摘要:農村土地集體所有制的本質是集體經濟組織成員共有本村土地,現行土地承包政策在一定程度上偏離了集體所有制。承包土地所有權承包權本質上屬于中央事權,經營權本質上屬于市場行為。需要以土地承包制度改革為突破口深化“三農”改革。
中國的問題說到底是農民問題,農民問題說到底是土地問題,土地問題說到底是產權問題,產權問題說到底是所有權承包權問題。
一、農村土地集體所有制的本質——集體經濟組織成員共有本村土地
就集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言,集體經濟組織并不具有實質的所有權。作為個體的集體經濟組織成員,對承包土地、宅基地也不具有所有權,只具有使用權。那么,作為整體的集體經濟組織成員則應共有本村土地(包括集體使用的土地、荒地等)。如果農村土地屬于集體經濟組織所有,那集體經濟組織就可通過收回、調整等方式處置農村土地,集體經濟組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權等合法權益就容易受到侵犯;而根據現行農村土地制度,集體經濟組織對集體經濟組織成員依法取得的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制,幾近沒有處置權。
其實,集體經濟組織不宜作實體看待。這是因為:(1)盡管集體資源資產(包括集體所有土地、村內基礎設施、村屬企業(yè)廠礦、集體籌資入股提留等)看似集體經濟組織所有,但其土地取得或收益分配是由相關政策法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范或集體經濟組織成員自主協(xié)商的,其生產經營或投資興建是由集體經濟組織成員自主決定或集體決策的,或是由政府、其他組織和個人資助興建的,最終受益的是集體經濟組織成員,而不是集體經濟組織。(2)集體經濟組織與一般經濟實體不同,它實行民主制,每個集體經濟組織成員都依法地平等地參與村內公共事務的決策、管理、監(jiān)督。選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣,在村民小組會議或戶代表會議上,只能享有一票的決策權,而不能享有一票否決權或最后決策權。所以,集體經濟組織對集體資源資產并不具有實質的所有權,它只是虛擬的所有權人,它在土地產權方面只具有地理邊界意義;集體經濟組織的本質是集體所有、村民自治。
集體經濟組織成員共有包括土地在內的集體資源資產決定了他們能平等參與村務管理,而集體經濟組織成員平等參與村務管理要求他們共有集體資源資產。如果集體資源資產屬于集體經濟組織所有而不屬于集體經濟組織成員共有,或者如果不是全體集體經濟組織成員共有而只是部分依法占有農村土地,那么集體經濟組織成員參與村務管理的積極性就不高,村民自治也得不到積極發(fā)展。因此,集體經濟組織成員共有本村土地,既堅持了農村土地集體所有制,也能促進村民自治發(fā)展;而集體所有、村民自治是統(tǒng)一的,密不可分的,是支撐農業(yè)農村持續(xù)健康發(fā)展的兩大支柱。
二、現行土地承包政策在一定程度上偏離了農村土地集體所有制
現享有土地承包經營權的,主要限于第二輪土地承包時的集體經濟組織成員依法承包的土地,且擬在第三輪及以后土地承包中,保持現有土地承包關系長久不變。對具備一定農業(yè)生產經營能力并愿意從事農業(yè)生產經營的集體經濟組織成員,的確應有穩(wěn)定的土地承包關系,這有利于耕者有其田、保障糧食安全、促進農業(yè)農村持續(xù)健康發(fā)展。然而,隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的不斷發(fā)展,有近3億農民工在城鎮(zhèn)務工甚至落戶,有相當部分在將來也不愿返鄉(xiāng);在30年甚至更長承包期里,有許多農民生老病亡、遷入遷出,甚至有部分人員成為機關事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。因而,既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員,也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權。盡管讓常住城鎮(zhèn)甚至落戶城鎮(zhèn)的農民工在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包經營權是必要的,也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現有土地承包關系長久不變,就容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經濟組織成員所有。這既沒有體現集體經濟組織成員共有本村土地,在一定程度上偏離了農村土地集體所有制,也容易導致一些農村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn),形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制,進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。而且,現行法律政策尚未明確集體經濟組織成員資格的認定辦法,集體經濟組織成員權益享受的一些配套政策也尚未隨形勢發(fā)展而調整。因此,需要進一步深化“三農”改革,進一步完善“三農”法治。
三、承包土地的產權特性
(一)所有權是承包經營權的根本與靈魂
集體所有制是農村土地制度的靈魂,是承包經營權的根本。農村土地集體所有與土地私有存在本質區(qū)別,實現了耕者有田,減免了土地成本,根除了土地食利階層。農村土地集體所有是鑒于工業(yè)化社會及以后,農業(yè)生產效率較低、農業(yè)風險較大、農村資源要素集聚度不高、農村經濟社會發(fā)展相對滯后的客觀實際而作出的制度安排,集體經濟組織成員可依法無償地取得土地承包經營權和宅基地使用權。這既遵循了農業(yè)農村發(fā)展規(guī)律,也體現了社會主義制度的優(yōu)越性。農村土地集體所有為土地承包經營指明了方向、明確了底線,決定了土地承包經營權的設立,甚至影響到承包關系的穩(wěn)定性、農業(yè)生產的積極性、農業(yè)的規(guī)模與績效、國家糧食安全、社會穩(wěn)定和公平正義乃至經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
(二)承包權是所有權的體現
土地承包制度是農村土地集體所有制的具體體現。當然,土地承包制度并不一定能準確體現土地所有制度的本質。比如,現行土地承包政策中“農民”的不變與現實中“農民”的變,導致既有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻沒有承包土地,又有相當部分有承包土地卻不屬于集體經濟組織成員。這需要加以改革,其改革思路主要是逐漸向從事農業(yè)生產經營的集體經濟組織成員發(fā)包,也即在界定農民的基礎上改革家庭承包為農民承包。鑒于承包權是所有權的體現,經營權又由承包權派生而來,因此,土地承包制度改革是深化農村土地產權改革乃至深化“三農”改革的關鍵突破口。
根據農村土地集體所有制,承包權屬于成員權,并非財產權。集體經濟組織成員在客觀上有進有出,承包土地也需有進有退。而越來越多的農民甚至農戶不再經營自己的承包土地,那么政府應穩(wěn)妥調整現行土地承包政策,以盡可能避免發(fā)生土地的生產功能轉向財產功能、由最初無償占地轉向長久出租土地甚至有償退地。否則,既會偏離農村土地集體所有制的政策初衷,也會形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制,不利于城鄉(xiāng)差距、貧富差距的縮小。另外,鑒于承包權屬于成員權、不屬于財產權,所以它不宜抵押;否則也會偏離農村土地集體所有制。
承包權具有很強的適應性、包容性。承包權賦予農民生產經營自主權,能激發(fā)其農業(yè)生產經營的積極性,提高土地的配置效率,解放農村生產力,發(fā)展好現代農業(yè)。承包權具有深厚的實踐基礎和豐富的創(chuàng)新內涵,能順應形勢的發(fā)展,適應生產力的進步,可自創(chuàng)出合適的組織類型、多種的經營模式、靈活的經營方式,以適應不同的資源稟賦、不同的經濟社會發(fā)展水平。其實,在所有權承包權經營權分置之前,土地流轉現象早已出現,承包權經營權分離的實踐也甚為豐富。但近年有些地方探索土地整理后再進行折股量化確權改革,由于改變了實物承包關系,消除了地塊界限,為以后的合作經營、征地補償尤其是自主生產經營帶來了困難,容易引發(fā)糾紛,所以宜謹慎推廣此項改革。
(三)所有權承包權本質上屬于中央事權
所有權與承包權關乎生產力發(fā)展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益,關乎糧食安全、經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因而,所有權、承包權既不屬于村民自治范圍,也不屬于地方事權,而屬于中央事權,應由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范。在法律上,所有權、承包權屬于公法范疇,其法律關系應由公法來明確。比如在土地承包、征地占地、承包地轉讓、土地制度改革等方面應堅持農村土地集體所有制,土地承包者不得農地非農化非糧化、損害地力、撂荒土地,流轉他人經營的仍應遵守這些農村土地基本制度;任何組織和個人都應尊重農民的農業(yè)生產經營自主權,不得侵犯農民的合法權益。而且,集體所有制、土地承包制度都是具有很大彈性空間的基礎性制度,他們更能適應幅員遼闊、地理資源氣候與經濟社會發(fā)展差異很大的我國農村。
(四)經營權本質上屬于市場行為
經營權屬于私法范疇,主要通過合同或市場交易而形成民事法律關系,其法律關系應由私法來調整;相對承包主體的成員性和穩(wěn)定性,經營主體則具有社會性和開放性。因此,經營權應依法放活,承包土地是否自己生產經營、如何生產經營、是否流轉、流轉形式如何選擇、流轉價格如何確定、流轉土地如何經營等等,可自主決定或平等協(xié)商,不應干涉其生產經營自主權、土地流轉權、土地收益權。盡管土地經營權可作抵押,但其抵押價值往往受地理條件、產出效益、經營成本或經營監(jiān)管成本、承包期限等的限制而大打折扣。
經營權由所有權、承包權派生而來。因而,農業(yè)生產經營活動應遵守農村土地集體所有制、土地承包制度、市場經濟法制等政策法規(guī)。當然,土地承包制度是否在時代變化中堅持了集體所有制、怎樣才能更妥當地保持土地承包關系長久不變,這些問題關系到經營方式的不同、經營效益的高低、土地配置的效率,也關系到生產力的發(fā)展、生產關系的調適、社會制度的建構、農民的切身利益、經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。另外,農業(yè)農村有自身特點與發(fā)展規(guī)律,包括市場經濟方面在內的政策法規(guī),應體現其特點,符合其發(fā)展規(guī)律,適應其發(fā)展趨勢;否則,就需要修訂完善。
四、以土地承包制度改革為突破口深化“三農”改革
(一)深化耕地承包制度改革
1.承包耕地退回:凡集體經濟組織成員資格被取消或喪失,有承包耕地的應無償收回;每輪承包期滿的應無償退回,但具備一定農業(yè)生產經營能力并繼續(xù)從事農業(yè)生產經營的集體經濟組織成員除外(即保持現承包關系不變,且承包面積只增不減);承包人依法自愿交回或依法轉讓承包耕地。
2.耕地發(fā)包:在第二輪調整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中,對不具備一定農業(yè)生產經營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農業(yè)生產經營能力等),不愿意從事農業(yè)生產經營的集體經濟組織成員不再發(fā)包;其他集體經濟組織成員享有平等的耕地承包經營權。從第三輪及以后發(fā)包開始時計算,在每輪承包期內,凡連續(xù)兩年或累計兩年沒有從事農業(yè)生產經營的,應無償退回;對退回承包耕地的集體經濟組織成員,在下一輪發(fā)包時,享有與其他成員平等的耕地承包經營權。從第三輪承包開始,每輪承包期十年,在每輪承包期內可經法定程序適度調整承包關系(若承包期間有調整,應間隔三年以上)。不在本村社常住,視為不愿意從事農業(yè)生產經營;由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營,且不在本村社常住,屬于沒有從事農業(yè)生產經營的情形;但到外地參軍、全日制學習或住院就醫(yī)等視為在本村社常住。家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關系。
3.退耕地權益保留:在第二輪承包期內退回,保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償權、集體經濟收益分配權,直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以后退回,保留集體存量資產收益分配權。
4.將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經濟組織成員納入社會救助范圍,并建立長效幫扶機制。
(二)探索集體經濟組織成員資格認定辦法
1.凡在集體經濟組織依法享有土地承包經營權的居民,應該認定為集體經濟組織成員。
2.凡曾在集體經濟組織依法享有土地承包經營權的居民,如果愿意恢復成為成員,可以向集體經濟組織提出申請,集體經濟組織應同意其為成員。
3.對政策性遷入集體經濟組織的居民,應該認定為集體經濟組織成員。
4.以上居民的配偶、直系血親或者法定血親及其配偶,應該認定或者可以認定為集體經濟組織成員。
5.以上居民死亡、被征地、系國家機關事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員的,成員資格隨即被取消或喪失。
(三)深化宅基地制度改革
1.探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
2.對既沒有農村住宅又沒有土地承包經營權的常年在外務工經商的集體經濟組織成員,需要在本村社連續(xù)從事農業(yè)生產經營5年以上,方可申請宅基地;鼓勵他們租借本村社住宅。
(四)深化農村土地征收補償制度改革
征收農民土地中,用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。對常住農村的集體經濟組織成員,安置過渡費標準為城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額的5倍左右。
(五)深化農村戶籍制度改革
在農村依法享有土地承包經營權,并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口,可申請落戶本集體經濟組織。
(六)深化農村基本公共服務制度改革
1.提供農村基本公共服務、出臺支農惠農政策時,應主要面向落戶農村且常住農村的集體經濟組織成員及其他從事農業(yè)生產經營的農村常住人口。
2.將農村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金與農村低保標準逐步銜接起來,之后隨農村低保標準同步調整。
3.集體經濟組織成員按政策規(guī)定享受種糧直補、農業(yè)保險補貼、農村危舊房改造、農村學生高考、扶貧、移民等支農惠農政策。
4.農村戶籍人口通常以戶籍地享受社會救助政策,以常住地享受教育、就業(yè)政策。
【參考文獻】
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13.瞿國然,深化集體所有土地征收補償制度改革,《宏觀經濟管理》2014(10)。
14.瞿國然,關于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改,《重慶國土資源》,2015(2)。
作者單位:重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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