2017年9月23日，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵應(yīng)邀出席“第二屆野三坡中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇”，就如何認(rèn)識(shí)城市以及城市和土地的關(guān)系發(fā)表主旨演講。以下為根據(jù)演講速記稿整理：
一、低成本土地的貢獻(xiàn)
眾所周知，城市化是事關(guān)農(nóng)民的主要問題。城市化主要涉及到幾類人口，一類是要轉(zhuǎn)移進(jìn)城、到城市生活和工作的農(nóng)業(yè)人口，一類是已經(jīng)在城市就業(yè)生活多年的農(nóng)民工，還有一類是已經(jīng)在城市居住的城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，也就是我們?cè)谧乃腥恕?duì)于我們所有人來說，我們要在城市中生活，就離不開土地，如果認(rèn)識(shí)城市以及城市生活和土地的關(guān)系，是一個(gè)非常重要的問題。
我們也知道，中國(guó)三十年的改革開放，使城市和城市生活發(fā)生了最巨大的變化，我們的住房和城市生活空間均發(fā)生了顯著的變化。這些變化取決于兩方面的原因，一是我們有了足夠的就業(yè)資源和能力，二是我們有了非常好的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給。那么，這些和土地有什么樣的關(guān)系呢？我們?cè)诮?jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有過很多的討論，譬如中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到底是什么原因，有人認(rèn)為是市場(chǎng)的原因，有人認(rèn)為是制度的原因。當(dāng)然我們也不否認(rèn)八十年代以后進(jìn)行的一系列改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。事實(shí)上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還有一個(gè)更大的原因就是成本的問題。
我們比較了中國(guó)和世界上其他地區(qū)國(guó)家的成本，其中勞動(dòng)力成本最為顯著，但是南亞、東南亞、非洲的勞動(dòng)力成本都不高，為什么他們沒有實(shí)現(xiàn)像中國(guó)這般、甚至是比中國(guó)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呢？為什么他們的城市沒有像中國(guó)的城市這樣取得了如此豐富的變化呢？為什么他們的城市生活沒有像我們的城市生活這般好呢？
我們看到，在其他條件都同等具備的前提下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依靠的最低成本就是廉價(jià)土地。可以說，如果沒有低成本的土地，就不會(huì)有我們現(xiàn)在的城市生活空間。我們最近關(guān)注印度，那么，和中國(guó)比，印度到底差在哪里？印度1950年就建國(guó)了，建國(guó)前印度的一些關(guān)鍵生產(chǎn)指標(biāo)還高于中國(guó)，建國(guó)后，印度上層基本繼承了西方的議會(huì)民主制度，而基層則是依靠地主、權(quán)貴聯(lián)盟實(shí)施的地主自治。可是，發(fā)展到今天，印度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)地落后于中國(guó)。究其原因，是因?yàn)樗麄冏铍y解決的問題是土地問題。
所以，我們討論中國(guó)的問題以及中國(guó)的城市和城市化問題的時(shí)候，需要明確一個(gè)事實(shí)，引起城市空間變化的最大因素是低成本土地。確確實(shí)實(shí)在中國(guó)改革開放三十多年的歷史進(jìn)程中，低成本土地對(duì)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了非常大的促進(jìn)作用。從八十年代開始，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，如今形成了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式，還有過去三十年來城市房地產(chǎn)的大發(fā)展，都是因?yàn)槲覀兛梢缘蛢r(jià)征用農(nóng)民的土地。因此，我們大家要清楚認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，這也是為什么我會(huì)說“中國(guó)特殊的制度成本推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的非常重要的原因。
二、土地財(cái)政的雙刃劍
任何事物都是既有好的一面，也有壞的一面。我們之所以能以低成本拿到農(nóng)民的土地，那是因?yàn)槲覀兪褂昧斯珯?quán)，而既然我們通過公權(quán)獲得了低成本的土地，那就一定會(huì)讓政府來支配收益，恰恰就在政府支配過程中實(shí)現(xiàn)了政府的利益，也就是政府獲得了土地財(cái)政。土地財(cái)政的產(chǎn)生，導(dǎo)致我們的行為和結(jié)果在土地利用過程中發(fā)生了變化，也形成了中國(guó)特有的以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。
可以說，我們對(duì)城市生活的感受，對(duì)城市的滿意度正隨著城市發(fā)展模式的根深蒂固而發(fā)生巨大的變化。作為我們這些在城市里生活的居民，你是想要一座外表看上去很漂亮的城市呢？還是希望一座在城市里生活很方便的城市？可能對(duì)于很多政府官員來說，他們的第一選擇是希望有一座漂亮的城市，但是對(duì)于很多在城市里謀生的老百姓來講，他們可能更希望能夠生活在一座生活方便就業(yè)也方便的城市里，因?yàn)檫@樣的城市可以給他們提供更多的發(fā)展機(jī)遇和生存空間。
然而，我們的城市發(fā)展模式現(xiàn)在卻出現(xiàn)了矛盾。矛盾的癥結(jié)就在于九十年代提出的“土地財(cái)政”，土地財(cái)政確確實(shí)實(shí)給我們的城市帶來了日新月異的變化。正因?yàn)橛辛送恋刎?cái)政，才有了城市建設(shè)的資金基礎(chǔ)，才有了城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。而城市基礎(chǔ)設(shè)施改造是由政府來完成的，這存在的最大問題就是城市發(fā)展的效率在降低，而效率降低就意味著城市空間會(huì)變得越來越大，進(jìn)而我們的城市會(huì)越來越不方便，與此同時(shí)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施成本卻越來越高，這是我們現(xiàn)在面臨的第一個(gè)大矛盾。
第二個(gè)大矛盾，當(dāng)政府要獲得土地財(cái)政的時(shí)候，就一定希望土地賣出高價(jià)，這樣才能獲得高收益，而要想獲得高收益，就一定要通過“包裝”來提高土地價(jià)格。而對(duì)土地的“包裝”就是我們所說的“視覺城市”，這也是現(xiàn)在中國(guó)城市發(fā)展中的普遍做法，特別是地級(jí)以上城市非常普遍。“視覺城市”和我們很多人理解的生態(tài)城市不同，生態(tài)城市是一個(gè)緊湊型城市，而視覺城市卻是粗放發(fā)展的城市。視覺城市的結(jié)果是什么呢？城市確實(shí)很好看，馬路很寬、廣場(chǎng)很大、綠化帶很洋氣、城市景觀也很漂亮、周圍的建筑很氣派、城市空間越來越大，但是我們知道，這樣的城市生活不方便，出行一定需要開車。這就給未來城市發(fā)展的困境埋下了伏筆，如此龐大的城市空間，如果要想去維持基礎(chǔ)設(shè)施再供給，那就還得再進(jìn)行土地出讓，也就是說還得按照原有的土地財(cái)政的發(fā)展模式，走房地產(chǎn)為主導(dǎo)的發(fā)展道路，通過房地產(chǎn)發(fā)展，獲得更多的財(cái)政收益，以彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施改造的資金來源。
隨著時(shí)間的流逝，在城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，城市空間越來越大，難題也日漸凸顯出來。第一，經(jīng)過梳妝打扮的視覺城市，房子已經(jīng)賣不出去了，豪華的城市基礎(chǔ)設(shè)施需要更多的財(cái)政投入來維護(hù)，可難題是沒有更多的土地財(cái)政來維持城市發(fā)展。第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所依賴的低成本逐漸增加，現(xiàn)在變成了高成本，而過去靠低成本招商引資形成的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式已經(jīng)難以維持，這也是我們現(xiàn)在面臨最難以解決的問題。我們都知道，2003年7月起，國(guó)務(wù)院部署開展了對(duì)全國(guó)各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作，到2006年12月，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)由6866個(gè)核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。那時(shí)候所有土地都是支持縣級(jí)以上城市發(fā)展的。可是現(xiàn)在呢？為什么我們都將視線轉(zhuǎn)向了特色小鎮(zhèn)？就是因?yàn)槟抢锏耐恋爻杀靖汀?/p>
我們的城市還面臨著另一個(gè)大問題，就是城市失去了包容性。因?yàn)槲覀兊某鞘惺釆y打扮的同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)城市化，還要有大量農(nóng)民進(jìn)城，可是這些進(jìn)城農(nóng)民的收入水平、教育水平，和我們現(xiàn)在所打造的視覺上美觀的城市空間，和我們建設(shè)的高大上的居住空間不太吻合。正因?yàn)槿绱耍覀冏罱吹揭恍┏鞘兄贫艘恍┱撸热纾投水a(chǎn)業(yè)遷出、治理穿墻打洞、加強(qiáng)城市治理等。實(shí)際上這是因?yàn)橥恋刎?cái)政形成的視覺城市，導(dǎo)致了我們城市包容性越來越差的結(jié)果，反而抬高了農(nóng)民進(jìn)城的門檻，阻礙了城市化進(jìn)程。我和劉守英在八十年代的時(shí)候曾經(jīng)在土地研究室共事，過去我們研究土地制度改革的時(shí)候，認(rèn)為農(nóng)民利益是涉及到的最大問題，但是現(xiàn)在農(nóng)民已經(jīng)不再是最大問題了。在我們的城市化進(jìn)程和土地改革推進(jìn)過程中，遇到的最大問題是城市郊區(qū)居民的問題。
最近，特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)象在全國(guó)非常火。那中央政府為什么要提出加強(qiáng)“特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展呢？其實(shí)中央政府的本意，是希望各地要大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，通過實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展；是希望各地不再去依賴房地產(chǎn)的發(fā)展，不再去依賴土地財(cái)政。但是，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在很多的房地產(chǎn)商都選擇轉(zhuǎn)戰(zhàn)特色小鎮(zhèn)，原因是什么呢？原因是各類城市的土地成本已經(jīng)漲得太高了，他們必須選擇新的低成本的發(fā)展空間。
三、轉(zhuǎn)型思路
土地財(cái)政決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，這是中國(guó)特殊的制度性變化，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了非常大的促進(jìn)作用。但是現(xiàn)在這個(gè)紅利正在逐漸喪失，而土地財(cái)政也正面臨著轉(zhuǎn)型。
怎么轉(zhuǎn)型？這里有兩個(gè)解決問題的方法：一是加快金融體制改革，來取代土地財(cái)政，這也是很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家講到的；二是探索研究空間變化的解決方法，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展塑造新的低成本的發(fā)展空間，這是另一類選擇。
那么這就意味著在未來的中國(guó)，未來十年、二十年、三十年，我們能不能更有效地發(fā)揮土地的成本優(yōu)勢(shì)，能不能更好地激發(fā)土地的活力，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這里有太多太多的問題要研究，要大家一起努力探索。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)網(wǎng)
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