我國(guó)目前的土地集體所有制并非是一建國(guó)就實(shí)行的，而是有一個(gè)顯然的發(fā)展和變化過(guò)程的。
1954年我國(guó)的第一部憲法就規(guī)定了“國(guó)家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制；個(gè)體勞動(dòng)者所有制；資本家所有制”等四種所有制形式，并在其第八條規(guī)定了“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”可見(jiàn)，土地改革后的中國(guó)在那時(shí)實(shí)行的土地制度還不是集體所有制，而是土地的“個(gè)體勞動(dòng)者所有制”。也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)的土地所有權(quán)，除了屬于國(guó)家所有的之外，大多還在農(nóng)民自己手里。
之后幾年在農(nóng)業(yè)合作化的過(guò)程中，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化步入高級(jí)社階段，農(nóng)民的土地個(gè)人所有權(quán)也發(fā)生了變化。當(dāng)初，加入初級(jí)社實(shí)行土地入股，土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民所有。但到了高級(jí)社階段，農(nóng)民一入社，其土地等生產(chǎn)資料就歸所謂高級(jí)社集體所有了。但這時(shí)并非所有農(nóng)民都入社了。比如，到1955年夏季，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已由年初的“十萬(wàn)個(gè)增加到六十五萬(wàn)個(gè)；加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶，已由一百八十萬(wàn)戶增加到一千六百九十萬(wàn)戶，約占全國(guó)農(nóng)戶的百分之十五。”
1955年初，由于發(fā)展速度過(guò)猛，不少地方又出現(xiàn)了強(qiáng)迫命令、違反自愿互利原則的現(xiàn)象。中共中央在發(fā)現(xiàn)上述問(wèn)題后，發(fā)出了一系列通知和采取措施糾正偏差。1月10日，中央發(fā)出《關(guān)于整頓和鞏固農(nóng)業(yè)合作社的通知》，要求各地停止發(fā)展，集中力量進(jìn)行鞏固，在少數(shù)地區(qū)進(jìn)行收縮。３月上旬，毛澤東提出了“停、縮、發(fā)”的三字方針，即根據(jù)不同地區(qū)的情況，停止發(fā)展、實(shí)行收縮和適當(dāng)發(fā)展。為了貫徹三字方針，農(nóng)村工作部于４月下旬召開(kāi)了全國(guó)第三次農(nóng)村工作會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，布置工作，提出要求。到1955年7月，全國(guó)原有67萬(wàn)個(gè)合作社，經(jīng)過(guò)整頓，鞏固下來(lái)的有65萬(wàn)個(gè)。
到了第二年，即1956年10月，中共中央在北京召開(kāi)七屆六中全會(huì)，通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》，要求到1958年春在全國(guó)大多數(shù)地方基本上普及初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，實(shí)現(xiàn)半社會(huì)主義合作化。雖然當(dāng)時(shí)還仍然維持著文件中有關(guān)自愿互利原則，并在上半年出現(xiàn)過(guò)短暫的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)急速發(fā)展，僅3個(gè)月左右的時(shí)間就在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化。到1956年底，已經(jīng)有大約87.8％的農(nóng)戶參加了所謂高級(jí)社，“基本上實(shí)現(xiàn)了完全的社會(huì)主義改造，完成了由農(nóng)民個(gè)體所有制到社會(huì)主義集體所有制的轉(zhuǎn)變”。盡管如此，這時(shí)全國(guó)還有百分之十以上的農(nóng)戶因?yàn)闆](méi)有入社而保留著對(duì)自己土地的所有權(quán)，一直到人民公社化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始。
但是，在土地問(wèn)題上，人民公社實(shí)行的其實(shí)已不僅僅是所謂集體所有制了，而是一種介于集體所有制和比較高級(jí)的所謂全民所有制之間的生產(chǎn)資料所有制形式。比如，中共中央1958年8月29日通過(guò)的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》中就其所有制問(wèn)題有如下一段文字：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過(guò)程中發(fā)生不必要的麻煩。實(shí)際上，人民公社的集體所有制中，就已經(jīng)包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長(zhǎng)，逐步地代替集體所有制，由集體所有制向全民所有制過(guò)渡，是一個(gè)過(guò)程，有些地方可能較快，三、四年內(nèi)就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長(zhǎng)一些的時(shí)間。過(guò)渡到了全民所有制，如國(guó)營(yíng)工業(yè)那樣，它的性質(zhì)還是社會(huì)主義的，各盡所能，按勞取酬。”
但不管是實(shí)行土地的集體所有制還是實(shí)行全民所有制，加上工商業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)主義改造的結(jié)果，我國(guó)第一部憲法所約定的四種生產(chǎn)資料所有制形式，即“國(guó)家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制；個(gè)體勞動(dòng)者所有制；資本家所有制”這四種所有制形式到此時(shí)只剩下一種半所有制。其中“一種”是指“國(guó)家所有制，也即全民所有制，那個(gè)“半種”則是指所謂“合作社所有制”，也就是所謂“勞動(dòng)群眾集體所有制”。而個(gè)體勞動(dòng)者所有制和資本家所有制均隨著社會(huì)主義的改造運(yùn)動(dòng)而消亡了。為何我要說(shuō)集體所有制是“半個(gè)所有制”呢？一是因?yàn)檫@時(shí)憲法所說(shuō)的合作社已經(jīng)不存在了，全都改為所謂人民公社了。“皮之不存，毛將焉附”？二是此時(shí)的人民公社無(wú)論在政策上還是在實(shí)踐中都還在向所謂“更高層次”的所有制——全民所有制“過(guò)渡”。一直過(guò)渡到1961初中央開(kāi)始“整風(fēng)整社”和糾正“五風(fēng)”（即共產(chǎn)風(fēng)、浮夸風(fēng)、強(qiáng)迫命令風(fēng)、特殊風(fēng)、瞎指揮風(fēng)），尤其是所謂“共產(chǎn)風(fēng)”為止才基本上剎住車。但此時(shí)，全國(guó)已經(jīng)有成百上千萬(wàn)人，主要是農(nóng)村人口，死于了1960年開(kāi)始的大饑荒。
大饑荒后，1962年9月27日中央頒行了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即著名的“農(nóng)村六十條”），不再提所謂過(guò)渡全民所有制了。該條例草案第一條就明確規(guī)定農(nóng)村人民公社是“社會(huì)主義的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織”，實(shí)行生產(chǎn)資料集體所有制。在人民公社的生產(chǎn)資料所有制不再窮過(guò)渡，而是回歸集體所有制后，盡管實(shí)踐中的“一種半”所有制變成了全民和集體“兩種所有制”，但憲法中所約定了的“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”這類條款也畢竟失去了存在的意義。在法治不健全的時(shí)期，政策始終高于并最終戰(zhàn)勝了法律。在政策面前，憲法只是擺設(shè)。在這種情況下，農(nóng)民的土地個(gè)人所有權(quán)自實(shí)行人民公社化以后也便全部而徹底地喪失掉了。
為了緩解和彌補(bǔ)自己制訂的政策與自己制訂的法律之間長(zhǎng)期存在的沖突和差距，使它們統(tǒng)一起來(lái)，同時(shí)也為了從法律上固化農(nóng)村土地的集體所有制，在1958年人民公社通過(guò)政策將土地集體所有制事實(shí)化之后17年，也就是所謂文化大革命后期的1975年，我國(guó)頒布了第二部憲法。該憲法完全推翻了第一部憲法關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定，并將中國(guó)原來(lái)實(shí)行的四種所有制形式在法律上變成了只有兩種所有制形式，即所謂“社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制”。也就是說(shuō)，在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，不要說(shuō)土地了，就是其他任何生產(chǎn)資料，包括耕牛，也都是要么屬于國(guó)家，要么屬于集體。好在該部憲法還在第七條給農(nóng)民留了一條活路，即于第七條規(guī)定“在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)，牧區(qū)社員可以有少量的自留畜”。這里對(duì)于自留地的修飾用詞是“可以經(jīng)營(yíng)少量的”，而且說(shuō)的只是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地所有權(quán)還是所謂集體的。
土地是屬于集體的了，但這個(gè)集體所有制與國(guó)家（政府）是什么關(guān)系呢？是平等的法律主體之間的關(guān)系嗎？顯然不是。因?yàn)樵摬繎椃ǖ诹鶙l還第一次規(guī)定“國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”。這種授予國(guó)家無(wú)限制征收城鄉(xiāng)土地權(quán)力的法律規(guī)定從文革后期的1975年一直沿用至今，成為現(xiàn)今各地城市化種種剝奪農(nóng)民土地和其他經(jīng)濟(jì)權(quán)益的法律上的始作俑者。其實(shí)，由前所述，在1975年憲法有關(guān)實(shí)行土地集體所有制的條款頒行之前十七年，也就在1954年憲法頒行后三年，我國(guó)就已經(jīng)通過(guò)強(qiáng)行推行人民公社運(yùn)動(dòng)將原本明確規(guī)定要由“國(guó)家按照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)”的憲法條文置之腦后了。可見(jiàn)，憲法在中國(guó)并非是高于一切的，只要愿意，政策隨時(shí)可以否定和無(wú)視憲法的條文。我不明白，我們既然要全盤否定文革，但為何文革期間頒行的漏洞百出的1975年憲法的有關(guān)土地所有權(quán)的條文卻仍然成為我們現(xiàn)今的不可動(dòng)搖的政策依據(jù)而不加以改革呢？
但是，歷史就是這么書寫的：自那以后迄今為止，我國(guó)的所有法律仍然繼續(xù)沿用與人民公社共生的土地實(shí)行集體所有制這一條款，仍然沒(méi)有回歸剛頒行沒(méi)多久就被粗暴對(duì)待和否定掉的1954年的憲法原則：即“國(guó)家按照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)。”
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 史嘯虎雜談 2017-07-15
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