大家上午好，非常榮幸有機(jī)會(huì)參加這樣一個(gè)棉業(yè)盛會(huì)。棉花這幾年正處在調(diào)整之中，按照今年在新疆試點(diǎn)棉花目標(biāo)價(jià)格改革的效果評(píng)估來(lái)看，經(jīng)過(guò)這兩年的改革，棉花已經(jīng)處在良好的勢(shì)頭，因此再經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的深化改革，中國(guó)棉花的優(yōu)勢(shì)，尤其是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈將在世界上重新煥發(fā)活力及影響力。
根據(jù)大會(huì)的命題，我今天的發(fā)言題目是《農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的問(wèn)題與思路》，主要從整個(gè)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)角度談?wù)勏乱徊桨l(fā)展的方向。主要匯報(bào)兩個(gè)問(wèn)題：第一是目前農(nóng)業(yè)供給側(cè)，包括棉花在內(nèi)究竟存在哪些問(wèn)題；第二是下一步應(yīng)該怎么改革。
一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)的主要問(wèn)題
從農(nóng)業(yè)供給側(cè)的角度看，我們做出判斷的基礎(chǔ)，是需要了解整個(gè)農(nóng)業(yè)目前正處于一個(gè)怎樣的發(fā)展階段。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的變化，農(nóng)業(yè)也進(jìn)入了一個(gè)新?tīng)顟B(tài)，有以下三個(gè)顯著特征：
其一，根基轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基在轉(zhuǎn)變。所謂根基轉(zhuǎn)變，主要是整個(gè)農(nóng)業(yè)的根基，包括一些經(jīng)營(yíng)主體、要素、資源環(huán)境、農(nóng)村的發(fā)展。因此，在今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中，我們面臨的最大考驗(yàn)是誰(shuí)來(lái)種地。面臨著農(nóng)民的老齡化，農(nóng)業(yè)的減業(yè)化，農(nóng)民已經(jīng)不以農(nóng)為主，也不以農(nóng)為生，當(dāng)然也不以農(nóng)為業(yè)的情況下，地怎么種？究竟誰(shuí)來(lái)建設(shè)我們的農(nóng)村，這是一個(gè)重大的考驗(yàn)。
其二，動(dòng)力轉(zhuǎn)換。農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的動(dòng)力在轉(zhuǎn)換。也就是我們正處在一個(gè)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)新舊動(dòng)力轉(zhuǎn)換的階段，從過(guò)去到現(xiàn)在，整個(gè)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)叫拼資源、拼投入、拼要素、拼環(huán)境，這樣一種透支資源環(huán)境的發(fā)展方式已經(jīng)走不下去了。究竟什么才是農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)健康的、可持續(xù)的動(dòng)力機(jī)制？這也是我們下一步要改革回答的問(wèn)題。其三，農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。新世紀(jì)以來(lái)，我們實(shí)施了一系列的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，而且發(fā)揮了重大作用，所以農(nóng)業(yè)發(fā)展的好形勢(shì)來(lái)之不易。但是，現(xiàn)在部分政策效應(yīng)呈邊際遞減的狀況，有的甚至是逆向調(diào)控，發(fā)揮著相反的作用。怎么來(lái)優(yōu)化、調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)這些政策，使我們的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)民增收形成新的政策紅利，也是現(xiàn)在要回答的問(wèn)題。在這樣的大背景下來(lái)看農(nóng)業(yè)供給側(cè)的問(wèn)題，我們覺(jué)得農(nóng)業(yè)供給側(cè)有四個(gè)大的方面要關(guān)注：
首先，最主要的問(wèn)題，是我們的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾越來(lái)越突出，主要包括兩個(gè)方面：其一，有效供給不足和結(jié)構(gòu)性過(guò)剩并存。主要反映在供給和需求不匹配，比如說(shuō)，國(guó)內(nèi)的大豆缺口是8000多萬(wàn)噸，需要大量進(jìn)口，但是棉花有大量的庫(kù)存；現(xiàn)在玉米的庫(kù)存是兩億噸，超過(guò)了一年的產(chǎn)量，稻谷政策性庫(kù)存超過(guò)一億噸。一方面有大量的缺口，另一方面有大量的過(guò)剩，這樣一種資源的錯(cuò)配，是現(xiàn)在供給側(cè)最突出的矛盾。
其二，現(xiàn)有供給的結(jié)構(gòu)不適應(yīng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求對(duì)品種品質(zhì)和質(zhì)量安全的要求。比如媒體上前幾年大量被炒作的出國(guó)旅行團(tuán)到處搶購(gòu)國(guó)外的嬰兒奶粉；比如棉花，前幾年在臨儲(chǔ)政策的刺激下，大家對(duì)品質(zhì)的關(guān)注度不足，更關(guān)注產(chǎn)量，我們需要品質(zhì)更高的棉花但沒(méi)有；再比如小麥，現(xiàn)在小麥總體上供需平衡，但是我們需要的強(qiáng)筋麥、弱筋麥則沒(méi)有。
其次，農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)日益弱化。競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)相對(duì)概念，是通過(guò)比較優(yōu)勢(shì)來(lái)表達(dá)的，在不同的內(nèi)部條件和外部環(huán)境下比較優(yōu)勢(shì)是變動(dòng)的?，F(xiàn)在全世界價(jià)格低迷的情況下，凸顯了我們的產(chǎn)品價(jià)格很高。對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)來(lái)講，現(xiàn)在整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)在弱化，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的成本處在一個(gè)上升通道，尤其是人工成本的上升、土地租金的上升，使我們的農(nóng)產(chǎn)品在全球喪失了競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。最重要的力證就是，最近幾年國(guó)內(nèi)玉米在臨儲(chǔ)政策支撐下大量地生產(chǎn)，但是由于價(jià)格很高，國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求就轉(zhuǎn)向了進(jìn)口替代產(chǎn)品，包括高粱、大麥、玉米。2015年我們進(jìn)口國(guó)外的產(chǎn)品4000萬(wàn)噸，使我們本應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)流通的4000萬(wàn)噸玉米進(jìn)入了國(guó)庫(kù)。在總成本和人口成本的關(guān)系上，我們注意到最近十年由于人工成本的上漲，經(jīng)濟(jì)學(xué)里面有一個(gè)著名的劉易斯拐點(diǎn)，我們現(xiàn)在就處在這個(gè)時(shí)期。就棉花的人工成本來(lái)說(shuō)，我國(guó)棉花的人工成本在總成本里面達(dá)到62%，美國(guó)只有4%，其他產(chǎn)棉國(guó)成本會(huì)更低，這樣就顯示了我們的競(jìng)爭(zhēng)力存在比較大的問(wèn)題，這是我們下一步供給側(cè)改革的主攻方向。
再次，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力越來(lái)越大。最近十幾年來(lái)確實(shí)存在一個(gè)比較好的勢(shì)頭，我
們現(xiàn)在的糧食安全形勢(shì)是歷史以來(lái)最好的時(shí)期，一方面覺(jué)得糧食過(guò)剩了，但是另一方面給了我們最堅(jiān)定的支撐。但應(yīng)該看到整個(gè)糧食的連續(xù)豐收，十二連增帶來(lái)了比較大的環(huán)境代價(jià)——我們過(guò)度地開(kāi)墾了林地、草原、濕地，包括東北地區(qū)等等不該開(kāi)墾的地區(qū)都開(kāi)墾出來(lái)種糧食了。
大家注意到，糧食增產(chǎn)里面貢獻(xiàn)最大的是東北地區(qū)，品種里面貢獻(xiàn)最大的是玉米，這幾年通過(guò)玉米種植面積的擴(kuò)大和增產(chǎn)支撐了十二連增，但是帶來(lái)的后患是對(duì)資源的破壞。有些地方缺水卻偏偏種高耗水的作物，導(dǎo)致了華北地區(qū)、東北地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，還有對(duì)化肥農(nóng)藥的使用超出合理水平。
這里最大的挑戰(zhàn)就是，我們這一代人保障糧食安全的生產(chǎn)能力的遞減，我們?cè)鯓影鸭Z食耕地傳給下一代人，怎樣促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的有序利用、可持續(xù)發(fā)展，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的最大挑戰(zhàn)。
最后，農(nóng)民收入保持持續(xù)增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)性越來(lái)越大?，F(xiàn)在農(nóng)民收入的構(gòu)成包括四個(gè)方面：一是家庭經(jīng)營(yíng)務(wù)農(nóng)收入；二是出去打工；三是轉(zhuǎn)移性支付，包括政府補(bǔ)貼、社保；四是財(cái)產(chǎn)性的，比如土地出租、房屋出租。
從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入來(lái)看，全球包括中國(guó)在內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格處在一個(gè)低迷狀態(tài)，國(guó)內(nèi)幾個(gè)主要品種都在去庫(kù)存。從市場(chǎng)角度來(lái)看，價(jià)格回升的難度非常大。但從政策角度來(lái)看，提價(jià)遇到了價(jià)格天花板，我們已經(jīng)沒(méi)法通過(guò)提價(jià)來(lái)刺激農(nóng)民增收并保持務(wù)工積極性了。在打工收入上我們也面臨天花板，整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開(kāi)始放緩，特別是在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的背景下農(nóng)民的就業(yè)相對(duì)比較難，所以要大幅度在務(wù)工上增收難度也比較大。再就是轉(zhuǎn)移支付，包括政府給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼，包括種棉種糧的綜合補(bǔ)貼等。此外還有財(cái)產(chǎn)性的收入，這和土地經(jīng)營(yíng)制度有關(guān)，如果不釋放紅利，繼續(xù)增收很難。但在建設(shè)全面小康社會(huì)的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民增收要求是沒(méi)有減弱的。從現(xiàn)在起到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入要比2010年翻一番，就意味著我們對(duì)今后的農(nóng)民增收有一個(gè)剛性的約束。在這個(gè)背景下，剛性約束的條件能不能實(shí)現(xiàn)，也是我們最大的考驗(yàn)。
二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的思路
供給側(cè)改革從以上四個(gè)維度的問(wèn)題角度觀察，究竟該怎么辦?今年中央1號(hào)文件有一個(gè)明確的方向，這也決定包括棉花在內(nèi)各種商品的政策起點(diǎn)，實(shí)際上就是要求整個(gè)改革核心要圍繞人的需求進(jìn)行生產(chǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品在供給數(shù)量上更充足、品種和質(zhì)量上更加契合消費(fèi)需求，形成結(jié)構(gòu)更加合理、保障更加安全的供給。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和工業(yè)領(lǐng)域、制造業(yè)領(lǐng)域不一樣，我們對(duì)它的需求，更可能從供需的匹配度上發(fā)力。另外，必須樹(shù)立大農(nóng)業(yè)、大糧食的觀念，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這也給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)會(huì)。必須適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為消費(fèi)者提供品種多樣、質(zhì)量?jī)?yōu)良的產(chǎn)品供給。從改革重點(diǎn)來(lái)看，中央所布局的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革跟整個(gè)供給側(cè)改革有重點(diǎn)上的不同，農(nóng)業(yè)改革重點(diǎn)包括“去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板”，而少了“去產(chǎn)能、去杠桿”。我們沒(méi)有提去產(chǎn)能，是因?yàn)檎麄€(gè)農(nóng)業(yè)的要素本為農(nóng)業(yè)所用，玉米多了是減少玉米不是說(shuō)整個(gè)土地非糧化，所以我們沒(méi)有提去產(chǎn)能。我們提的是去庫(kù)存，加快消化過(guò)大的農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存量；降成本，通過(guò)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、減少化肥農(nóng)藥等的不合理使用、開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)等，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，在價(jià)格提不上去、補(bǔ)貼沒(méi)法增加的背景下，節(jié)約成本就是增效；第三叫補(bǔ)短板，農(nóng)業(yè)的短板太多了，我們剛才講的農(nóng)業(yè)供給側(cè)的四大問(wèn)題就是四大短板，所以要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)；另外要增加市場(chǎng)緊缺產(chǎn)品的生產(chǎn)。
具體來(lái)講，矛盾很多，問(wèn)題很多，下一步供給側(cè)改革主要包括兩個(gè)方面：一是推動(dòng)政策改革，一是制度創(chuàng)新。我今天重點(diǎn)講政策改革。
從現(xiàn)實(shí)開(kāi)始，后幾年政策調(diào)整是重塑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的重要政策，農(nóng)業(yè)改革為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵。因?yàn)槟壳暗捏w系帶來(lái)的問(wèn)題非常多，比如說(shuō)這么多年以來(lái)，尤其是從2004年以來(lái)都是制定最低收購(gòu)價(jià)，到2008年的臨儲(chǔ)政策，都是通過(guò)價(jià)格刺激，帶來(lái)的問(wèn)題是價(jià)格天花板.如果沒(méi)有價(jià)格政策，國(guó)內(nèi)外的價(jià)格是均衡的，國(guó)外的產(chǎn)品很難逼進(jìn)來(lái)。另外是產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系的均衡，東北地區(qū)農(nóng)民為什么不愿意種大豆，因?yàn)楸容^利益有問(wèn)題，根源是種玉米劃算但種大豆不劃算，這是臨儲(chǔ)政策導(dǎo)致的。這樣就導(dǎo)致農(nóng)民重量不重質(zhì)，鼓勵(lì)打井抗旱、不惜超采地下水、超量使用化肥等等問(wèn)題。
現(xiàn)在很多的問(wèn)題，實(shí)際上凸顯出政策到了該調(diào)的時(shí)候，因此，在政策改革的方向上應(yīng)該是促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的供需平衡，重塑競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。
從改革的邏輯來(lái)看，在改革過(guò)程中我們遇到了一些阻力，比如現(xiàn)在要調(diào)整價(jià)格政策，反對(duì)的聲音比較強(qiáng)，大家都擔(dān)心調(diào)整價(jià)格支持政策是不是會(huì)影響到農(nóng)民的利益。實(shí)際上對(duì)農(nóng)業(yè)的支持、對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)是多種政策工具的組合，而不是說(shuō)就反映在一種價(jià)格支持上。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，價(jià)格支撐政策只是一種選項(xiàng)，實(shí)際上還包括各種補(bǔ)貼政策和綜合措施。現(xiàn)在供給側(cè)改革有兩個(gè)天花板。一個(gè)是破除價(jià)格天花板，供給側(cè)就必須改革價(jià)格行政機(jī)制。因此，中央在最近幾年確定了改革價(jià)格行政機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。就是將現(xiàn)在的臨儲(chǔ)政策，或者是最低收購(gòu)價(jià)政策退出來(lái)，改為市場(chǎng)定價(jià)。另一個(gè)是黃箱天花板。新疆棉花改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)給我們提供了很好的樣本，我們進(jìn)行了一個(gè)初步的評(píng)估，得到了一些令人鼓舞的信息。也就是像棉花這樣一種涉及的利益非常復(fù)雜、需要突破的難點(diǎn)非常多的產(chǎn)業(yè)，改革取得了初步的成功。所以說(shuō)，棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼在新疆的試點(diǎn)成功，堅(jiān)定了我們推動(dòng)整個(gè)價(jià)格改革的信心，尤其是新疆試點(diǎn)探索積累了一些行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)，是值得我們?cè)谡麄€(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格行政機(jī)制中改革借鑒的。
我們覺(jué)得新疆棉花經(jīng)過(guò)兩年的改革，最成功的在于棉花由市場(chǎng)定價(jià)的機(jī)制初步建立，這可以做一個(gè)肯定的評(píng)估。保護(hù)了農(nóng)民的基本收益，穩(wěn)定了新疆的棉花生產(chǎn)，至于說(shuō)棉花面積的下降，那就是產(chǎn)能的問(wèn)題，我們的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能能夠保住，不健康的或者超過(guò)資源承受能力的產(chǎn)能必須通過(guò)價(jià)格信號(hào)市場(chǎng)手段退出，我們覺(jué)得退出調(diào)整都是健康的，推動(dòng)棉花生產(chǎn)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)。另外，促進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼效能的提高，過(guò)去補(bǔ)貼花費(fèi)了很多，但是逆反調(diào)控產(chǎn)生了相反的作用，使國(guó)產(chǎn)棉進(jìn)入倉(cāng)庫(kù)，國(guó)外棉花進(jìn)入市場(chǎng)?，F(xiàn)在的政策使效能提高，也提高了整個(gè)社會(huì)的福利。我們覺(jué)得，新疆的這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該在整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革中好好的總結(jié)借鑒。我們初步總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)大概有三個(gè)：
第一，注重頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。我們認(rèn)為新疆的改革比較成功，新疆的經(jīng)驗(yàn)更成功的是新疆非常重視棉花目標(biāo)價(jià)格改革，政策實(shí)施過(guò)程中的每一個(gè)問(wèn)題能夠關(guān)注到，得到及時(shí)的糾正，有應(yīng)對(duì)的方案，這是其他品種目前沒(méi)有做到的。
第二，新疆注重根據(jù)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，制定了完善的配套措施，保證了整個(gè)目標(biāo)價(jià)格取得成功的關(guān)鍵支撐。特別是關(guān)于加工企業(yè)資格的認(rèn)定制度，專(zhuān)業(yè)倉(cāng)庫(kù)+在庫(kù)公檢的制度等等。整個(gè)政策是一個(gè)工具包，是一個(gè)政策體系，而不是說(shuō)退出補(bǔ)貼這么直截了當(dāng)，這是新疆給我們的重要啟示。
第三，構(gòu)建了改革信息平臺(tái)。這也是在糧食方面需要總結(jié)的。到現(xiàn)在為止，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)對(duì)東北的農(nóng)村和南方水田的農(nóng)民這些基本農(nóng)戶的信息有了解，如果缺乏最基本的數(shù)據(jù)，改革怎么推進(jìn)?效果是不得而知的。應(yīng)該說(shuō)這是新疆的一個(gè)亮點(diǎn)，在怎么克服補(bǔ)貼的道德風(fēng)險(xiǎn)上，新疆想了很多辦法，并且是行之有效的。所以說(shuō)新疆試點(diǎn)的做法，堅(jiān)定了我們推動(dòng)整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格行政機(jī)制改革的信心。下一步改革，對(duì)政策的調(diào)整有一個(gè)縱向原則，就是定向施策、價(jià)補(bǔ)分離、創(chuàng)新調(diào)控、綜合配套?！叭灰惑w”，就是“退出價(jià)格支持”+“收益補(bǔ)貼”+“創(chuàng)新市場(chǎng)”。一旦政策退出，整個(gè)市場(chǎng)的平衡關(guān)系會(huì)打破，因此我們需要新的調(diào)控體系，達(dá)到重塑農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)的目標(biāo)。抓住了農(nóng)業(yè)改革的關(guān)鍵，今后的兩到三年一定會(huì)見(jiàn)到成效，新疆的目標(biāo)價(jià)格改革實(shí)驗(yàn)已經(jīng)給我們提供了借鑒。
（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)棉麻產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究2016年第4期
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