習近平總書記在2015年11月10日在中央財經領導小組會議上強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。“供給側結構性改革”成為經濟領域改革的“高頻詞”。2015年12月25日中央農村工作會議和2016 年中央一號文件明確提出了“農業供給側結構性改革”，說明農業供給側改革也是改革的重點。這幾年一直在探索“三農”領域制度創新的方向、農業現代化的方向，這次農業供給側結構性改革，是一次制度創新的探索，它主要涉及三個方面:一是化解農業結構性矛盾，破解“三量齊增”(生產量、進口量、庫存量)的困境。
農業目前出現一些很奇怪的現象:一方面，糧食產量實現了十二連增，去年達到6．2億噸，但是在實現十二連增的同時，我們的進口量卻接近1．5億噸，創歷史最高記錄。我們原來的進口量，從來沒有超過1億噸。那么，國外糧食進來了，我們國內生產的糧食入庫了。所以，我們的庫存到目前為止，玉米有2．3億噸，玉米全年的產量也就是2．3億噸，也就是說我們這幾年累積的相當于我們一年的玉米產量。那么，通俗地講，國產糧食入庫、進口糧食入市，這就是最典型的糧食供給側出現了問題。國家糧食安全戰略，就是堅持以我為主，立足國內，確保產能，適度進口，科技支撐。也就是習近平總書記反復強調的“中國人的飯碗任何時候要牢牢地端在自己手中，我們的飯碗應該主要裝中國糧”。在這個大前提下，我們需要思考供需結構問題。我們為什么講這個農業供給側改革對農業來說非常緊迫，一方面我們糧食連年增長，庫存很多，另一方面進口量連續幾年增加，究竟是出了什么問題?所以我認為農業供給側結構性改革是非常及時的。二是農業供給側改革的實質是農業政策調整與完善。要通過農業政策做些調整和完善，避免繼續出現糧食“三量齊增”這樣的悖論和矛盾的現象。2004年開始的糧食扶持政策，主要基于產量導向的糧食數量安全考慮，在政策設計上要提高湖南、江西這些種雙季稻的地方種植早稻的積極性，引導農戶由一季稻改種雙季稻。基于這種考慮，我們從2004年上半年開始設計最低收購價政策，2005年開始實施。從最低收購價格政策實施以來，確實調動了糧農的積極性，提高產量的政策效應是明顯的。但是近些年來，農戶種糧食，更多地考慮產量，只要種出來了，中儲糧會收購，種糧收益得到最低收購價的保護。
這幾年，有了最低收購價政策的保護，糧食價格是穩漲不跌，種糧是穩賺不賠。所以在江西種雙季稻的地方，不管是相當規模的農戶還是基本農戶，注重質量的不多，一季保成本，另一季保收益。其實真正種優質稻的農戶收益會更好，優質稻和普通稻的差價是0．2～0．5元，中晚稻差0．5元。例如，江西景德鎮種糧大戶黎兵春，種糧效益高，成本低，主要是種優質稻。但大部分農民主要是種普通稻，依靠最低收購價政策，使得國內的糧食價格普遍高起來了。像廣州市民主要吃泰國、越南、柬埔寨大米，江西大米很難進入那個市場。正由于最低收購價導致國產米與進口米的價格逆差，走私大米，市場規模大，贏利空間大，難以管控。國外糧食生產的成本很低，它的大米和我們優質稻谷的價格差不多，從稻谷到稻米，中間有一個加工的過程，進來完全有優勢。
東南亞同家，水稻種植成本低，一是勞動力便宜，二是地租因素，我們規模農戶的土地租金可以占到了成本的一半。產業鏈上的加工企業，由于稻谷的價格高，加工后產品沒有競爭力。所以講供給側改革，一是要避免生產的農產品進倉庫，二是產業鏈上的調整，讓加工企業有效益，三是資源保護問題。由于最低收購價的“托底”，退耕還湖還草很難，化肥農藥過量使用。這些問題歸結起來，最終就是政策問題，由于政策帶來在供給側上的結構化問題，即帶來了市場的供需問題，也有產業鏈上的問題。國內外價格倒掛，人家的產成品就是我們初始品的價格，供給側改革的實質就是政策的改革，通過政策的改革來理順我們的市場關系、價格關系、產權關系。三是農業政策改革怎么改?糧食最低收購價，政策設計初衷是解決賣糧難問題，隨著最低收購價格的逐年調高，實際上起到保護農民收入的作用，達到雙重目標兼顧。由于最低收購價，激勵農戶種植雙季稻，實際上涉及到了糧食總產量和商品量這個糧食生產大縣的考核指標，與地方利益息息相關。農業供給側改革的本質是政策改革，是要破解“國產糧食入庫，國際糧食入市”的困境，關鍵是要解決現有的農業政策體系帶來的農產品市場扭曲和價格倒掛問題。所以，現階段農業政策設計既要保證農產品價格穩定，也要確保農民基本收益，需要“三位一體”的政策設計，即賣糧難仍要有政策支持，起到托底功效;對糧食產品實行市場定價、價補分離政策;實行自然風險和市場價格風險共保的新型農業保險政策。
作者系國務院發展研究中心學術委員會秘書長、研究員中國鄉村發現網轉自：農林經濟管理學報 2016
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