鄉鎮管理體制改革，是近年來我國行政體制改革的重點。2011年，《“十二五”規劃綱要》指出：“繼續優化政府結構、行政層級、職能責任，降低行政成本，堅定推進大部門制改革。”2014年，《全面深化改革決定》要求“優化政府組織結構、轉變政府職能”，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。同年，中共中央《關于全面推進依法治國若干問題的決定》要求建立“依法行政體制”，“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”，并據此“深化行政執法體制改革”，建立法治政府。“十二五”期間，全國鄉鎮管理體制改革進行了積極探索與實踐，從鄉鎮權責機制重構逐漸向基層法治政府轉變，改革的根本目的和重點領域均發生相應調整。從“十三五”規劃部署來看，深化改革的趨勢不減反增，這表明我國鄉鎮管理體制改革尚未充分實現優化基層行政體制的目的。鄉鎮是我國重要的行政層級，鄉鎮的變化情況對于鄉鎮改革十分重要。因此，有必要分析“十二五”期間我國鄉鎮管理體制改革的現狀，指出現階段存在的主要問題，提出進一步優化鄉鎮改革的思路。
一、“十二五”期間我國鄉鎮管理體制改革的成就
鄉鎮管理體制改革是“十二五”規劃期間的重要舉措。從各地實踐來看，全面推進鄉鎮管理體制改革，理順市、縣、鄉基層政府之間的權責關系，清晰定位鄉、鎮或街的主體功能，有利于促進新型城鎮化發展。
(一)鄉鎮管理體制改革基本形成共識
“十二五”期間，中央和地方頒布的鄉鎮體制改革規范性文件共322件，與2010年之前的91件相比，有較大漲幅。期間，2011年全國人大十一屆四次會議批準了《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、國家發展和改革委員會《關于印發全國農村經濟發展“十二五”規劃的通知》、《中原經濟區規劃(2012-2020年)》、中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關于全面推進依法治國若干問題的決定》、國務院批轉發展改革委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》等中央文件相繼出臺，對基層行政體制改革作出統籌安排，指明鄉鎮改革的發展方向；同時，清楚地劃分了各級政府之間的事權范圍，將面向基層且由地方管理更方便的社會經濟管理權限一律下放至基層。在地方上，有《廣東省縣鎮事權改革若干規定(試行)》對“行政管理職權”進行定義，明確廣東省范圍內的鄉鎮授權范圍，并規定事權調整主體、事權劃分、事權執行和監督等內容，以規章形式規范鄉鎮體制改革，較為符合鄉鎮改革區域特性。
政策文件的相互呼應反映出，中央和地方對鄉鎮管理體制改革已經形成基本共識。其一，鄉鎮是創新社會管理機制和加快城鎮化進程的基本載體，不但應當保留相當數量的鄉鎮或街道辦事處，還應賦予與其社會經濟發展水平相匹配的行政管理權限。其二，促進中央和地方各級事權制度化與法律化是改善鄉鎮法治化現狀的基本手段，進而優化基層行政組織和提高基層治理能力。其三，各政策文件是推動鄉鎮管理體制改革的關鍵手段，中共中央、國務院及部委的“紅頭文件”進行全國范圍內的改革部署，省級黨委、政府詳細規劃與嚴格監督域內鄉鎮管理體制改革，各基層政府負責改革的推行。
(二)普遍推行鄉鎮管理體制改革
據筆者整理的資料，2010年以前，浙江、安徽、山東、廣東、四川、河北等少數省份開始推行“擴權強鎮”或“簡政強鎮”改革，以浙江、安徽、廣東三省較為突出。“十二五”期間，繼揚州、無錫、蘇州之后，江蘇先后對淮安、南通、徐州、南京等市縣展開擴權強鎮改革試點；山東、四川和陜西此前僅分別在濟南、青島，瀘州、自貢以及銅川推行擴權強鎮試點工作，但自2011年起山東省試驗區擴至煙臺、德州、濱州、聊城、日照、濰坊、威海、東營，四川省則增加南充、達州、甘孜、廣安、攀枝花、德陽、遂寧、眉山、樂山等市縣，安康、咸陽、漢中、商洛、寶雞、渭南也加入陜西省試點名單。中部地區新增試點省份包括湖北、湖南、江西、山西，西部地區增加云南、貴州、廣西和西藏，吉林和黑龍江則率先在東北地區開始擴權強鎮改革。截止到2015年，新增13個省，目前已有24個省份開展試點工作，表明新一輪鄉鎮體制改革迅速在全國范圍內鋪展開來。
其中，“擴權強鎮”改革和“簡政強鎮”事權改革是典型的改革模式，各地區根據自身情況紛紛進行效仿。
浙江省“擴權強鎮”改革的核心在于培育“中心鎮”。2010年，浙江省先后發布《關于進一步加快中心鎮發展和改革的若干意見》(浙委辦[2010]115號)和《關于開展小城市培育試點的通知》(浙政辦發[2010]162號)，決定在義烏市佛堂鎮等27個鎮開展小城市培育試點，在保留鎮行政級別的同時，賦予縣級經濟社會管理權限。首先，科學編制和嚴格實施城鎮規劃，按照城市發展的標準，確定中心鎮的功能、定位和輻射范圍。比如浙江杭州市在每個縣確定1-2個中心鎮，發展戶籍人口3萬人以上或常住人口4萬人以上，鎮域輻射5平方公里以上。其次，賦予試點鎮必需的經濟社會管理權限，采用依法委托、交辦、延伸機構或開展相對集中處罰權等形式，下放包括經濟類核準和備案權、市政設施和社會治安等社會管理權和行政執法權。
廣東省“簡政強鎮”事權改革則采取分類改革的方式，分別賦予強鎮、特大鎮、中等鎮和一般鎮的不同職能和管理權限。縱向上，事權改革需要理順鄉鎮與縣(區)、鄉鎮與村(居)的關系，明確鄉鎮的政府職能和法律職責，促進鄉鎮權力依法行使；橫向上，推進基層“簡政”，降低市場準入門檻，取消大部分行政審批目錄或下放行政審批事項到鄉鎮，引導基層政府退出市場，并審視政府、市場和社會的三元關系，發展政府購買服務、合同外包、項目招標、公眾參與等社會化服務，以優化基層治理機制。“簡政強鎮”的亮點在于，權力下放應當遵循法定程序，并且規范鄉鎮行政執法行為。
(三)鄉鎮行政權力得到擴充
1.行政審批權與行政執法權的下放是鄉鎮管理體制改革的重要內容。
一方面，在合理劃分省、市、區、鎮四級審批事項的基礎上，重點圍繞產業發展、規劃建設、國土房管、項目投資、市場監管、民生事業等領域下放行政審批事項。實施審批流程再造，理順政府部門內部審批工作機制，制定審批操作標準，推進行政審批程序化、標準化和規范化。在部分試點鎮街，推進“一站式”審批，或推行網上審批，以減少行政審批層級，提高行政審批效率。另一方面，在城鎮化水平較高的鄉鎮，探索基層行政執法新模式。按照屬地管理、減少層級、權責一致、注重效率的要求，以委托執法或縣(區)鄉聯合執法的形式，逐步推行行政執法重心下移，但上級政府或部門保留部分行政執法權。比如，廣東省深圳市根據鄉鎮分類標準，在一般街道、較大街道配備1支綜合執法大隊，在特大街道按勞動與安全監管、城市綜合管理等領域組建2支執法隊伍，一般街道及區政府駐地街道，可由區承擔執法職責。
行政管理權力一般采用直接授權、委托放權或內部調整放權的方式下放。上級政府或部門根據省級權力調整目錄將行政管理權限直接賦予鎮街政府時，鎮街政府以自己名義獨立行使權力，并為此承擔相應的法律責任。如果上級部門通過簽訂委托協議將事權交予鎮街政府行使，鎮街政府在委托范圍內對外獨立行使權力，但由委托的上級部門承擔形式責任，鎮街政府承擔出庭應訴、復議答復、支付賠償等實質法律責任。上級部門也可在鎮街范圍內設置派出機構，由其對派出機構的行政行為承擔責任。
2.相應地擴大鄉鎮財政權，健全鄉鎮財權與事權匹配機制。
《廣州市簡政強鎮事權改革實施意見》規定：“各區(縣級市)黨委、政府要為鎮履行職能創造條件，調整優化區(縣級市)和鎮的財政收支結構，理順財政分配關系。”試點鎮所在縣(市、區)結合試點鎮財政狀況，縣級財政局把財政管理權移交鎮財政所，建立一級國庫。在加大財政轉移支付力度的同時，嚴格控制轉移支付的流動領域，主要用于基層教育、文化、衛生、社會保障及公共基礎建設。
3.機構設置和人員編制也隨行政權的下放有所調整。
一是機構編制配合鄉鎮規模設置。杭州市《關于加快發展中心鎮培育小城市的若干意見》(2011年)規定，各中心鎮根據規模大小綜合設置黨政綜合管理、經濟發展、城鄉建設、社會事務、農業農村等5-7個機構。廣東省的做法是，一般鎮設置綜合性辦事機構不超過5個，人員不超過35名；較大鎮辦事機構不超過7個，人員不超過55名；綜合指數在300—400的特大鎮，按8—10個設置辦事機構，人員不超過85名；綜合指數在400以上的特大鎮，不超過12個辦事機構，人員不超過120名；綜合指數在500以上的、常住人口特別多、經濟規模特別大的鎮，可適當增加編制，但不超過150名人員。二是發展“一站式”服務窗口。在鄉鎮設立便民服務中心，從鄉鎮相關部門抽調人員合署辦公，“不新增機構、編制和人員，實現‘一個中心’對外、‘一個窗口’受理、‘一條龍’服務；村和社區設立便民服務站，由村干部兼任代辦員，不另新聘人員”。三是創新用人制度，以彌補基層執法人員短缺。廣州市為促成事權與人力資源相匹配，打破傳統擴充編制的做法，經區縣政府批準，通過向市場購買服務、簽訂服務委托協議，將部分政府公共服務事業交由市場完成，以解決因城鎮化發展和區域經濟社會管理事務增加后編制不足的問題。
(四)鄉鎮綜合能力有所提升
隨著鄉鎮管理體制改革深入推進，鄉鎮政府的公共服務能力大幅度提升。其一，城鎮基礎設施相對完善。鄉鎮政府“按照市政標準改造和完善小城鎮通信、道路、給排水、環保等基礎設施，提升文化、教育、衛生等公共服務設施水平”，并“承擔就業服務、職業培訓、社會保險、退休人員管理、勞動關系協調及勞動人事爭議處理、人事人才管理、自主擇業軍隊轉業干部管理服務、相關普法宣傳等職責”。其二，鄉鎮政府治理能力有所改善。改革引導鄉鎮政府逐漸發展為自主型政府，以“提高示范試點鄉鎮自我管理、自我發展、自我完善的能力”。在簡政放權的基礎上，鄉鎮政府、經濟市場和基層社會之間的關系有所改善，政府購買服務、委托社會機構、簽訂行政合同的行為有所增加，這為鄉鎮實現公共服務多元化提供便捷、高效的途徑，有利于提高基層自治水平。
大量培育中心鎮、特色鎮，是提高鄉鎮經濟水平的重要手段，為發揮城鎮功能提供物質基礎。國務院批轉發展改革委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》強調，“統籌推進國家新型城鎮化綜合試點、中小城市綜合改革試點和建制鎮示范試點，以點帶面，點面結合”，為鄉鎮體制改革指明方向。各地在落實新型城鎮化試點時，多結合地方特色、經濟結構和居民需求開展。江蘇省鎮江市遵循“中心城市—重點中心鎮—一般鎮—特色鎮”的規劃，保留居民點的四級城鎮體系，按照“擇優、扶強、塑特色”原則，重點培育城關鎮、省級重點中心鎮、重要節點鎮和具有特色產業、特色文化、特色資源的鎮。安徽省在150個省級擴權強鎮試點的基礎上，另外發展了50個中心鎮，到2015年，形成了產業特色明顯、基礎設施配套、服務功能完善、人居環境良好的中心鎮群。山東省將100個經濟基礎好、設施配套齊全、人口規模較大的鎮培育為城鎮功能強、特色產業突出、人口相對集中的小城市。
二、“十二五”期間鄉鎮管理體制改革存在的問題
盡管“十二五”期間取得了較為矚目的成績，鄉鎮管理體制改革的推進仍然困難重重。各地區改革進度不同，嚴重制約了鄉鎮綜合治理能力的全面提升，與其他行政體制改革的脫節，致使鄉鎮管理體制改革陷入進退維谷的境地，而缺乏足夠的法律支撐則難以保障改革的穩固性與持續性。
(一)鄉鎮管理體制改革進度不統一
根據改革政策文件的分布態勢可知，經濟發展水平因素直接作用于鄉鎮管理體制改革，致使各地改革呈現不均衡發展的趨勢。
一方面，不同經濟區域的鄉鎮管理體制改革范圍和改革深度不同。從頒布的規范性文件可知，經濟水平高、發展快的東部省份，率先展開鄉鎮改革，覆蓋面遠超中西部城市。比如，廣東省政府及工作部門出臺規范性文件18件、汕頭市3件、佛山市2件、惠州市5件、中山市7件、東莞市5件、陽江市2件、肇慶市5件、江門市6件等；而四川省政府及工作部門頒布規范性文件7件、南充市2件、達州市2件、廣安市2件、德陽市3件等。與中西部相比，東部鄉鎮改革不局限于體制內的事權調整，加大向法治化軌道靠攏的力度。《廣州市簡政強鎮事權改革實施意見》明確了“簡政強鎮”事權改革的重點領域，不僅要解決各級政府權責配置問題和職能劃分問題，還將理順縱向橫向關系，強調運用法治思維推進事權改革，以規范事權改革主要內容、適用程序與責任主體。中部地區以安徽省為例，強調“特色鎮”、“中心鎮”的建立，劃分縣鄉功能區，期待在縣域經濟有所提升的前提下，強化鄉鎮公共服務職能，促進基層民生事業發展。而西部集中對鄉鎮管理體制改革的宏觀部署，陜西、云南、貴州等省尚處于“擴權強鎮”試點的探索階段。
另一方面，同一省域內不同經濟水平的鄉鎮承接的改革內容與改革目的也有差異。按照鄉鎮規劃布局和功能定位實行分類改革，區分強鎮、大鎮和弱鎮。比如在廣東廣州市，產業集聚、人口多、經濟規模大的鎮，開展基本公共服務和依法執政建設，增強處理突發公共事件和社會治安綜合治理能力，加快推進城鄉發展一體化；城鎮化發展到一定水平、經濟規模中等的鎮，加強社會管理和公共服務職能，著力解決工業化和城鎮化發展進程中的各種問題；農業比重較大、經濟欠發達的鎮，要大力發展現代農業，集中精力解決“三農”問題。另外，也可以根據產業形式，將“中心鎮”發展定位為經濟發展鎮、歷史文化名鎮、特色旅游鎮、宜居城鎮等。例如，廣東容桂街道產業結構綜合性強、社會利益群體多元化、社會治理問題突出，故著重下放行政審批權、治安管理權、綜合執法權等與經濟社會管理匹配的行政權限，以促進容桂街道自主發展。但四川花源鎮則將發展定位為以房地產、商貿、文教、農業和旅游休閑為主導產業的宜居鎮，部分審批權、執法權則不可一并下放，應考慮花源鎮是否存在權力需求且是否有能力承受。
(二)鄉鎮管理體制改革與其他體制改革的銜接不夠
實踐表明，鄉鎮管理體制改革向來著力于解決鄉鎮機構配置、鄉鎮政府權力、鄉鎮政府職能、鄉鎮經濟發展等問題，與其他基層行政體制改革的配合與銜接遠遠不夠。分析文本可知，縣鄉改革的決策主體一般是縣(市)委及政府，省、市、縣的權力則由省委及政府調整，缺乏統一的協調機制可能致使決策主體作出不同的改革部署，不同類型的地方改革之間發生沖突或競合的情況在所難免。
比如，“省直管縣”體制改革要求將部分市級管理權限下放至縣級政府，那么正在開展“擴權強鎮”改革的縣(區)能否將該權力直接通過省級政府決定下放至鄉鎮政府?如果只能由縣(區)改革決定下放，權力截留的情況是否會發生，如何預防?
再如，“縣管市”體制已經引起學界注意，但對“市”的定位存在爭議。不少政策文件也認為應當在鄉鎮管理體制改革中提升鄉鎮城鎮化水平、完善鄉鎮城市功能，通過培育中小城市群，以實現鄉鎮公共服務職能和基層自治的目的。但是，文件中鮮少提及與“縣管市”的銜接。鄉鎮發展到何種程度，可以認定為具備一定的城市水平或城市基礎?達到或超過這類水平的中小城鎮是否可以改為“市”?對“市”的定義或定位是嚴格遵守《憲法》及相關法律的規定還是可以做出相應的突破?如果改“市”得以允許，縣鄉功能分區與職責界定是否應當在“縣管市”體制的框架下重新審視?目前，尚無中央或地方政策對這類情況進行頂層預設。2014年，國家發改委印發的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》提出要探索縣管市的“鎮級市”模式。其中，“市”則避開我國行政區劃的概念意義，指出城市功能齊全的小城鎮群應當是“縣管市”的基礎。
改革制度上的脫節帶來兩個主要問題。其一，地方改革各自為政較難形成行政組織的體系性與協調性。省、市、縣、鄉構成憲法與地方組織法框架下的地方行政組織體系，針對任何一級行政組織展開的改革行為都必須置于該體系下予以審視。“省直管縣”改革忽視鄉鎮政府基層治理作用，鄉鎮管理體制改革厘不清與“縣管市”體制的邏輯關聯，以及鄉鎮治理欠缺基層自治組織配合等問題，都將直接破壞地方行政組織的系統性。其二，各級政府職能較難實現清晰定位。政府職能轉型是地方行政體制改革的重要內容，但不成體系的改革行為常忽略其他未涉及的政府層級。相較于省級政府而言，市、縣、鄉均是基層政府，具有一般的社會管理和公眾服務職能，將市級管理權限下放至縣級政府、縣級管理權限賦予鄉鎮政府是為了促進基層政府公共服務職能的實現。雖然省級政府通過權力下放目錄來確定權限類別與所涉領域，但具體實施仍然由各市(縣)決定。鄉鎮政府職能的權力需求往往根據各地實際情況決定，因未置于整體職能構架下審視，相關政策文件的局限性很難避免。況且，組織法對地方各級政府職能與事權的劃定模糊不清，也造成改革在政府職權層面隨意性太強，市、縣、鄉三級政府職能推諉和職責交叉的問題并未通過改革得到妥善解決。
(三)鄉鎮管理體制改革法治水平低
1.鄉鎮管理體制改革缺乏足夠的法律支撐，有違反《組織法》和《立法法》規定的嫌疑。
政策文件主要由地方黨委和政府聯合發布，涉及對縣鎮職權的調整，采用授權、委托等方式將上級政府行政管理權下放至鄉鎮政府，但本質上仍是行政性授權。按照職權法定原則，行政職權應當由法律、法規或規章授權主體行使，行政機關不能任意將自己的權力賦予其他機關行使。《立法法》也規定，根據改革發展的需要，全國人大及其常委會可以就行政管理領域的特定事項授權在一定時期內、在部分地方暫時調整或停止適用法律的部分規定。如果要修訂現有《組織法》對縣鄉職權配置，必須由全國人大及其常委會發起，即使是臨時授權調整也應當由其決定，而地方黨委或地方政府以抽象文件修改現行法律規定的做法不具合法性。有學者指出，我國各地推行的深化行政體制改革總體上并未納入法治化軌道，缺乏法律支持。直接原因在于，“先試先行”的改革路徑使得很多新制度不可能從試行階段直接上升為法律制度，并且改革決策者和執行者更愿意承擔執行風險而不是法律責任，因而對改革法治化水平低持容忍態度。
2.鄉鎮改革法律體系缺失，使得鄉鎮改革的穩定性與前瞻性難以維持。
第一，沒有國家立法或地方立法對鄉鎮管理體制改革進行制度設計，“改革‘于法無據’就有可能在實踐中被異化為某些既得利益者反對深入改革的借口”。一方面，各地改革政策源于缺失的組織法規定，鄉鎮政府法律定位不明確，改革前鄉鎮政府扮演的角色是否恰當，改革后鄉鎮政府定位為何，這仍然是困擾目前鄉鎮改革的主要問題。另一方面，鄉鎮政府的法律職能隨改革推進有所變化，從最初的“基層管理者”到“服務提供者”再到“基層治理者”，每一個特殊時期基層政府承擔不同的角色是必然的，而法律卻未作任何調整。再有，鄉鎮改革目的始終存在爭議。有學者認為，實現鄉鎮自治，既是優化鄉鎮改革的手段，同時也是發展鄉鎮的直接目標，如此便能“進一步劃清縣、鄉、村三級的事權和收益權”，“有利于充分調動鄉鎮政府和各級經濟組織發展經濟的積極性”。也有人認為，“政府如何界定自身的角色和職能，如何協調與市場和社會的關系，如何解決大量事務服務下沉與公共財政不足的矛盾”，是鄉鎮改革基本目標，以此優化基層治理結構。
第二，立法缺失使得鄉鎮層面的改革無法定程序可遵循。推行鄉鎮改革的決定由誰作出、誰能參與、怎么作出、如何實施等問題模棱兩可，盡管地方黨委和地方政府扮演決策者的角色，但對于改革決定的孕育、論證、出臺與施行都沒有具體的法律文件作為依據，那么改革的持續性、合理性與合法性都得不到穩定的保障。
第三，缺乏強有力的改革監督機制。在行政自制理論的基礎上，政府改革行為以行政監督為主要監督方式，這基于上下級政府之間的隸屬關系，既認同行政機關的自我調節力，也不否認行政權具有擴張或濫用的潛在性。然而，現階段的鄉鎮管理體制改革已經從單一縱向分權向多元橫向放權階段過渡，行政監督將難以適應權力的外放與異化。而且，在沒有外部權力干涉與監督的條件下，不同利益群體交疊勾結，規避行政內部監督，也會成為常態。目前，規范性文件中鮮少提及其他有力的監督方式，立法也尚無法律追究機制以規范和監督改革權力濫用、改革行為錯誤、改革責任規避等行為。
三、進一步推進鄉鎮管理體制改革的思路
進一步深化鄉鎮管理體制改革，應立足于“十二五”期間的實踐基礎，明確改革發展重點，促進基層經濟社會發展。將鄉鎮管理體制改革納入法治化軌道，正確處理改革與立法的關系，完善相應的法律體系，為鄉鎮管理體制改革的深入推進和健康發展提供法治保障。
(一)“縣管市”模式與鄉鎮管理體制改革
在“縣管市”模式下，“‘縣’作為一級行政區域，‘市’則被視為單一的‘城市’或者‘城鎮’概念，是由一定數量的居民組成，并保持有較高比例工商業的聚居地”。美國是典型的縣制國家，州政府以下最高級別的地方政府即為縣，其作用“部分為了州政府行政管理，部分為了實現地方治理”，一般情況下，“作為州政府的代理人征收賦稅和執行法律”。在地方自治的基礎上，縣域以市鎮自治體為主，縣與市鎮之間不存在隸屬關系，在不同領域行使行政管理權。這對我國進一步推進鄉鎮改革、培育中小城市、促進城鄉一體化發展，有一定的借鑒意義。
《“十三五”規劃綱要》強調：“加快拓展特大鎮功能，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，完善設市設區標準，符合條件的縣和特大鎮可有序改市。”有條件的鄉鎮，人口達至10萬人以上、經濟發達、城鎮服務設施完備，可以考慮按照小城市的標準進行改革。借鑒浙江省“擴權強鎮”模式的做法，整合一定范圍內經濟欠發達、服務能力弱的鄉鎮，選擇條件較為成熟的鄉鎮作為片區的“中心鎮”，經由地方人大依法定程序授權改革，下放與中心鎮經濟社會發展所匹配的行政管理權限，加強中心鎮在經濟產業、城建規劃、市政基礎設施、環境保護和綜合執法等領域的職能，并帶動片區內其他弱小鄉鎮的發展。當中心鎮發展到一定程度時，可以考慮調整為中小城市，一般參考因素包括人口規模、區劃面積、經濟水平、市政設施等。例如，根據2014年國務院《關于調整城市規模劃分標準的通知》的城市劃分標準，廣東省佛山市容桂街道有常住人口46.7萬，屬Ⅰ型小城市的人口標準，經濟產業豐富，已具備發展成小城市的條件，“簡政強鎮”事權改革可以先對容桂的城鎮屬性進行調整，再經由省人大授權賦予其與城市功能匹配的事權。
鄉鎮管理體制改革培育的小城市群，在“縣管市”模式下的行政區劃意義并不突出，仍應遵循憲法及組織法設定的行政組織體系。發展城市功能完備的中小城市，意義在于率先解決部分鄉鎮因城鎮化速度太快帶來的基層治理難題，以居民訴求和政府權責為基本導向。更重要的是，這些城市群應當視為城市綜合治理實體，發揮城市功能優化、社會管理創新與基層治理現代化的重要功能。
(二)部分鄉鎮改為街道辦事處
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條第三款規定：“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”有學者就主張將鄉鎮發展為縣級政府的派出機構，踐行“縣政、鄉派、村治”的治理模式。這樣一來，鄉鎮政府可以直接行使縣級職權，對上負責。
對于部分職能單一、經濟落后、人口稀少的鄉鎮，實踐表明，鄉鎮政府在地方事務管理上既沒有權力需求也沒有實際承載力，即使下放大量行政權限也只能空置。這類鄉鎮可以考慮取消鄉鎮政府的行政建制，改為街道辦事處，作為縣(區)政府的派出機關。
學界對街道辦事處的存廢持有兩種觀點。一種認為街道辦事處模式行政化太強，阻礙居民自治能力的提升；另一種則從合作治理的角度主張保留街道辦事處，引導其在基層治理中發揮協調作用。截止到2014年，全國共有40381個鄉鎮級區劃，分別有20401個鎮、12282個鄉和7696個街道辦事處。僅有少數鄉鎮經濟發展迅速，對行政管理權需求大幅增加，而大部分鄉鎮仍以農業為主，靠著國家財政轉移支付維持基本公共服務。倘若不作區分而全面放權，要求鄉鎮提升城市功能，在經濟基礎和市民社會均不足以支撐的情況下，改革將很難突破瓶頸。
推進部分鄉鎮改為街道辦事處應當分階段、分步驟有序開展。首先，出臺《街道辦事處組織法》。一則確定街道辦事處規模，人口結構、經濟產業、覆蓋面積等可作參考因素；二則明確街道辦事處公共服務和社會管理職能；三則界定街道辦事處事權范圍并配以內設機構和人員編制，以合理劃分縣(區)街事權，防止縣級政府濫用職權干涉村(居)民自治事務。其次，推行鄉鎮管理體制改革的縣(市)應當考量域內鄉鎮的綜合情況。將不適宜發展為中小城市或者擴權的鄉鎮作為街道辦事處的改革試點，同時對縣(市)地方事務綜合管理能力應有所評估，作為縣(市)政府是否可以承接更多街道辦事處的重要參考因素。再有，“按照政社分開原則，對社區居民委員會、街道辦事處以及政府職能管理部門的職責進行清理”，形成相應的權力清單和責任清單，防止街道辦事處僭越職權，損害基層居民的自治權。最后，將街道辦事處作為建設“服務型”政府的切入口，創新公共服務機制，通過政府購買服務、外包、項目管理等契約形式，促使公共服務民營化和社會化，引導社會組織和個人參與社區治理。
(三)探索基層自治模式
從人口結構、經濟構成和市民意愿來看，完全實現城鎮自治的條件尚不成熟，但鄉鎮管理體制改革應有意識地引導鄉鎮自治和村(居)民自治。
一是引導鄉鎮自治的區域化發展。早在晚清至民國時期，我國就建立了具有現代國家政權性質的鄉鎮自治制度，并在國民政府頒布的《縣組織法》和“新縣制”中得到法律確認。鄉鎮自治應當是一種自主管理加財政獨立的“有限自治”模式，國家逐步退出鄉村社會，鄉鎮實現自治型治理。全國鄉鎮管理體制改革的根本目的在于合理劃分各級政府事權，優化鄉鎮組織結構，進而實現基層社會的“善治”。推行鄉鎮自治制度，以法律形式進行一般性授權，保障鄉鎮政府享有自主發展權。
目前尚不存在完全推動鄉鎮自治的成熟要件，但有序地推進區域性自治試點是可行的。首先，鄉鎮自治試點的遴選應當合理、合法。從全國范圍內篩選的鄉鎮應當具備社會主體多元化、經濟發展水平高、社會組織成熟化、居民意識強等特質，經由改革議案提交全國人大常委會或其授權機構討論通過。其次，試點鄉鎮的財事權應有序放開。國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發2016[49]號)明確了“誰的財政事權誰承擔支付責任”的基本原則，對中央財事權、地方財事權和中央與地方共同財事權的范圍進行清晰界定。自從稅費改制后，“鄉財縣管”的財政體制不僅導致基層公共服務對上級財政支付的全面依賴，也將是推行鄉鎮自治的障礙。將居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等微觀事務領域的服務權能下移到鄉鎮政府，也意味著應當將相應的財事權一并下放。
二是推進村(居)民自治的成熟化發展。2014年，中央一號文件指出，在深化鄉鎮行政體制改革時，“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”，“開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”。村民自治產生于家庭聯產承包制和公社解體，由1982年《憲法》予以法律確認。隨著城鎮化向農村推進，農村集體土地市場化和國有化導致村民自治賴以存在的經濟基礎弱化，“基層民主自治從‘村民自治’向‘居民自治”轉變”，村民自治固有的封閉性有所動搖。具體改變有：(1)從“集體經濟組織成員”向“城市居民”的身份轉變；(2)從“集體土地”向“城市生活”的事務轉變；(3)市場主體、社會組織的滲入。
進一步推進村(居)民自治，應當突破鄉鎮管理體制改革的局限，“通過體制改革與制度創新，充分發揮村民民主自治的能力，將農村內生活力與國家發展推力有機結合起來，以實現農村民主自治與國家行政管理的有效銜接并以此推動國家政權與農村社會的良性互動”。具體做法是，對縣鄉行政事務與村(居)民事務予以劃分，縣(區)將必要的行政事務交由鄉鎮或街道辦事處統籌，村(居)民事務在自治范疇內由村(居)民委員會管理。這種做法的優勢在于“對居民的教育意義”，“提供一種方式使公民始終對公眾事務有興趣，并最終培養成更聰慧的公民”，為民主自治向縣鄉改革中推進奠定公民基礎。以“服務下沉與參與上升的聯動方式”，促進鄉鎮改革創新，實現政府職能轉變和行政組織優化，并引導基層自治的發展。
(四)鄉鎮改革納入法治化軌道
中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”，通過法治推動基層行政體制改革的深化，及時糾正改革中出現的行政違法行為。推動鄉鎮管理體制改革法治化，有助于減小政策隨意性，提升改革的規范性、權威性和延續性，保障改革目標的實現。
1.通過法治手段促進鄉鎮體制改革。
我國的現實是，立法總是滯后于改革，改革者總是擔心法律確定會對改革形成障礙，因而總是傾向于“先試先行”的改革路線。當然，“先試先行”具有一定的合理性，尤其對行政體制改革初級階段而言。為持續推進改革，應當考慮實現基層行政體制改革的法律化與制度化，因為“強調通過法令的治理，能夠為人與人之間的有序交往提供平臺，滿足了‘日常’社會，尤其是新的國家形態對于秩序、治理的需要”。全方位改革鄉鎮是為了構筑新的基層治理秩序，既包括行政權力在基層微觀事務管理中的有序運行，也允許基層政府、市場與社會的高效合作。
“西方國家在行政改革中，都具有一個法律與改革呈良性互動的特點，法律指導、規范和保障了改革，而改革又促進法律變遷”。法國和日本的行政改革中，多部法律的頒布為中央和地方行政組織的優化起到關鍵作用。對于如何處理我國改革與法律的關系，首先，應正確對待二者相互促進的互動關系。羅豪才教授等認為：第一，行政改革完全可以依法推進，通過改革前的法律設定、改革中的法律實施以及試點改革后的法律修改，為行政改革提供全方位的法律保障；第二，通過行政改革提高法律的回應性，通過依法行政保證行政改革合乎理性。其次，正確處理鄉鎮改革與法律之間的形式矛盾。一般情況下，法律是對利益關系的博弈、現存法律事實沖突的調和與權利義務關系的確定，滯后性、穩定性與預期性是其基本特征；而鄉鎮改革則在逐漸推進中隨時調整改革策略與路線，以“變化”為主，意在改變現有不合時宜的制度。看似矛盾的二者，卻存在邏輯一致性，因為“改革的‘變’要依法而變，立法的‘定’不只是定結果，而要定方向、定目標、定原則、定主體、定方式、定過程、定責任等”。最后，明確立法與改革的先后次序。中共中央作出指示，“做到重大改革于法有據”。政府改革行為應在法律框架內，前提是存在規范這類行為的法律法規。如果沒有則應當首先進行立法，將改革主體、改革權力、改革程序和監督機制作為改革立法的重點內容；然后才是對新制度的探索與驗證，時機成熟時上升至法律層面，“對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止”，這是改革促進我國法律制度進步與創新的積極影響。
2.完善鄉鎮改革法律體系。
法律體系是推進鄉鎮改革最為重要的制度保障，為此，“建構完整的相關行政體制改革的法律規范體系當是基礎和前提”。
首先，完善我國行政組織法體系，明確鄉鎮政府的法定職能和職責。行政體制改革重點是轉變政府職能、優化行政組織和合理配置行政權力，完備的行政組織法體系將為深化行政體制改革提供堅實有力的法律保障，指引改革的正確方向。
但是，我國行政組織法欠缺，僅有的組織法規定是當前基層行政體制改革的主要障礙，多次改革也未帶來實質性改變。《國務院組織法》設置了總理、副總理、各部委負責人等，對國務院及其部委的職責、國務院會議予以原則性規定。地方組織法對“縣級以上各級人民政府”的行政職能作了籠統含糊的規定，地方各級政府之間的對口部門擁有對某一領域相同的行政管理權，權力界限與大小未實際確定。現行《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定鄉鎮政府享有鎮域內經濟、教育、民政等行政管理權，執行上級命令和決定，并承擔保護合法財產、保障公民權利的職責。同時也將這些職權賦予縣級以上各級人民政府，除了領導下級政府工作、發布決定和命令、撤銷下級政府不適當決定和命令以及環境和資源保護、城鄉建設和監察等行政權力由其特有之外，其他職權幾乎與鄉鎮政府無明顯界限的劃分。因為縣(區、市)政府對鄉鎮政府直接的領導權，在職權界限模糊的情況下，鄉鎮政府很難獨立行使職權。農村稅費改革后形成的“鄉財縣管”模式，進一步加劇鄉鎮政府對上級政府的依附程度，鄉鎮政府逐漸在政府職能層面淪為上級政府的派出機構。從現實來看，不少鄉鎮在經濟實力大增的條件下，試圖行使相對獨立的行政管理權，卻受到組織法規定不足的限制。
有學者認為，為構建科學的行政組織法體系，必須修改憲法或制定《中央政府與地方政府關系法》；完善《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》或制定單獨的《地方各級人民政府組織法》；制定《國務院各部委、直屬機構、辦事機構組織法》和《地方各級人民政府職能部門組織法》。為促進鄉鎮改革的順利推進，完善行政組織法應做到以下三點。第一，鄉鎮政府職能法定。現行組織法未明確鄉鎮政府職能，改革之前鄉鎮政府通常在農村社會以管控者身份自居，之后則將政府職能轉變作為改革重心，要求由“全能政府”向“有限政府”的轉變、“管控型政府”向“服務型政府”轉變。改革從未間斷地強調，但卻一直未在法律制定或修改中得以體現。憲法或組織法應明確鄉鎮政府的服務職能——公共服務職能和社會管理職能，保障公民物質與精神文化需求，維護基層社會秩序。對于有條件的鄉鎮，可以通過法律賦予其一定的經濟職能，以提高其社會自治能力。第二，縣鄉職權劃分由法律確定。完善不同層級政府事權法律制度是全面推進依法治國的重要內容，“強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責”，由鄉鎮承擔公共服務職能。區分各級政府職能是劃分縣鄉職權的關鍵，因為“職能結構的不同，要求與之相配套的行政職權安排各有重點”，而“組織機構設立應當也不一樣，不必要求上下級政府機關對口設置機構”。地方政府組織法對縣鄉職權進行具體規定，將相同領域競合職權分工、部分縣級職權交由鄉鎮政府等。具體來說，將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區、公共設施、居民生活等事務交由鄉鎮自行管理；將城鄉建設、公共衛生、就業促進、環境治理、行業監管等作為縣(市)保留事務。
其次，推進改革立法工作，促使鄉鎮管理體制改革由行政性授權向法律性授權轉變。法律性授權要求鄉鎮改革應當由法律、法規明確對縣(區)鎮權力調整。當前鄉鎮改革仍為普遍的行政性授權，比如湖南省鄉鎮改革的啟動者和授權主體是湖南省委和省政府。其實，“在歷次改革中，行政機關總是僭越權力機關，試圖‘自主’地處理自身的權力。建立在這一基礎之上的行政體制改革，從一開始就喪失了合法性，其結果要么是限定于技術層面，要么是困難重重，難有實質性變革”。為突破鄉鎮改革窠臼，應由全國人大及其常委會頒布有關行政體制改革的法律，將地方改革包括省直管縣、大部制、鄉鎮改革等納入調整范疇，重點規制行政改革權，包括行政改革權主體確定和權力運行程序。
(1)行政改革權主體資格的確定。行政改革權屬于國家權力范疇，由改革設定權和執行權組成。改革設定權應由國家權力機關通過憲法和法律形式設定，那么主體則是全國人大及其常委會。國家行政機關具體執行法律和政策，享有改革執行權。對于改革權設定不足的問題，尤其是當下改革法律嚴重缺失的情況，“即使為適應急劇的社會轉型和改革的需要由行政機關設定行政改革，也應有法律授權或者由有權機關的明確授權”，再依據立法或修法程序將改革成果入法。
(2)行政改革權力運行程序。有學者建議，我國行政改革權的行使可以成立一個專門的改革委員會來設計改革方向與路線，提交權力機關通過立法程序決定，并由專門機構對改革權力運行予以監督和糾正。借鑒域外經驗，率先成立一個改革專門委員會，由其經過論證，提出改革設計，向立法機關提出立法或修法議案，遵循立法程序頒布專門的改革法律文件，再交由國家行政機關執行。為落實行政體制改革工作，應由第三方機構或組織對改革行為進行監督。第三方機構應當獨立于且不包括行政機關，由人大、政協、司法機關、所涉改革領域的非營利組織、事業單位、企業組織和公民個人等組成，行使監督權的主體越多元化，對行政改革權的牽制力將越多，有利于行政改革權的合法行使。
國家層面的改革立法有時候顯得過于籠統或不足，而我國各地區發展參差不齊，對行政體制改革的需求不同，地方人大立法可以在這種情況下發揮重要作用。地方人大可以將原則性較強的改革指示和改革授權轉化為可操作性較強的地方法規或決議，這樣“不僅有利于被授權的改革者們準確理解授權的具體事項范圍和行使標準，也有利于授權主體實現對授權的監督，消弭授權被濫用的風險”。
作者單位：四川大學法學院
中國鄉村發現網轉自：《四川師范大學學報（社會科學版）》2017年第1期
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