quán)利？經(jīng)營權(quán)可以怎么樣處置？中央《“三權(quán)分置”意見》對這三種權(quán)利政策界定明確：（一）始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位；（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)；（三）加快放活土地經(jīng)營權(quán)。講到所有權(quán)的時候，叫“始終堅持”；講到承包權(quán)的時候，叫“嚴格保護”；講到經(jīng)營權(quán)的時候，叫“加快推進”。
（一）堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位
習近平總書記反復講，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。我們過去實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也罷，現(xiàn)在實施“三權(quán)分置”辦法也罷，農(nóng)村土地集體所有的屬性是不變的。農(nóng)村土地集體所有制在近四十年的改革開放中，體現(xiàn)出了實實在在的制度績效。農(nóng)村土地集體所有，就是指土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，農(nóng)民采取集體經(jīng)營形式?jīng)]有任何法律障礙。比如現(xiàn)在我國有1％—2％的行政村，仍舊以村民小組為單位進行集體經(jīng)營，包括江蘇省的華西村。在土地占有、使用、經(jīng)營、處分四種權(quán)利中，其核心是處分權(quán)。什么是處分權(quán)？就是集體土地轉(zhuǎn)包給誰，調(diào)整給誰或不給誰，都要經(jīng)過村集體民主協(xié)商通過，農(nóng)民集體決定對承包地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能。如果農(nóng)村承包地被征用了，征用補償費怎么分配，也是農(nóng)村集體組織決定。對于農(nóng)村集體土地大規(guī)模改造與基礎設施建設，也要由農(nóng)民集體決定。農(nóng)村集體成員對于集體土地的經(jīng)營當然還擁有知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，制訂相關方案要由農(nóng)村集體組織的全部成員共同協(xié)商研究。
農(nóng)村土地集體所有制必須長期堅持，不能有絲毫動搖。這就是說，農(nóng)村土地是絕不可以私有化的，土地私有化問題是不可以討論的。這不僅僅是出于意識形態(tài)的考慮，從這么多年制度安排的績效來看，只有堅持農(nóng)村土地集體所有，我國農(nóng)村生產(chǎn)力包括農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性才能夠得到最大限度的提升。
（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)
農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎。嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，就是要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)戶在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情況下，擁有承包地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)；如果農(nóng)戶要把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)戶享有相應的處置權(quán)、收益權(quán)，農(nóng)戶把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給張三還是李四，收取多少租金，都由該農(nóng)戶決定。農(nóng)戶還可以將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)用作抵押或擔保；也可以在適當?shù)臅r候，比如當補償足夠高，農(nóng)戶可以退出承包權(quán)；在農(nóng)戶家庭成員內(nèi)部，對家庭土地承包經(jīng)營權(quán)還依法享有繼承權(quán)。這也就是說，無論土地“三權(quán)分置”采取了什么做法，只要經(jīng)營權(quán)不流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶就擁有完整的承包經(jīng)營權(quán)；如果農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶對經(jīng)營土地第三方自主形成約束機制——比如三年合同到期以后，第三方必須把土地歸還給原承包農(nóng)戶，或者說三年以后，第三方還要與原承包農(nóng)戶簽訂續(xù)租合同。
（三）加快放活經(jīng)營權(quán)
加快放活經(jīng)營權(quán)是《“三權(quán)分置”意見》的中心思想。早在2014年11月，中辦、國辦就印發(fā)過《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號文件）。中央出臺61號文件，就是因為我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動下，有的地方土地流轉(zhuǎn)的速度已經(jīng)比較快，一些地方要求進一步加快流轉(zhuǎn)速度，提高流轉(zhuǎn)比例，擴大土地經(jīng)營規(guī)模。因此中央審時度勢，制定積極穩(wěn)妥政策，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了把握尺度，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在政策推進的過程中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要根據(jù)老百姓的意愿進行，不能下指標，不能搞一刀切，不能搞“大躍進”。近兩年來，尤其是2016年，很多地方農(nóng)產(chǎn)品價格低迷，有些地方的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度有所放緩。土地流轉(zhuǎn)放緩當然也是老百姓的一種選擇，但從土地制度安排來看，有必要通過政策引導，促進土地經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)更大權(quán)利，加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護，引導土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體，提高土地產(chǎn)出效率和經(jīng)營效益。種田能手或新型經(jīng)營主體經(jīng)原有土地承包戶同意——通過合同或市場交易，獲得了一定時期的土地經(jīng)營權(quán)，就對這塊土地擁有占有、耕作、經(jīng)營的權(quán)利；在征得了原承包戶同意之后，能以經(jīng)營權(quán)為抵押，獲取銀行提供的生產(chǎn)經(jīng)營貸款；如果這塊土地被征用，有權(quán)獲得相應的青苗補償；在征得原承包戶的同意后，可以對所經(jīng)營的土地進行農(nóng)田基本改造，建設相關設施，改善生產(chǎn)條件，提升土地產(chǎn)出能力。
（四）逐步完善“三權(quán)”關系
農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)在實踐中各有其權(quán)利邊界。這些權(quán)利邊界，實際上也是對各自主體的行為約束，這是法制化社會所必須的。對于這三個權(quán)利彼此之間有怎樣的關系，《“三權(quán)分置”意見》有非常清楚的論述：農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。這就是說，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)是層層派生的關系。怎么處理好這些關系？就是在三者關系發(fā)生的過程中，對于農(nóng)村土地所有權(quán)的政策是堅持，對于農(nóng)戶承包權(quán)的政策是保護，對于土地經(jīng)營權(quán)的政策是放活。當然，在實踐過程中，承包農(nóng)戶和集體之間的權(quán)利邊界怎么樣？經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以后，經(jīng)營主體和承包農(nóng)戶的權(quán)利邊界怎么樣？這些都有待于實踐深化探索。因此中央支持在實踐中積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán)、監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等的具體方式。相關理論和學術問題，法學界和經(jīng)濟學界仍然在深入討論。中央鼓勵在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關系等問題。通過實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關系，為實施“三權(quán)分置”提供有力支撐。
五、怎樣完善和落實“三權(quán)分置”
2017年中央一號文件聚焦于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能。對于實現(xiàn)2017年中央一號文件要求，“三權(quán)分置”應起到非常積極的作用。在2017年“兩會”政府工作報告中，李克強總理明確提出，要完善“三權(quán)分置”的辦法。怎樣完善“三權(quán)分置”辦法，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能？我認為要做好以下五個方面的工作。
（一）加強農(nóng)村土地管理特別是農(nóng)村集體所有土地管理
一是做好國家對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。這項工作由國土資源部實施，從2013年起在全國開展，以村民委員會（過去為大隊）為單位，對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)進行確權(quán)、登記和發(fā)證。二是做好國家對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。這項工作由農(nóng)業(yè)部實施，現(xiàn)在正在如火如荼地進行之中。中央要求從2014年起用5年時間完成這項工作。到2016年底，確權(quán)面積已經(jīng)達到了8.5億畝，二輪承包地70％的面積已經(jīng)被確權(quán)。
什么是確權(quán)？確權(quán)就是給農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，使農(nóng)民保有承包地的實際位置，比如通過航拍照片、衛(wèi)星測量、實地勘測丈量，搞清楚承包地的詳實位置和面積。
我國剛開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的時候，土地測量技術有限，尤其是當時國家征收農(nóng)業(yè)稅，因此農(nóng)民承包地面積測量粗放，往往存在實際承包面積小于集體登記面積的情況。特別是在許多丘陵區(qū)和山區(qū)，包括黑龍江、四川、云南、貴州，農(nóng)民承包土地的實際面積和國家?guī)ど系怯浢娣e差別還是很大的。土地承包法規(guī)定“耕地的承包期為30年”，因此最初實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的耕地承包也叫第一輪承包。現(xiàn)在第一輪承包到期，開始了第二輪承包。第二輪承包賬上面積是13.14億畝，而國家通過土地調(diào)查得到的農(nóng)村土地面積為20億畝，二者相差近7億畝。中央強調(diào)抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，目的也是要搞清楚農(nóng)村土地的家底。
對于確實權(quán)頒鐵證工作，我們抓得很細。比如湖北省總結(jié)了“九步工作法”：組建專班，宣講政策，制定方案，入戶調(diào)查，調(diào)處矛盾，指界測繪，信息公示，頒發(fā)證書，資料入庫。做這項工作，一般先是把村里耕地的原始承包登記向群眾公示，得到群眾確認；而后是依照原始憑證，確定承包地塊在航拍照片或衛(wèi)星照片（比例尺為1∶2000）上的位置，比照進行實地測量，確定承包地塊的詳細位置和實際面積。農(nóng)村土地原承包農(nóng)戶和現(xiàn)在土地實際的經(jīng)營者，也都認為這項工作很有意義，可以確保各方都有清楚的權(quán)利。
通過試點的方式，我們對這項工作抓得很緊很實。農(nóng)業(yè)部最早在四川、安徽、山東三省整省推進，2016年擴大到22省，2017年將新增6個省，到2018年年底，這項工作要全部完成。這樣就可以搞清家底。只有把家底搞清了，我們才能制定切合實際的農(nóng)業(yè)政策（如制定合理的農(nóng)業(yè)補貼標準），推進全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。做好這項工作，也是為“三權(quán)分置”奠定堅實的基礎。
（二）建立有序運轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場
這些年各地對建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)交易市場抓得很緊，全國現(xiàn)在有1。7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)建立。原來農(nóng)戶之間土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是私下交易的，現(xiàn)在通過公開市場交易，不僅可以避免私下交易很容易產(chǎn)生的種種矛盾，而且擴大了交易范圍和交易成功的概率。除了公開的交易機制提高了交易效率外，公開市場還有一套有效的監(jiān)督機制，可以讓交易者的資質(zhì)在市場上變得公開透明，政府和社會公眾容易對它進行監(jiān)管和控制。此外，當農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)交易市場建立以后，新的經(jīng)營主體要獲得發(fā)展生產(chǎn)所需的信貸資金，就容易以土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，土地經(jīng)營權(quán)交易市場變成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營融資的最好平臺。
（三）培養(yǎng)壯大一大批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
發(fā)展規(guī)模經(jīng)營離不開新型經(jīng)營主體，沒有“三權(quán)分置”，就不會有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。支持和保護新型經(jīng)營主體是實施“三權(quán)分置”非常重要的方面。事實上，農(nóng)村改革到今天，一條主線就是推進農(nóng)村土地制度的變革，另一條主線就是推進新興經(jīng)營主體不斷發(fā)育成長，兩條主線都有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。1978年開始改革開放時，家家種地，戶戶種田，是均田制，沒聽說家庭農(nóng)場，也沒有聽說農(nóng)業(yè)企業(yè)，更沒有聽說社會化服務組織。現(xiàn)在這些新型經(jīng)營主體都在不斷產(chǎn)生發(fā)展壯大。這些新型經(jīng)營主體產(chǎn)生發(fā)展壯大的前提就是土地制度變革的深化。這也就是我們推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的來由和目的。至2016年底，全國已發(fā)展各類新型經(jīng)營主體的情況為：家庭農(nóng)場87.7萬家，各種各樣的合作社179萬家，各種各樣的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營企業(yè)36萬家，其中龍頭企業(yè)12萬家。龍頭企業(yè)包括國家級龍頭企業(yè)和省級龍頭企業(yè)，是能夠帶動大量農(nóng)民發(fā)展的企業(yè)。大的有伊利、蒙牛、雙匯，傳統(tǒng)的有四川希望集體、廣東溫氏集團。這些年還有很多過去搞房地產(chǎn)的、搞IT的、搞煤炭的、搞鋼鐵的，也都紛紛成為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，如阿里巴巴、聯(lián)想、恒大、萬達、易網(wǎng)，也都搞農(nóng)業(yè)，有的還搞得有聲有色。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的誕生，前提就是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，新的經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)保護提出了自身要求，同時，我們對新的經(jīng)營主體也有監(jiān)督的要求，對新的經(jīng)營主體也有支持保護的義務。這都要求我們做好農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作。
培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，第一要堅持多元，即主體的多元化。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以是家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、各種各樣的合作社和各種農(nóng)業(yè)企業(yè)。在所有制屬性上，可以是集體所有、國有、民營。在組織類別上，可以是家庭經(jīng)營、互助合作、企業(yè)經(jīng)營。第二要秉承發(fā)展的新理念。一是秉承融合發(fā)展理念。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從田間到餐桌的全部產(chǎn)業(yè)鏈條和過程，需要不同主體進入并融合發(fā)展。比如四川崇州“農(nóng)業(yè)共營制”就是三方合作：第一方是農(nóng)民，他們以土地經(jīng)營權(quán)入股，形成土地股份合作社；第二方是土地股份合作社牽頭人，也叫農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人；第三方是各種相應的服務組織，包括金融支撐、科技支撐、營銷支撐組織。四川簡陽是生豬養(yǎng)殖大縣，在其生豬生產(chǎn)過程中形成了六方合作機制：第一方是養(yǎng)豬大戶，第二方是養(yǎng)豬合作社，第三方是縣金融部門，第四方是保險部門，第五方是縣政府擔保，第六方是屠宰企業(yè)，六方合作，結(jié)成一體。二是秉承開放理念。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度必須是開放的。“三權(quán)分置”最大的特征就是經(jīng)營權(quán)的獲得是社會化的、開放性的，讓最適宜的人才從事農(nóng)業(yè)，使其農(nóng)地經(jīng)營的面積大大超越農(nóng)戶平均面積，充分發(fā)揮其經(jīng)營能力，為自身和社會創(chuàng)造更多的價值。這是一個開放的過程，沒有這個開放過程，中國農(nóng)業(yè)永遠是小生產(chǎn)，中國農(nóng)業(yè)在全球化背景下永遠是弱勢的。三是秉承分享理念。不同的經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)，既是產(chǎn)業(yè)鏈條環(huán)節(jié)的分享，也是產(chǎn)業(yè)利益的共享。在河南、四川、山東，農(nóng)地經(jīng)營就有全托管與半托管模式。什么叫全托管？就是農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)不流轉(zhuǎn)，但是從耕地播種到最后莊稼顆粒歸倉，生產(chǎn)過程都由社會化服務組織來做，只要農(nóng)民為每一個工序付錢就行，這叫全托管。如果其中某些生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)戶愿意自己承擔，如澆水、拔草等，就叫半托管。這就是在農(nóng)地經(jīng)營環(huán)節(jié)上的分享經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)企業(yè)做大做強有一個很重要的衡量標準，就是它服務農(nóng)民、聯(lián)系農(nóng)民的面有多寬，因此農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展必須具有共享理念。只有企業(yè)給老百姓多分享一點利益，企業(yè)的生命力才能更強，才能抵抗市場起落的風險。四是秉承規(guī)范發(fā)展理念。比如我們講核心家庭農(nóng)場，它的規(guī)范概念是：以家庭成員為主要勞動力，不雇工或在農(nóng)忙季節(jié)少量雇工，農(nóng)場收入是家庭的主要收入來源，且經(jīng)營的土地比較穩(wěn)定。現(xiàn)階段如果一個家庭租了上千畝耕地，就不能叫家庭農(nóng)場，因為這么大的土地面積，憑一個家庭的勞動力根本不可能經(jīng)營得過來。從合作社來講，2016年底我國合作社已達179萬家，全國只有59萬個行政村，平均每個村有6個合作社。現(xiàn)在合作社數(shù)量很多，但平均規(guī)模太小。規(guī)范合作社發(fā)展的下一步工作就是發(fā)展聯(lián)合社，真正為農(nóng)戶提供互助，降低成本和風險，增加產(chǎn)后和產(chǎn)中效率，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作社功能。農(nóng)業(yè)企業(yè)的功能也要有準確定位。十八屆三中全會明確提出要鼓勵和支持工商資本進入農(nóng)業(yè)，從事現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。但是工商資本進入農(nóng)業(yè)一定要有限制條件，外部大額資本進入農(nóng)業(yè)以后，不能侵犯原農(nóng)戶的利益，不能大面積長時期租賃農(nóng)地，搞非糧化，搞非農(nóng)化。2015年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局出臺了《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》，為工商資本規(guī)范進入農(nóng)業(yè)設置了五個杠杠。第一個是上限控制。如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬畝地，工商企業(yè)要租1。9萬畝，這顯然是不行的。第二個是備案制，便于政府監(jiān)督和保護農(nóng)民利益。第三個是資格審查和項目審定，避免企業(yè)盲目沖動和地方盲目發(fā)展帶來的風險。第四個是風險保障金。這可以防止企業(yè)跑路，損害農(nóng)民利益。第五個是事后和事中監(jiān)管。如果企業(yè)租地搞蔬菜不掙錢，想變成搞莊園、搞高爾夫球場，這是絕對不行的。此外還要秉承綠色發(fā)展理念，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程必須是綠色的，是可循環(huán)的，可持續(xù)的。
（四）發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營
農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化、標準化是“三權(quán)分置”很重要的目標指向。中國農(nóng)業(yè)不搞規(guī)模經(jīng)營就沒有前途。中國農(nóng)業(yè)搞規(guī)模經(jīng)營，規(guī)模要大到美國、加拿大、澳大利亞的標準，既不可能也沒有必要。我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，規(guī)模可以大到當?shù)貞艟?guī)模的10倍到15倍。我國土地承包農(nóng)戶家庭平均耕地7.5畝，按照10倍到15倍計算，適度規(guī)模經(jīng)營面積就是75畝到100畝左右。上海提出的規(guī)模經(jīng)營面積標準是113畝，江蘇提出的標準是100畝到300畝，這都是沒有問題的。因為這個規(guī)模是與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的條件，當?shù)氐膭趧恿D(zhuǎn)移程度，以及當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)科技水平相吻合的。
南方地區(qū)一年兩熟，北方地區(qū)一年一熟，如果南方一個家庭可以經(jīng)營100畝，那么北方地區(qū)一個家庭大約可以經(jīng)營200畝。即便是搞糧食生產(chǎn)，扣除所有成本，南方地區(qū)100畝年收入可達8萬到10萬，好的可達15萬20萬，如上海家庭農(nóng)場平均每一年的收益是15到20萬；北方地區(qū)200畝的年收入也是這個水平，與南方家庭農(nóng)場收入相差不大。
一個四口之家，有兩三個勞動力，平均每個勞動力年收入3萬到5萬，和當?shù)貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人相比，這個收入只多不少，這就叫適度。所以我們提出的家庭農(nóng)場，第一要由家庭經(jīng)營，第二要規(guī)模適度，第三是以一業(yè)為主，第四要集約生產(chǎn)。全世界所謂的家庭農(nóng)場，都是由家庭成員從事日常的農(nóng)業(yè)作業(yè)，只有在農(nóng)忙的一兩個月里雇一兩個工人，家庭勞動力要占全部勞動力付出的60％以上，這是全世界對家庭農(nóng)場特征的概括。中國示范性家庭農(nóng)場，也要參照這個標準。家庭農(nóng)場規(guī)模要適度，在南方搞糧食生產(chǎn)就是100畝左右，如果搞蔬菜生產(chǎn)、設施農(nóng)業(yè)，那么20畝也可以成為規(guī)模。一業(yè)為主就是搞糧食就只搞糧食，搞蔬菜就只搞蔬菜，養(yǎng)豬就只養(yǎng)豬，不能小而全、大而全，什么都干，不然就精力不支、效率不高。集約生產(chǎn)就是搞專業(yè)生產(chǎn)，做到投入成本最低、產(chǎn)出效益最高。
現(xiàn)階段我國土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營有兩種形式。第一種是土地經(jīng)營權(quán)高比例流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的土地規(guī)模經(jīng)營。比如上海的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達到60％，江蘇張家港、昆山、常熟、太倉土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)達到90％以上，這就要求新型經(jīng)營主體進入對土地進行規(guī)模經(jīng)營，解決誰來種地的問題。第二種是本地勞動力轉(zhuǎn)移的比例高，但土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例不高的規(guī)模經(jīng)營。比如四川、湖南、湖北、河南、河北，農(nóng)民把承包地的生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移出去，形成了服務型的規(guī)模經(jīng)營，解決了地怎么樣種得更好的問題。這兩種形式的規(guī)模經(jīng)營，在實踐中都是值得推薦的。
（五）解決“三權(quán)分置”相關的法律問題
我國農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法出臺時，家家有地、戶戶種田的情況非常普遍。現(xiàn)在土地承包戶和土地經(jīng)營主體分離的現(xiàn)象已經(jīng)達到三分之一以上，上海、江蘇、北京一半以上都已經(jīng)分離。實踐的新發(fā)展要求法律也要有新發(fā)展，需要把“三權(quán)分置”納入到法制化的進程與軌道。對于土地經(jīng)營權(quán)能不能獲得保險，能不能作為抵押產(chǎn)品獲得金融支持，現(xiàn)行法律上沒有進行界定。承包經(jīng)營權(quán)的退出和繼承，現(xiàn)行法律也都沒有予以確定。貫徹落實《“三權(quán)分置”意見》，對解決這一類問題提出了明確的修法要求。
六、豐富和完善“三權(quán)分置”理論、政策與實踐
從理論、政策和實踐層面上講，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵都是非常豐富的，需要我們在下一步工作中不斷豐富和完善。
（一）理論層面
“三權(quán)分置”作為中國特色的土地制度安排，在全世界范圍內(nèi)都沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循。全世界的農(nóng)村土地要么是私有制，要么是其他所有制，只有我國提出了對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分解。怎么樣分清所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三個權(quán)利的邊界？其制度經(jīng)濟學、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學意義是什么？這些都對理論界提出了深入探討和全面闡釋的要求。
（二）政策層面
我們既有的農(nóng)業(yè)補貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價格政策和農(nóng)業(yè)投入政策，尤其是糧食直補和農(nóng)機具生產(chǎn)資料綜合補貼的兩種補貼，實際上實行的都是普惠制度，也就是只要農(nóng)戶家里有一塊田地，都能得到相關的補貼。這些政策面對的是土地承包經(jīng)營農(nóng)戶。現(xiàn)在農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離了，這些政策對哪個主體實施？政策補貼補給誰？補給原承包戶還是補貼給新的經(jīng)營主體？這是我們在政策層面首先需要厘清的。
“三權(quán)分置”和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，無疑需要有一個合理的地租標準。地租高了對租地人不利，會侵蝕新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利潤；地租低了承包戶不愿意，家庭農(nóng)場、適度規(guī)模經(jīng)營就可能難以發(fā)展。確定合理的地租界限，是我們政策制定者當前要重點解決的問題。
對于農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)在我們還沒有衡量這類生產(chǎn)關系的指標體系。我們現(xiàn)在有農(nóng)機貢獻率、科技貢獻率、農(nóng)機綜合作業(yè)效率等生產(chǎn)力方面的衡量指標；而生產(chǎn)關系方面的衡量指標，比如土地流轉(zhuǎn)的面積、地價、流轉(zhuǎn)主體構(gòu)成等不同的要素組合，需要設立一個相應的衡量指標體系。這也是我們在政策研究制定中需要考慮的問題。
（三）實踐層面
湖北沙洋模式，四川崇州模式，安徽懷遠模式，廣東許多地方的土地股份投包制，江蘇華西村土地集體經(jīng)營……在農(nóng)村土地制度改革的實踐過程中，“三權(quán)分置”有多種多樣的表現(xiàn)形式。各地要在學習借鑒的基礎上，積極探索適合本地的“三權(quán)分置”模式，使之有利于農(nóng)業(yè)從業(yè)者增加收入，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于集約使用農(nóng)地資源，提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率、土地產(chǎn)出效率和資源配置效率。只有這樣，中國農(nóng)業(yè)才能由弱勢農(nóng)業(yè)變?yōu)閺妱蒉r(nóng)業(yè)。換一句話講，就是我們要建設一個與中國大國地位相稱的強勢農(nóng)業(yè)，土地制度創(chuàng)新任重而道遠。
（張紅宇:農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國干部學習網(wǎng) 2017-05-31
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