導語：城鄉一體化供給側改革的突破口在于對農村生產要素的再配置和改革，這其中不僅包括以家庭農場為代表的農業生產方式轉變，同時還有針對農村集體資產的深化改革，前者針對的是城鄉一體化、農民進城后誰來種地，如何藏糧于地、藏糧于技的問題，后者針對的是如何讓農民更為放心帶著土地保障，共享城鎮化好處進城的問題。
當前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，從黨的十六大首提“統籌城鄉經濟社會發展”到十八大提出“推動城鄉發展一體化”，逐步縮小城鄉差距，破解城鄉發展不平衡不協調的突出矛盾，始終都是影響中國現代化進程的重大問題。再至去年12月23日，國務院常務會議部署推進農村一二三產業融合發展，強調以結構性改革強農惠農，新華社評論說，這釋放出一個明確的信號：國家將從供給側結構性改革著手，推動農業增效、農村繁榮和農民增收。
在筆者看來，通過供給側結構性改革強農惠農，正是縮小城鄉差距，推動城鄉發展一體化的必然之路，用《人民日報》引用權威人士對供給側改革的解讀說，即“用改革的辦法推進結構調整、矯正要素配置扭曲”，這其中，既包括對農村人、地等各項生產要素的重新配置和深化改革，以提高農村的全要素生產率，同時，由于農村深化改革牽一發制全身，從基層政府角度來說，推進城鄉一體化應從農村和城市通盤考慮出發，以作出符合地區實際情況，全局性的制度性安排。
進一步細化，結合松江區的實際情況和過去的改革經驗，城鄉一體化供給側改革的突破口在于對農村生產要素的再配置和改革，這其中不僅包括以家庭農場為代表的農業生產方式轉變，同時還有針對農村集體資產的深化改革，前者針對的是城鄉一體化、農民進城后誰來種地，如何藏糧于地、藏糧于技的問題，后者針對的是如何讓農民更為放心帶著土地保障，共享城鎮化好處進城的問題。
而從過去城鄉發展并不平衡的全局視角出發，通過家庭農場和集體資產改革重新配置農村土地、勞動力、資本要素同時，還應在頂層制度設計和配套、解決農民保障、農民居住轉移、小集鎮建設、區域利益平衡機制等問題上，將城市地區和農村地區納入一個整體通盤考慮，而改革的最終目標，就是逐步消除城鄉收入差距，使農村更像農民，城市更像城市。
由于松江地處城鎮化和工業化發達的中國東部城市上海，以家庭農場、集體資產改革、全區建設用地等資源南北統籌為代表的結構性改革也較早開始，經過多年的實踐，也已初步實現了城鄉一體化的效果。這主要表現在農業基本實現現代化，農業資源得到最優配置;農村集體資產產權明晰，農民基本市民化;農民最大的保障問題得到解決，全區農民醫療保障就業基本沒有城鄉差別。而在全區統籌之下，工業地區、農業地區、城市地區規劃和功能定位也已明確，這為今后產業的進一步優化和長足的發展打下了基礎。
當然,也應當認識到，推進城鄉一體化，并非一朝一夕就可以完成，它是一個循序漸進的過程。九尺高臺、起于壘土，目前已經進行的城鄉之間的生產要素改革，也只是農業供給側改革的一個開端，它僅僅是為再度提高生產力發展水平拓展了一片新空間，更為關鍵的是，如何從長效上將改革新空間持續深化，這也是筆者認為應當再思考的地方。
深化農村要素結構性改革
從農村生產要素再配置來說，家庭農場改革屬于土地和勞動力要素的再配置，通過村委會在集體組織內部流入耕地，再流轉給集體組織內有種田能力的村民進行適度規模種植來實現，這也是中國發達地區轉變農業生產方式的必然要求。
松江區自上世紀80年代初實行家庭聯產承包責任制以來，廣大農民的生產積極性高漲，農村生產力得到了極大地釋放，家庭聯產承包責任制成為適應當時以農業為主的農村經濟結構和傳統農村生產力水平的一次劃時代改革。但改革開放三十年多來，隨著松江經濟社會的快速發展，農村勞動力大量轉移，農村經濟結構不再以農業為主，松江從一個農業大縣轉變為一個以工業為主、城市化程度較高的地區。
在經濟結構轉變同時，傳統的每家每戶分散小規模兼業農業生產經營方式也逐漸不合時宜，這又體現在——農村部分土地閑置、廣種薄收、外來農民不規范種地等情況，制約了農村生產力的進一步發展，粗放型的生產方式也不利于農產品(000061)安全和對農村生態環境及耕地的保護。
從全世界農業發達地區的發展經驗看，現代農業必須要走專業化、規模化和產業化的家庭經營發展道路，這就需要對土地和勞動力要素的重新配置，而松江因城市化而出現的農村勞動力大量轉移，地方財政收入的逐年增加和農業生產力水平的不斷提高，也已經為松江農業的規模化生產經營創造了條件，并提供了堅實的經濟基礎和技術裝備基礎。
從2007年下半年起，松江區即已開始探索發展規模在100畝～150畝的糧食家庭農場，此后糧食家庭農場經過不斷探索，又發展至種養結合家庭農場階段，乃至時下的機農一體家庭農場，截至2014年秋播，全區家庭農場發展至1240戶，經營面積15.28萬畝，占全區糧田面積90.9%，而目前，全區種養結合家庭農場有79戶、機農一體家庭農場504戶，兩者相加已占據全區家庭農場52.1%的比例。
通過家庭農場對土地和勞動力要素的重新配置，收效也是明顯的。2014年全區家庭農場水稻單產589公斤，比推行家庭農場前增38公斤，家庭農場主戶均經營面積123.3畝，畝均凈收入960元，戶均年收入達11.3萬元，而從適度規模經營中獲得甜頭的家庭農場主，種糧積極性不僅大為提升，并開始向會開拖拉機、改造農業機械和精通農業技術的職業農民轉變，而未來，松江區還將在逐步擴大家庭農場經營規模，延長家庭農場承包期和提高家庭農場生產管理水平上繼續努力。
作為農村生產要素的另一個重要組成部分集體資產來說，它自上世紀50年代初農民生產合作社形成始，其后逐步積累而來，是廣大農民多年來辛勤勞動積累的成果，也是發展農村經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎。改革開放前，農村集體經營積累通過農產品“剪刀差”的形式轉移給了國家，改革開放后，隨著工業化和城市化發展，農村集體土地可以轉性或轉讓，使農村集體資產、尤其是鄉鎮集體資產憑借土地資源實現了不斷增值壯大。
但另一面，這份由集體經濟組織成員農民共同所有，隨著工業化、城市化不斷增值的集體資產，長期以來卻處于產權虛化、主體多樣復雜的狀態，這不僅使集體資產成為少數人攫取集體財富的工具，村官、鎮干部因侵吞集體資產腐敗頻發，同時，作為集體組織成員，尤其是因城鎮化而失去土地的農民，本應從集體資產增值中獲得的保障也無從談起，農民進城也因缺乏來自集體土地的保障而阻力重重。
這也使得工業化、城鎮化發達地區對集體資產進行產權制度改革，將集體資產確權到人迫在眉睫，它也是城鄉一體化順利推進的前提條件之一。松江區自2008年開始在工業化、城鎮化起步較早新橋鎮、中山街道試點集體資產改革，其后推廣至全區14個涉農街鎮，至2013年年底，全區全面完成改革，成立了14家鎮級聯合社、107家村級合作社來管理集體資產，明晰集體總資產達328.2億，凈資產123.1億，社員570141人，持有總份額3050.49萬份。
與全國之前推進的集體資產改革多停留在村一級不同，松江區將鎮一級集體資產作為改革主體，這由鎮一級資產改革前占據全區集體資產總額79.4%的比例決定，必須從整個集體資產改革入手，才能徹底重構集體資產這一生產要素，而除了將村、鎮集體資產價值化、折股量化到每個農民明晰產權，同時也要引入現代企業管理制度，逐步引導集體經濟組織從依賴政府逐步轉移到自我經營管理上，也要改變原本簡單、粗放的管理方式，健全民主監管和財務管理制度。
也只有不斷完善和規范集體資產管理制度，才能盤活更多的土地資源，讓集體資產更有效率地增值，進而不斷壯大農村集體資產，讓失地農民帶著“土地”進城。這不僅是“十二五”期間，全區集體資產累計分紅4.84億元，惠及社員59萬余人，讓松江農民在原有收入基礎上又增加一份穩定、持續的集體經濟份額收入的結果，它更為深遠的影響在于，通過集體資產改革讓不再從事農業生產的農民更為公平地享受到了城鎮化的好處，它為進一步的城鄉一體化蕩平了道路。
制度上通盤考慮
通過家庭農場改革和集體資產改革對農村原有生產要素再配置，也只是城鄉一體化發展的第一步，既然是城鄉一體化，它就脫離不開城鄉的通盤考慮和頂層制度設計和配套，它不是到處搞城市化的“走了一村又一村，村村像城鎮，走了一鎮又一鎮，鎮鎮像農村”，城鄉一體化的內涵，應當是把城市建設得更像城市，把農村建設得更像農村。
松江區的城鄉統籌和城鄉一體化，從區級層面，便是從頂層設計和系統性的制度安排開始的。它不僅通過從思想、規劃、政策、資金、隊伍等各個方面加以統領和保障，同時，它也是從全區層面對資源的重新調動和分配。歸納起來，就是要在理論上有認識、在制度上有安排，這是做好實踐的前提條件之一。
在思想上，2009年松江三屆區委九次全會通過《關于松江區進一步加強城鄉統籌促進城鄉發展一體化新格局的實施意見(討論稿)》，進一步明確了城鄉統籌工作的方向和重點，全區城鄉統籌也形成了黨委書記主抓，高度重視三農工作的局面。而在規劃上，松江區也結合浦南、浦北的實際情況，從規劃上將浦南地區集中精力發展農業、浦北地區深入推進工業化和城市化“兩規合一”一并考慮。
在“兩規合一”后建設用地總規模確定的情況下，將建設用地集中放在工業化、城市化率較高的浦北地區，比之更為偏遠的浦南地區，無疑可以更為充分和高效地體現級差地租，將建設用地利用效率最大化，浦北地區再按照城市支持農村、工業反哺農業的要求，通過財政轉移支付、勞動力就業來助力浦南農業區的發展。
功能定位的不同，也對干部考核標準提出了新的要求，即需要分類指導、區別考核，為此，松江區也制訂了不同地區的不同考核指標，這也使得浦南農業區干部集中精力將農業做好，同樣也可以得高分，實行分類考核，可以調動廣大干部的積極性，使各類干部各得其所，盡心盡力做好工作。
在政策上，浦南地區以農業生產和水源保護為主導，保護了耕地和生態，犧牲了發展二、三產業的機會，當地政府財力和農民收入遠低于浦北地區，為了處理這種不平衡，2010年，松江區設立統籌專項資金，對全區土地出讓凈收益進行統籌，其中凈收益的三分之一作為專項資金扶持浦南地區，它主要用于提高農民社會養老保障水平等三農支出。
農民的保障問題，也是浦南、浦北差異的核心問題。經過數年積累，到2014年底，松江土地出讓凈收益區級統籌專項資金已籌集60多億元，農民納入鎮保或城保人數已達20.6萬人，占農業總人口的68.5%，其余則全部納入農保，而至目前，再加之浦北、浦南農村集體經濟之間統籌設立專項基金，以區鎮兩級補差的方式，浦南地區的農民的各項退養保障待遇也已提高至鎮保水平，實實在在的改革成果由此惠及廣大人民群眾。
此外，有效減少農村人口，不僅是解決三農問題的重要途徑，同時也是城鄉一體化的必經之路，在農民居住轉移、農村勞動力非農就業等農村人口轉移問題上，基層政府有責任進行有序引導，促進農民轉得出去，進城農民呆得下去。
除了集體資產改革之后，農民能夠帶著集體土地的“股份”進城，松江區還設立了專項資金扶持農民非農就業，即建立浦南農村勞動力就業扶持基金，對企業安置浦南農村勞動力，并按照每年每人2000元標準給予補貼，對浦南農民跨區域非農就業，按每人每月200元的標準給予交通、就餐補貼，鼓勵浦南農村富余勞動力到二、三產業更發達的浦北地區就業。
而一些鎮級政府也因地制宜地提出了本地區農民就業的辦法。比如泖港等鎮就在松江新城專門成立了“居室保潔服務社”，引導本地區40～50周歲農村婦女從事家庭保潔服務，一年之內就實現了1000多名農村婦女就業。截至2014年底，松江18.06萬農村勞動力中，非農就業人數已達15.5萬人，占據85.8%的比例。
經驗表明，一個地區初步完成城市化后，遺存下來的少量農戶的自然宅基地將變為“城中村”的溫床，松江區采取的辦法是，探索推進宅基地歸并，置換引導農民自愿進城，在城市化發展較快的地區，推進遺存宅基地歸并，按照1：1面積比例用農村一套宅基地換取同等面積產權商品房，而在浦南地區，則借助國家、市級政策優勢，實現資金平衡逐步推進宅基地置換。這樣不僅可以徹底解決滋生“城中村”隱患，同時，也可以歸并盤出更多土地，讓原住民的財富多出了一塊新的增值空間。
對于浦南農業地區，在城鄉一體化發展和深化農村改革過程中，還應考慮到與農民宅基地置換相結合的小集鎮建設，與通常龐大無序，有大量外來人員居住的工業園區集鎮相比，隨著浦南地區定位成松江現代農業發展區域，浦南地區的小集鎮不再需要為工業園區而建，更不能再成為外來集散人員的集散地，它應當縮小規模，為集聚農業地區當地老年農民，當地轉移就業農民和當地產業就業成員居住而建。
在通過前述各項措施解決農民進城來自于土地和養老等后顧之憂之后，事實證明，絕大多數農民在農村與城市之間，更愿意選擇進城，浦南新浜鎮按照“自愿申請、聯排聯動、身份不變”等原則，項目區農戶搬遷“以房換房”申請率達到94%以上就是真實寫照。
城鄉一體化再思考
從上述松江目前已經在進行的各項改革來看，無論是家庭農場還是集體資產改革，或者在建設用地總量有上限的情況下，浦南浦北統籌考慮，它都有別于過去單純依靠投資驅動，或者單純站在城市的立場，“攤大餅”式的發展方式，它更多的是通過調整生產要素，旨在提高資源利用效率，進而提高全要素生產率的供給側改革。每個領域要素的調整為生產力提高拓展了新的空間，但僅僅有新空間是不夠的，它更需要持續不斷的深化。
在家庭農場改革方面，除了鞏固現有改革成果，還應當在三個方面繼續完善。其一是家庭農場經營模式的充實和完善，除了扶植農業生產的政策要保持不變，家庭農場經營者能力繼續提高，還要使他們成為既是經營者，又是農業生產者和農機操作者的以自身為主的自耕農，這一比例還要在“十三五”期間繼續擴大，同時，隨著家庭農場生產力的提高，家庭農場經營規模也要持續擴大，以減少家庭農場經營者對補貼的依賴，目前依據松江的生產力水平，家庭農場經營面積在350畝左右才是理想狀態。
其二，家庭農場的發展也需要農業社會化服務的配套和分工跟上，即配套分工明確的社會化服務體系，目前松江這一服務體系涵蓋農技、農資、農機、農業信息、農產品銷售和農業金融信貸等方面，但由于不同農產品形成了各自的專業化生產方式，對應服務體系也將向更為專業化轉變，同時，也應當推動“小機家庭化、大機互助化”農機服務體系建設，以及對各個生產階段的服務分工進行明確，形成產中服務靠自身、產前產后服務社會化的現代農業服務體系。
其三，土地政策也需要繼續穩定和完善。在農地所有權、承包權和經營權分離的情況下，應當看到，從法律上講，每個流出土地的承包戶隨時可以向村里要回土地耕種，這是家庭農場持續經營的不穩定因素。在“三權分置”分權新模式下，應當考慮在集體所有的框架內，對經營權進行立法充分保護，經營權的穩定，也是農業專業化、現代化和持續化的前提條件，而農地的社會保障功能也應隨城鄉一體化和廣大已轉移農民保障和居住妥善解決后逐步剝離，使土地成為真正的生產基本要素。
對于集體資產改革，通過集體資產確權改革，農民可以帶著“股份”進城，同時也應當考慮到集體資產未來的可持續發展。除了完善經營管理制度，向市場化和現代企業發展方向靠攏，也要根據實際情況，逐步讓集體資產由改革過渡期基層官員扮演管理者角色向它真正的股東——農民選舉或聘請專業人員進行管理過渡，這樣才可以真正實現“農民做主”，盡管目前老一代農民種植業特征較為明顯，但展望更長遠的將來，已經進城讀書甚至已變成企業高管、博士、碩士的“農二代”、“農三代”，完全有能力承擔起管理集體資產的重任。
另一個需要考慮的是，集體資產改革之后，鎮、村關系的處理。由于產權制度改革之后，原本集體經濟與鎮、村政經合一被政經分開取代，盡管改革增加了農民的財產性收入，但一定程度上也增加了上級政府財政負擔;同時，政經分離后，鎮、村干部對集體經濟發展失去了指揮、決策的權力，因此，如何處理好集體經濟與鎮、村的關系，從傳統管理方式上解放出來，也是下階段面臨的問題之一。
重拾已被“遺忘”數十年的集體資產，未來如何發展?結合歷史因素，在堅持 “只做地主、不做資本家，只搞不動產、不搞完全市場競爭的產業”發展原則同時，它還需要更多的鼓勵扶持政策，如集體資產二次開發的傾斜，相關稅負減免、融資及貸款貼息等類似于扶持中小企業那樣的信貸優惠扶持政策。
而由于農業地區集體經濟發展基礎差、潛力不足、機會不多、分紅難以為繼，這也要求繼續研究出臺針對涉農地區集體經濟發展的政策措施，制定如生態補償、轉移支付、休閑農業發展等方面的傾斜政策。通過給予政策扶持，發展好集體經濟，這不僅是所有集體經濟組織成員的希望，也能讓農民帶著“股份”進城，增強農民在城鎮上的生存能力，這對城市化必將是極大的促進。
最后，對于城鄉一體化，必須要認識到的是，農村地區村莊的消亡、農民的進城是一個自然、緩慢、長期的過程，不能因為城市化、工業化對土地的需求，采取過于積極的農民市民化策略。推動農民離土進城，一定要統籌考慮進城農民的就業、住房和各種社會保障等，而這些方面，都應當站在農民的立場上繼續拓展服務空間，如果僅僅給農民一個城鎮戶口，農民被動進城后變成弱勢群體和被邊緣化，那么，不論是城市還是農村，都會成為社會穩定的一個極大隱患。
城鄉一體化，也是建立城鄉統籌利益平衡機制的過程。即需要明確共享工業化、城市化地區的發展成果是農村地區應有的權利，是維護其平等發展權利的體現。而大城市郊區，應該積極探索土地級差收益公平分配問題，由國家、地方政府、農民集體和農民個人來分享，這樣才能促進城鄉一體化更長遠的發展。
（作者簡介：封堅強，《環球財經》特約、上海市松江區委副巡視員；王晶，上海市松江區農委辦公室主任）
中國鄉村發現網轉自：環球財經
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