一是為什么要推進農業的供給側改革？在過去十幾年中，中國農業取得了很大發展，尤其是糧食生產，從2003年的8614億斤增長到去年的12429億斤，平均每年增產糧食318億斤。這是一個了不起的成就。
不過，也出現了一些新的情況。很多人已經關注到，最近幾年我們的糧食生產出現了一個奇特的現象：一方面糧食產量每年都在增長，另一方面進口的糧食每年在增加，此外，庫存的糧食也在急劇增加，這顯然是一個不合理的現象。
為什么會出現這樣的情況，我個人認為主要是兩點原因：第一，國內糧食生產的品種結構不能適應市場的需求結構。其中最突出的就是大豆，隨著人們生活水平的提高，中國的大豆需求急劇增長。但與此同時，國內的大豆產量卻在逐步下降，于是造成了大豆進口需求的快速增加。去年的糧食總產量12429億斤，根據有關部門測算，大概離國內的總需求還缺500億斤左右。因此，適當的進口糧食是必要的，但缺口只有500億斤左右，實際上的進口卻達到了近2500億斤。為什么要多進口近2000億斤糧食？因為國內缺的是大豆，增產最多的卻是玉米，因此只能大規模進口大豆，去年進口大豆占到了進口糧食的近2/3，達到8200萬噸。從這個角度而言，國內其他糧食增長再多也彌補不了大豆的缺口，所以結構需要調整。
第二，整體上看，中國的糧食等大宗農產品在價格上缺乏國際競爭力，出現了能生產出來卻未必能賣得出去的現象。小麥、大米、玉米的國內平均價格要比國際市場的價格高出30%—50%。為什么會出現這種情況？
原因很復雜，中國農業的資源稟賦相對人口來說相當稀缺，農業成本相對比其他國家高一些，但更有近些年國內外經濟發展變化的背景因素。從這幾年的情況看，造成中國糧價高于國際市場的原因主要有四個：一是在經濟快速增長中，沒有能管控好要素價格，包括資金價格、土地價格、勞動力價格，甚至出現高于GDP增長的幅度，這必然反映在農業中，導致農業生產成本上升，迫使政府不得不提高糧食的最低收購價格。糧食的最低收購價格從2004年開始實行，但當時制定的最低價是略低于市場價的，對農民起到了一個心理上的托底作用。政策實行之后，最初四年托底收購政策在實踐中并沒有實行，因為不需要實行。但到了2008年以后，農業的生產成本上升太快，如果不對農民的收益進行適當補償，農民就沒有生產的積極性。所以，2008年以后，最低收購價格才逐年上漲，而且上漲幅度很明顯。例如2007年，小麥價格0.72元每斤，但到2014年最低收購價提高到了1.18元每斤，從2008年到2014年的7年時間里，小麥價格大約上漲了60%多，秈稻的價格上漲了90%，粳稻的價格上漲了100%以上。這樣快速的價格上漲，和國際市場相比就會出現比較大的差距。
二是金融危機之后，世界各國的政府，只要有能力幾乎都采取了擴張性的財政政策和刺激性的金融政策，為了挽救經濟投入大量資金，當時很多經濟學家就已經預測到，一定會出現后期的通貨膨脹現象，果然到2010、2011年全球出現通脹。但這一輪通脹的出現并沒有拉動經濟的回升，需求反而下降，所以2012年開始出現全球大宗商品價格急劇下降，包括糧食。糧價在2011年國際市場達到了歷史最高峰，此后就迅速下降，特別是2012年到2015年之間，國際市場的糧價下跌非常明顯。按美元計價，國際市場的小麥和大米的價格下跌了1/3左右，玉米的價格下跌了45%左右，大豆的價格下跌了40%。如果沒有國際市場糧價的下跌，現在中國國內的糧價跟國際市場差不了太多，但問題是中國的糧價在上漲，全球的糧價在下跌，于是出現了中國國內糧價高于國際市場30%—50%的局面。
三是由于全球能源價格的暴跌，特別是石油和天然氣的價格，它直接影響了糧食作為大宗商品在貿易中的海運價格。今天（11月18日）早晨原油的價格每桶45美元，十幾年前原油價格最高時曾經達到每桶140多美元，現在的原油價格只相當于十多年前的三分之一，導致目前的海運價格也只相當于十多年前的三分之一。
四是人民幣匯率的堅挺，最近幾個月人民幣兌美元的匯率在下降，但從2005年算起，人民幣兌美元還是上漲了20%多。由于國際市場的糧食貿易都是按美元計價的，運抵中國再折算成人民幣以后，進入中國市場的國外糧食價格就相對便宜了。
這些情況非常復雜，有不確定性，到底是長期的還是短期的現象，到底對今后中國糧食價格會產生什么樣的影響，這需要去研究。但是，中國糧食生產中，生產結構與需求結構不對應的問題，總體上成本過高缺乏價格競爭力的問題，是確實存在的。如果不改變這種現象，在一定程度上就會出現產得出來賣不出去的現象。正因如此，中央才明確提出，要推進農業的供給側結構改革。
二是如何推進農業的供給側結構改革？目的就是要提高農業的綜合效益，增強農產品的國際競爭力。從這個角度看，農業的供給側結構改革不是多種一點什么、少種一點什么的問題，而在于必須提高農業生產整個過程中的科技含量，從而降低成本提高效益，提高價格的國際競爭力。
因此，我認為推進農業供給側結構改革的核心是兩點，一是要大力推進科技創新，二是要大力推進制度創新。
如何切實推進農業人供給側結構性改革？最近兩年，改革已經在逐步推進。2013年新一屆國務院成立之后，迅速研究了大宗農產品的價格和補貼問題，從2014年年初，國務院在新疆推進了棉花目標價格改革，在東北推進了大豆目標價格的改革。2015年夏天，國務院在長江中下游推進了油菜籽的價格改革。2015年9月又在東北和內蒙古地區推進了玉米臨時收儲價格的改革，把東北和內蒙古四省區的玉米臨儲價格從2014年的每斤1.12元，降到了2015年的每斤1元錢。但這仍然不行，因為進口玉米的到岸完稅成本價每斤不超過0.8元。
因此，2016年中共中央的一號文件中明確提出，對東北和內蒙古地區的玉米實行重大的改革措施，改革的基本要求是兩句話：市場定價、價補分離。
政策出臺之后，很快收到了明顯的效果，突出的表現是東北地區的玉米播種面積，今年和去年相比減少了2300萬畝，相當于減少了10.5%。目前已經進入東北和內蒙古的玉米收購季節，由于價格是市場決定的，它迅速回歸到供求的平衡點上。從這幾天的情況看，遼寧省的玉米收購價大概在每斤0.75元到0.8元之間，吉林省的玉米收購價大概在每斤0.75元左右，黑龍江和內蒙古大概在每斤0.6-0.7元之間，按照這個價格再運到關內，基本上可以和到岸玉米完稅成本價格相當，也就是說運用市場的力量，可以把不必要進口的玉米擋在國門之外。同時，國家又另行對生產玉米的農民進行補貼，遼寧和吉林的補貼基本到位，黑龍江和內蒙古補貼的金額已經分配到各縣市，下一步是直接到農民手里。從這個角度看，推進農業供給側改革關鍵一舉，就是必須讓市場在價格形成機制中發揮決定性的作用。這一步在玉米方面能做到，我想在其他大宗農產品方面也應該能夠逐步做到。
推進農業供給側結構性改革的第二個重要方面，是必須加快農業科技的進步，這一點不言自明。舉一個例子，比如大豆，去年進口糧食中2/3左右是大豆，全世界出口的大豆中，2/3都到了中國。中國是大豆的故鄉，現在大豆的產量已經降到了世界第四。巴西、美國、阿根廷都比中國多。什么原因？也很復雜。
其中一個最重要的原因，就是對大豆生產的科技投入不夠，大豆的整個生產過程科技含量不足。48年前，我從上海下鄉到黑龍江兵團種地，也種過大豆。那時候大豆的畝產大概是210斤左右，國家1956年制定的全國農業發展綱要中提出大豆的畝產應該達到260斤，60年過去了，這個目標到現在還沒實現，大豆的平均畝產全國不到250斤。同樣是綱要的規定，對其他糧食來說，黃河以北地區畝產要達到400斤，黃河以南長江以北地區要達到500斤，長江以南地區糧食要達到800斤，這些目標現在已經全部超額完成。如果大豆平均畝產250斤，國家在東北地區的大豆目標價格每斤2.4元，一畝大豆的毛收入就是600；但玉米畝產可以達到1200斤，按去年的臨時收儲價每斤1元，就是大豆畝毛收入的兩倍，在這樣的情況下，農民不可能去種大豆。
問題在于能不能進一步提高大豆的目標價格？恐怕不能。因為現在進口大豆的到岸完稅成本價每噸不超過3500元，即每斤1.75元。現在全世界的大豆平均產量每畝達到370斤，比我們高出120多斤，從這個角度看，大豆的根本問題是科技問題。對于其他競爭力不夠的農產品來說，同樣也是科技問題，所以，必須加快推進農業的科技進步，才能使我們的農產品在國際市場上占有一席之地。
第三個重要的方面，是要推進農業經營體系的創新。對中國來說，分散、粗放的經營方式，是導致生產成本高、價格上漲的根本原因。但改變并不是短期內就能實現的，中國的農民數量太大，經過38年的改革開放，中國農村的常住人口，去年年底有六億零三百萬，中國要推進城鎮化不是簡單的一蹴而就的過程。總書記在2013年的中央城鎮化工作會議上曾經講過，“關于人口的城鎮化問題，我們要有足夠的歷史耐心。”這確實是從中國的實際國情出發的。
擴大農業的規模經營是實現農業現代化的基礎，近幾年在有關政策的指導下，特別是十八屆三中全會以后，提出了關于農村集體的土地所有權、承包權、經營權三權分置的新的制度創新，農村土地的流轉速度比較快。目前中國農村有兩億三千萬農戶承包了集體土地，其中大概有6700萬農戶已或多或少的流轉了自己的承包地，整個農村土地流轉的總面積已經占到了承包地總面積的1/3。
目前，流轉雖然在正常進行，但其速度取決于農民轉移的速度。從近幾年的情況看，外出農民工的增長速度已經降到了1%以下，去年全年僅增長了0.4%，增加了63萬人。今年1—9月增加了0.5%，增加了80多萬人。從這一數據可以看出，中國農民的轉移并不是一件容易的事情。
這是因為這種轉移并不取決于農民，而是城市和非農產業到底能夠給農民提供多少新的就業機會。這是我們的現實，但不能用行政命令把大量農民從土地上趕走，讓少數人種地，這樣雖然種地的效率高了，但引出的社會問題會很大。
正是基于這樣的情況，中央明確提出，農業要實行多種形式的適度規模經營，流轉土地只是其中一種方式，農民自己已經探索和創造了多種形式的適度規模經營方式，比如發展土地股份合作社、土地托管、土地代耕等。其中非常重要的一點是，目前中國農業社會化服務體系的發展，為創新農業的經營方式提供了重要的空間。比如，1%的農戶購買了收割機，通過農戶之間購買服務的方式，為更多的農民提供了機械化服務，帶動實現了冬小麥的機械化收割達到了95%以上。
現在大家都認識到了規模經營對發展現代農業的重要意義。前兩天農業部公布了一個數字，我國經營土地面積在50畝以上的經營主體已經達到了350萬戶，而這些經營主體經營著的農地達到了3.5億畝，平均每個規模經營主體經營的土地就是100畝。這100畝對中國來說確實是規模經營，因為要把十幾戶農戶的土地集中于一個農戶，并不容易做到。但與新大陸國家相比，這樣的規模經營面積仍然太小。
更重要的一點是，一二百畝的規模并不能夠運用最現代化的農業機械裝備。但是現在世界上最先進的大型農業機具都在我們的田野上使用，因為購買了現代機械的農戶不只是為了種自己承包的土地，而是在為幾十戶、上百戶，乃至上千戶農民提供服務。
因此在我們這樣的小塊土地上，特別是在糧棉油等大宗作物的生產上，每戶雖然承包的土地不多，但進行一定的基礎改造之后，使耕地相對集中連片，絕大多數農戶都可以使用上最先進的機械。從這一點出發，規模經營需要有至少兩個方面的考慮：第一是擴大每一個農業經營主體土地經營的規模。第二可以擴大農業服務產品的范圍，讓服務主體為更多的農戶提供服務，以此來彌補土地規模的不足。這幾個結合在一起，就可以走出一條獨特的符合中國國情的農業現代化道路。
第四，要改進和完善農業支持保護制度。中國作為WTO的成員之一，對農業的補貼不僅僅取決于自身的財力，而且要服從于WTO的規則，從目前的補貼狀況來看，我們對有些產品的補貼已經超過了對WTO的承諾，比如棉花和蔗糖。有些產品，如三大谷物，按照WTO的規則，現行的補貼辦法已經沒有多少空間。在這樣的基礎上，必須抓緊研究怎么進一步改革和完善我們的補貼制度。
WTO規則下對農業的補貼有三個大的方向：一是補貼進入農業生產成本，但它會扭曲價格和貿易，一些產品如小麥、大米、玉米，補貼不能超過這個產品本身產值的8.5%。而第二、第三類補貼，不會扭曲價格，也不會扭曲貿易。舉個例子說明，補貼農業灌溉用水的水價就是進入成本的補貼。如果國家支持農業的水利建設，這個資金就被劃歸為綠箱補貼，而綠箱的補貼是不受限制的。所以，我們要研究怎么把補貼轉到綠箱中去。還有藍箱補貼，當農產品出現供過于求的時候，能不能通過給農民一定補貼的方式，鼓勵他們對土地實行休耕。輪作休耕的補貼，也同樣是不受黃箱政策限制的。中國真正對農業進行補貼才十來年的時間，因此缺乏經驗，在這方面應該向發達的農業國家學習，進一步完善中國的農業補貼政策。
通過這些方面的共同努力，讓市場機制在價格形成中發揮決定性作用，加快推進農業科技進步，加快創新農業的經營體系，以及完善中國的農業補貼政策，就一定可以使中國的農業逐步走出目前的困境，登上一個新的臺階。
王波明：在過去幾十年，陳主任是嚴格不能突破土地紅線的主張者，我聽了很多做農業的朋友講，這么多年中國的土地均在使用化肥，需要一段時間生息。現在農業安全、糧食問題，是一個大問題。為什么現在不能考慮用進口糧食做替代？比如我參與了一個澳大利亞的會議，澳大利亞有大片的土地，其生產的糧食可以為中國提供替代，這樣可以讓中國部分土地休耕，以恢復土地的肥沃度，對這一問題您是怎么考慮的？
陳錫文：有很多人經常這么提，但我們去年進口的糧食近12500萬噸，這個數量占我們糧食總產量的20%，所以不能說我們拒絕進口，進口的數量已經相當大。其中我們進口了全球大豆出口量的64%，全球的谷物市場出口量的13%到14%。
現在還能不能增加進口量？要研究的問題是，過去有些人認為，我們限制進口，是為了確保國家的糧食安全。其實我國的糧食安全問題在數量上已經不是大的問題，現在的缺口最多為500億斤。目前的糧食安全更重要的是體現為中國農業的產業安全，中國農民的生計安全。
進一步擴大進口，意味著中國的農業要衰弱、要削減，如果發展到了一定程度，中國農業或許就會出現產業危機。另外，政府考慮更多的是農民的就業和收入問題，不讓中國農民種糧，讓他們干什么，他們的收入靠什么，這些問題都屬于政治層面的，關系到國家的整體經濟安全和社會安全問題。
從技術層面來講，有一些問題也是繞不開的。剛剛講到中國加入WTO，作為WTO成員，應該開放自己的各類市場，其中包括農產品市場，中國加入WTO的時候也承諾要對國際農產品市場開放，但是世界上沒有一個國家不對自己的農產品市場進行保護，原因就是這關系到產業安全和農民的生計安全。
現在我們在開放市場和保護國內農業方面求得了一個平衡點，這是WTO規則所允許和承認的。我們對國際農產品特別是糧食市場的開放是有限度的。WTO允許中國實行進口糧食的關稅配額制度，每年進口多少糧食是有配額的，配額之內的進口是實行低關稅的。中國在WTO談判中爭取到的條件是每年的小麥進口關稅配額是963.6萬噸，玉米的關稅配額是720萬噸，大米的關稅配額是532萬噸。如果進口的這三類糧食沒有超過我們承諾的關稅配額，中國政府將對它實行象征性的低到1%的關稅。這是我們的糧食價格與國際市場比較的的主要參照系。
但如果進口的糧食超過了我們承諾的關稅配額數量，如果外商愿意當然仍可繼續向中國出口，進口超過關稅配額的糧食要征收65%的關稅，這是WTO規則所允許的。我們的糧食比國際市場價格高出30%—50%，并沒有達到65%，因此，超配額進口的糧食就會比我國的糧價貴。要想進一步多進口糧食，首先面對的即是關稅配額問題。除非我國主動廢除關稅配額制度或大幅度提高進口的關稅配額數量，否則，超配額的糧食是進不來的。但如果這樣做，就使技術問題又變成了政治問題。
從這個角度看，中國會充分利用國際上的資源和市場，來改善國內的農業結構和國民的飲食結構。但是中國必須充分考慮，自己農業的產業安全和自己農民的生計安全，正是在這個背景下，中央才提出了要依靠自己的力量來基本滿足中國人吃飯問題的決策。尤其對作為中國人主糧的小麥和大米，要做到絕對安全，即自給的保障率要達到95%，而對于玉米、大豆、油料、棉花等等，可以放得更開一些，實際上現在這些產品的進口已經放得很開，大豆的進口量已經占到了國內需求的87%。
作者陳錫文系全國政協常委，經濟委員會副主任;中國農村工作領導小組原副組長兼辦公室主任
中國鄉村發現網轉自：財經雜志 頭條號
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