2017年9月23日，中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵應邀出席“第二屆野三坡中國經濟論壇”，就如何認識城市以及城市和土地的關系發表主旨演講。以下為根據演講速記稿整理：
一、低成本土地的貢獻
眾所周知，城市化是事關農民的主要問題。城市化主要涉及到幾類人口，一類是要轉移進城、到城市生活和工作的農業人口，一類是已經在城市就業生活多年的農民工，還有一類是已經在城市居住的城鎮間流動人口，也就是我們在座的所有人。對于我們所有人來說，我們要在城市中生活，就離不開土地，如果認識城市以及城市生活和土地的關系，是一個非常重要的問題。
我們也知道，中國三十年的改革開放，使城市和城市生活發生了最巨大的變化，我們的住房和城市生活空間均發生了顯著的變化。這些變化取決于兩方面的原因，一是我們有了足夠的就業資源和能力，二是我們有了非常好的公共服務和基礎設施供給。那么，這些和土地有什么樣的關系呢？我們在經濟學領域有過很多的討論，譬如中國經濟增長到底是什么原因，有人認為是市場的原因，有人認為是制度的原因。當然我們也不否認八十年代以后進行的一系列改革對經濟增長的推動作用。事實上，中國經濟增長還有一個更大的原因就是成本的問題。
我們比較了中國和世界上其他地區國家的成本，其中勞動力成本最為顯著，但是南亞、東南亞、非洲的勞動力成本都不高，為什么他們沒有實現像中國這般、甚至是比中國更快的經濟增長呢？為什么他們的城市沒有像中國的城市這樣取得了如此豐富的變化呢？為什么他們的城市生活沒有像我們的城市生活這般好呢？
我們看到，在其他條件都同等具備的前提下，中國經濟發展所依靠的最低成本就是廉價土地?？梢哉f，如果沒有低成本的土地，就不會有我們現在的城市生活空間。我們最近關注印度，那么，和中國比，印度到底差在哪里？印度1950年就建國了，建國前印度的一些關鍵生產指標還高于中國，建國后，印度上層基本繼承了西方的議會民主制度，而基層則是依靠地主、權貴聯盟實施的地主自治。可是，發展到今天，印度卻遠遠地落后于中國。究其原因，是因為他們最難解決的問題是土地問題。
所以，我們討論中國的問題以及中國的城市和城市化問題的時候，需要明確一個事實，引起城市空間變化的最大因素是低成本土地。確確實實在中國改革開放三十多年的歷史進程中，低成本土地對整個中國經濟增長起到了非常大的促進作用。從八十年代開始，農村鄉鎮企業的發展，如今形成了產業園區的發展模式，還有過去三十年來城市房地產的大發展，都是因為我們可以低價征用農民的土地。因此，我們大家要清楚認識到這個問題，這也是為什么我會說“中國特殊的制度成本推動了中國經濟增長”的非常重要的原因。
二、土地財政的雙刃劍
任何事物都是既有好的一面，也有壞的一面。我們之所以能以低成本拿到農民的土地，那是因為我們使用了公權，而既然我們通過公權獲得了低成本的土地，那就一定會讓政府來支配收益，恰恰就在政府支配過程中實現了政府的利益，也就是政府獲得了土地財政。土地財政的產生，導致我們的行為和結果在土地利用過程中發生了變化，也形成了中國特有的以房地產為主導的發展模式。
可以說，我們對城市生活的感受，對城市的滿意度正隨著城市發展模式的根深蒂固而發生巨大的變化。作為我們這些在城市里生活的居民，你是想要一座外表看上去很漂亮的城市呢？還是希望一座在城市里生活很方便的城市？可能對于很多政府官員來說，他們的第一選擇是希望有一座漂亮的城市，但是對于很多在城市里謀生的老百姓來講，他們可能更希望能夠生活在一座生活方便就業也方便的城市里，因為這樣的城市可以給他們提供更多的發展機遇和生存空間。
然而，我們的城市發展模式現在卻出現了矛盾。矛盾的癥結就在于九十年代提出的“土地財政”，土地財政確確實實給我們的城市帶來了日新月異的變化。正因為有了土地財政，才有了城市建設的資金基礎，才有了城市基礎設施的發展。而城市基礎設施改造是由政府來完成的，這存在的最大問題就是城市發展的效率在降低，而效率降低就意味著城市空間會變得越來越大，進而我們的城市會越來越不方便，與此同時，城市的基礎設施成本卻越來越高，這是我們現在面臨的第一個大矛盾。
第二個大矛盾，當政府要獲得土地財政的時候，就一定希望土地賣出高價，這樣才能獲得高收益，而要想獲得高收益，就一定要通過“包裝”來提高土地價格。而對土地的“包裝”就是我們所說的“視覺城市”，這也是現在中國城市發展中的普遍做法，特別是地級以上城市非常普遍?！耙曈X城市”和我們很多人理解的生態城市不同，生態城市是一個緊湊型城市，而視覺城市卻是粗放發展的城市。視覺城市的結果是什么呢？城市確實很好看，馬路很寬、廣場很大、綠化帶很洋氣、城市景觀也很漂亮、周圍的建筑很氣派、城市空間越來越大，但是我們知道，這樣的城市生活不方便，出行一定需要開車。這就給未來城市發展的困境埋下了伏筆，如此龐大的城市空間，如果要想去維持基礎設施再供給，那就還得再進行土地出讓，也就是說還得按照原有的土地財政的發展模式，走房地產為主導的發展道路，通過房地產發展，獲得更多的財政收益，以彌補城市基礎設施改造的資金來源。
隨著時間的流逝，在城市化轉型發展的過程中，城市空間越來越大，難題也日漸凸顯出來。第一，經過梳妝打扮的視覺城市，房子已經賣不出去了，豪華的城市基礎設施需要更多的財政投入來維護，可難題是沒有更多的土地財政來維持城市發展。第二，產業發展所依賴的低成本逐漸增加，現在變成了高成本，而過去靠低成本招商引資形成的產業園區模式已經難以維持，這也是我們現在面臨最難以解決的問題。我們都知道，2003年7月起，國務院部署開展了對全國各類開發區的清理整頓工作，到2006年12月，全國各類開發區由6866個核減至1568個，規劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。那時候所有土地都是支持縣級以上城市發展的?？墒乾F在呢？為什么我們都將視線轉向了特色小鎮？就是因為那里的土地成本更低。
我們的城市還面臨著另一個大問題，就是城市失去了包容性。因為我們的城市梳妝打扮的同時，還要實現城市化，還要有大量農民進城，可是這些進城農民的收入水平、教育水平，和我們現在所打造的視覺上美觀的城市空間，和我們建設的高大上的居住空間不太吻合。正因為如此，我們最近看到一些城市制定了一些政策，比如，低端產業遷出、治理穿墻打洞、加強城市治理等。實際上這是因為土地財政形成的視覺城市，導致了我們城市包容性越來越差的結果，反而抬高了農民進城的門檻，阻礙了城市化進程。我和劉守英在八十年代的時候曾經在土地研究室共事，過去我們研究土地制度改革的時候，認為農民利益是涉及到的最大問題，但是現在農民已經不再是最大問題了。在我們的城市化進程和土地改革推進過程中，遇到的最大問題是城市郊區居民的問題。
最近，特色小鎮的現象在全國非常火。那中央政府為什么要提出加強“特色小鎮”的發展呢？其實中央政府的本意，是希望各地要大力發展實體經濟，通過實體經濟的發展帶動特色小鎮的發展；是希望各地不再去依賴房地產的發展，不再去依賴土地財政。但是，我們在調研中發現，現在很多的房地產商都選擇轉戰特色小鎮，原因是什么呢？原因是各類城市的土地成本已經漲得太高了，他們必須選擇新的低成本的發展空間。
三、轉型思路
土地財政決定了中國城鎮化的發展模式，這是中國特殊的制度性變化，對中國經濟增長起到了非常大的促進作用。但是現在這個紅利正在逐漸喪失，而土地財政也正面臨著轉型。
怎么轉型？這里有兩個解決問題的方法：一是加快金融體制改革，來取代土地財政，這也是很多經濟學家講到的；二是探索研究空間變化的解決方法，為產業園區和實體經濟的發展塑造新的低成本的發展空間，這是另一類選擇。
那么這就意味著在未來的中國，未來十年、二十年、三十年，我們能不能更有效地發揮土地的成本優勢，能不能更好地激發土地的活力，進而帶動經濟增長，這里有太多太多的問題要研究，要大家一起努力探索。
中國鄉村發現網轉自：中國網
(掃一掃，更多精彩內容！)
