昨天，中共十九大在新修訂的黨章中把發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用都寫了進來。怎么樣才能做到既發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又更好發(fā)揮政府作用呢？昨天，我在《發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用》一文對如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用進行了論述。今天，我將對怎么才能更好發(fā)揮政府作用展開論述。在這里將首先根據共贏經濟學關于政府和市場的分工的論述確定政府職能范圍，再通過研究政府與企業(yè)的相似性和區(qū)別，把政府作為一種特殊企業(yè)，通過研究其組織運行規(guī)律，創(chuàng)新政府治理結構理論，在政府系統(tǒng)內建立政府獲得報酬與其提供產品和服務數量質量相一致，官員的工資福利與其工作效率相一致的優(yōu)勝劣汰激勵機制，從而實現(xiàn)政府機構精簡、官員清廉、工作高效、收支平衡。
一、關于政府提供的產品和服務
企業(yè)的使命就是用最少的成本給人們提供滿足人們需求的產品和服務。而政府的使命在本質上也是用最少的成本給人們提供滿意產品和服務，只是政府提供的產品和服務與企業(yè)提供的產品和服務相比較具有不同特點。
1、政府提供產品和服務的范圍
政府提供產品和服務在不同經濟學理論中，其內容和范圍是不同，這里政府提供產品和服務是以共贏經濟學理論為依據。共贏經濟學理論對政府提供產品和服務的范圍界定如下：
⑴企業(yè)公平競爭的環(huán)境
企業(yè)公平競爭的環(huán)境就是做好如下工作：一是反壟斷。反壟斷有三個層面，第一個層面是政府應該禁止任何保護壟斷的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策制度存在，在我國90%的壟斷都是法律政策保護的結果；第二層面是政府在容易形成壟斷的行業(yè)制定執(zhí)行反壟斷的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策制度；第三個層次政府對市場上任何壟斷行為要給予打擊。二是管制負外部性。管制負外部性包括兩個方面，一個方面，政府在環(huán)境保護、產品質量、安全生產等方面應該制定和執(zhí)行比較高的標準；另一方面，政府就要讓所有企業(yè)都在同樣環(huán)境保護、產品質量、安全生產等方面執(zhí)行相同的標準。三是管制公眾性企業(yè)治理中信息不對稱。
⑵國民平等自由發(fā)展權
共贏經濟學理論從人生來平等應該平等享受一切自然資源和社會資源出發(fā)，采用征收高額稀缺資源稅建立普惠制社會保障體系的方法解決人們起點公平的問題，就是給每一個公民都能享受基本的幼有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)、入土能安等服務平等地提供資金?；A科研是一個研究者很難取得成果，但是一突破就對社會進步有巨大推動作用，對于人們創(chuàng)造財富能力的提高有非常大的作用。
⑶國家和國民的安全
國家和國民安全就是讓國民在外不受國外人的欺負，在內不受其他國民和其他意外傷害的欺負。前者就是軍隊應當承擔的責任，后者就是武警、消防。
⑷公正的社會秩序
維護公正的社會秩序，公檢法司機構承擔的責任。維護公平的社會秩序就是讓違反法律法規(guī)、人類道德規(guī)范和市場經濟行為準則的人受到應有懲罰，讓遭受到違反法律法規(guī)、人類道德規(guī)范和市場經濟行為準則行為危害的人得到相應補償。
2、政府提供產品和服務的特點
盡管政府提供的商品和服務是明確，也是可以清晰界定的，但是這些產品和服務與企業(yè)提供產品和服務還是有顯著地不同。
⑴政府提供產品和服務的效用衡量很難定量分析。企業(yè)提供的產品和服務就是數量和質量兩個指標基本就可以清楚衡量其產品和效用的大小。政府很難用幾個簡單指標定量衡量一個政府部門提供的產品或服務的效用的大小。這些年，中國政府一直致力于政府機關績效考核工作，努力使政府部門績效考核定量化，但是都不是十分理想。比如：關于法院績效考核指標包括結案率、調撤率、上訴率、發(fā)還改判率、執(zhí)行結案率等定量指標。由于這些指標設置還不夠全面，分值設計不盡合理，結果在實際操作中，有些指標不但不能等同于辦案質量和辦案效果，有時反而會對法院的辦案質量起到負面作用。為了追求高結案率，很多法院會在年底集中突擊結案，有些法院甚至能夠在年底績效考核前的兩個月內審結全年受理案件總數的30%~50%，大量集中突擊結案很難同時兼顧案件質量。還有些法院為了提高結案率，給群眾立案提高門檻，對于難度比較大沒有好處的案件不予立案，讓人民群眾有冤無處申。執(zhí)行機構為了追求高執(zhí)結率，不得不通過大量發(fā)放債權憑證、裁定終結本次執(zhí)行程序等方式結案，從而影響了執(zhí)行的實際到位率和執(zhí)行的社會效果。
⑵政府產品服務提供過程和報酬收取過程分離。企業(yè)通過向人們出售產品和服務獲得報酬，政府通過給人民提供產品和服務再通過稅收方式獲得報酬。企業(yè)必須先給消費者滿意的產品和服務，才能從消費者那里得到自己應得報酬。政府部門給當事人服務，但是不需要從當事人那里獲得報酬，這種產品和服務提供過程和報酬收取過程分離現(xiàn)實讓政府行為不受當事人約束。使得政府部門提供產品服務的數量和質量與其所得報酬的多少沒有相關性。甚至政府部門獲得的報酬與其提供產品和服務的數量質量負相關，提供產品和服務越少質量越差的政府部門獲得報酬就越多。比如：有的地方的環(huán)保部門和有些地方污染企業(yè)搞分贓制，結果地方環(huán)境污染越嚴重，環(huán)保部門的收入就越高。
⑶政府提供產品服務具有壟斷性。政府提供的產品和服務具有非常強的壟斷性，每一件產品和服務的提供往往只有一個部門，民眾沒有得選。比如：打官司只能所屬地法院，辦戶口只能在當地派出所，就是上訴或者申請復議你也沒有的選。人民群眾要享受更高質量的服務只能是遷移到別的地方或者更換政府部門工作人員。政府部門提供產品服務的壟斷性讓政府部門缺乏競爭意識，沒有提高產品和服務質量的動力。
⑷政府職員效率與薪酬待遇脫節(jié)。企業(yè)根據企業(yè)職員的貢獻大小給其發(fā)工資和福利，政府根據國家法律規(guī)定給官員發(fā)工資福利，基本上吃大鍋飯。政府與企業(yè)最大不同就是獲得報酬與其提供產品和服務數量質量脫節(jié)，官員的工資福利待遇與其工作效率脫節(jié)。甚至官員的工資福利待遇與其工作效率負相關，越是貪贓枉法的官員收入往往也越高。比如在中國，公務員的合法薪酬很低，想要拿到高收入都只能通過貪贓枉法的手段，所以中國腐敗官員特別多。
⑸對公共經濟學理論的反思。公共經濟學理論給公共產品或勞務歸納了效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性等三個與私人產品或勞務不同的特征。公共產品效用是不可分割的。國防、外交、治安等最為典型。受益的非排它性指任何人消費公共產品不排除他人消費（從技術加以排除幾乎不可能或排除成本很高）。因而不可避免地會出現(xiàn)“白搭車”現(xiàn)象。消費的非競爭性包括兩個方面：一是邊際生產成本為零，在現(xiàn)有的公共產品供給水平上，新增消費者不需增加供給成本。（如燈塔等）二是邊際擁擠成本為零，任何人對公共產品的消費不會影響其他人同時享用該公共產品的數量和質量。邊際擁擠成本是否為零是區(qū)分純公共產品、準公共產品或混合產品的重要標準。[i]公共產品理論關于公共產品特征的總結缺乏精確性，效用不可分割、受益的非排它性、消費的非競爭性都具有相對性。比如：就是最具有效用不可分割的國防其實其效用都是可分割的，比如中國在印度洋投放反海盜艦隊，收益就是從事海運的商人。這種對公共產品特征的不精確的界定在現(xiàn)實中就會帶來一個非常大弊端，就是就是容易把本來應該企業(yè)就可以提供產品和服務劃歸為公共產品改為政府提供，使政府職能無限擴大，政府機構越來越膨脹，而提供產品服務效率越來越低下。比如燈塔盡管具有比較嚴格消費的非競爭性，但是也可以由企業(yè)提供，因為燈塔可以為港口服務質量，帶來更多生意，燈塔就可以作為港口的配套設施。因此，在這里沒有采用公共產品的概念，而是采用政府提供產品服務的概念，另外歸納了四個特點。
二、政府治理結構設計
新的政府治理結構設計就要根據政府提供產品服務的特點，設計出能夠實現(xiàn)政府部門和職員收入與其工作效能相一致的治理結構。
1、建立適合于政府績效評價體系
⑴建立適合于各個政府部門績效評價指標體系。第一步，對于四種不同職能部門提出了相適應的績效評價總思路和目標。對反壟斷部門的考核，就是根據個人或企業(yè)對壟斷行為進行投訴，對反壟斷處理結果進行評估，根據評估結果考核其績效。管制負外部性的考核，就是通過在其轄區(qū)發(fā)生的環(huán)境保護、產品質量、安全生產等方面的事故數量和社會危害程度進行績效考核。管制公眾性企業(yè)治理中信息不對稱的部門考核，通過公眾性企業(yè)股東對企業(yè)經營層的欺詐行為舉報和處理效果對政府監(jiān)管部門進行評價。對于承擔國民平等發(fā)展權的部門的績效考核，就是考核負責幼有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)、入土能安、基礎科研等資金分配公平性和服務效率，其中分配公平性是基本考核，出現(xiàn)問題就要這些部門的高層用總辭職來平民憤，服務效率出現(xiàn)問題通過經濟處罰。軍隊就是考核其戰(zhàn)斗力和任務執(zhí)行力，現(xiàn)在很少打仗，主要就是通過演習對其戰(zhàn)斗力進行考核。武警、消防主要通過其出警速度和處理事情效果進行考核。公檢法司機構考核從維護社會公平正義的效率考核。
第二步，針對具體政府部門設計一套具體科學的考核指標體系。在這里，我以法院為例設計一套指標體系。法院績效考核指標包括報案率、立案率、結案率、調撤率、上訴率、發(fā)還改判率、執(zhí)行結案率等定量指標。報案率就是每年申請立案的件數與所轄區(qū)域的人口的比率，立案率就是立案件數與申請立案件數的比率，結案率就是當年審結案數與立案數的比率，調撤率當年通過調解結案與立案數的比率，上訴率就是上訴案件占審結案件的比率，發(fā)還改判率就是發(fā)還改判的案件占審結案件的比率，執(zhí)行結案率就是審結案件的執(zhí)行到位率件數與審結案的比率。這些指標是非常重要參考指標，但是都不能簡單通過這些指標高低來判斷法院工作效率的高低和工作效果的好壞。比如：報案率一般情況下越低越好，但是有一種情況首先排除，就是民眾發(fā)生糾紛之后私了的情況特別多，如果一個地方出現(xiàn)了這種情況就說明法院工作特別差，民眾對法院公信力已經沒有信心了，對于這樣的法院不管報案率的高低都只能一票否決。
⑵確立人民群眾在政府效用評價中的主體地位。要確立人民群眾在政府效用評價中的主體地位，就是要考核過程中突出人民群眾的參與重要性。一是主要通過評估人民群眾對該部門投訴的數量和最后造成社會危害大小對每一個政府部門的效用進行評價。二是建立人民群眾對政府部門評價的通道，包括網上評價平臺，民意測評機制，上訪通道等。
2、組織機構設置和人員調整的辦法
政府的組織機構設置只能根據政府應當承擔的職能設置組織機構，根據共贏經濟學理論政府職能設置和保護企業(yè)公平競爭的環(huán)境、保障國民平等自由發(fā)展權、捍衛(wèi)國家和國民的安全、維護公正的社會秩序等職能相關的組織機構。政府各個部門的崗位設置采取彈性崗位設置，進人都只能單位申請，再由同級政府統(tǒng)一招考進人，裁剪人員只能通過主動辭職、引咎辭職、重大工作失誤開除、違法犯罪開除等四種模式。人民和人民的代言人國家只考核這些機構職能履行效果，不管這些機構的費用的使用。如果職能履行的不好，那么這些機構主要負責人和領導班子就要被要求辭職或者引咎辭職，對于有重大工作失誤和違法犯罪行為就直接開除。
3、政府提供產品和服務的報酬支付
根據共贏經濟學財政理論的觀點，政府提供產品服務的報酬支付遵循以下原則和方法。流轉稅和資源稅、所得稅中管理費提成就是政府提供了產品和服務后國民向政府支付的報酬。流轉稅和財產稅的法定用途是政府用來維護社會安全和社會秩序，承擔這些任務的部門包括立法機構、行政部門、司法機構、軍隊等。流轉稅和財產稅收入應該根據實際需要分配給立法機構、行政部門、司法機構、軍隊等。國家預算分配比例和方式要以立法確定下來，立法機構、行政部門、司法機構、軍隊這四大機構分配比例要用憲法確定下來，這些機構的組成機構預算分配比例用國家基本法律規(guī)定下來。資源稅用于幼有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)、入土能安的社會保障體系平等發(fā)給每一個人。煙酒消費稅應該主要用于公共醫(yī)療衛(wèi)生支出，罰沒收入應該用于建立補償不定的受害人的基金。政府在這里承擔管理責任，承擔相應責任政府可以收取固定比例管理費作為提供產品和服務的報酬。其中履行其職能的費用相當于企業(yè)生產經營成本，人員工資和機構自身建設費用相當于企業(yè)利潤。政府機構都禁止借貸，當經費不夠時只能通過少發(fā)工資和減少機構建設解決。
4、政府職員薪酬體系設計
政府職員的薪酬待遇參照企業(yè)模式，實行彈性工資，在國家給予固定比例財政預算政策下，每個政府單位職員收入高低就與其部門的工作效率相關，在給人民提供滿意產品和服務過程中，花費成本越少，他們薪酬待遇就越高。政府職員的退休工資采取由自己和單位所繳養(yǎng)老金組成養(yǎng)老賬戶收益發(fā)放，另外與其他所有公民一樣享受國家基本養(yǎng)老金。
四、新治理結構下政府運行分析
1、政府部門考核機理發(fā)生了變化
新機制下政府部門考核主體由原來的上級領導其決定性作用變成了人民群眾決定性作用。除了軍隊之外，其他各個政府部門的績效評估都是由其服務對象評價決定，上級領導只是確認每一個具體投訴有沒有被冤枉情況。以往政府部門都是政府部門之間考核，績效的高低最后往往都是部門創(chuàng)收能力說了算，創(chuàng)收能力強的部門招待到位，面子工程做得到位，最后得到評價就高。
2、賦予政府部門主動精簡的動力
新機制下，每個政府部門獲得經費預算都是當地財政收入的固定百分比，不存在任何其他收入來源，某個政府部門的職員人數超過了其履行其職能需要的人數，就會降低這個政府部門整體工資福利。在這種情況下，每個政府部門就有主動控制政府部門規(guī)模的動力。而現(xiàn)有體制下，精簡機構對政府體制內的任何人都沒有好處，人數少了工作量會更大，但是收入不能增加，反而黨政部門的領導可以通過賣官賣編收黑錢。
3、促進官員清廉工作高效
政府部門的績效通過國民對該部門投訴的數量和評估投訴事件造成社會危害大小對其進行績效考核，不在考核其經費使用情況。政府官員只要用最少成本把事情做好，節(jié)約經費都歸己，不存在貪污受賄的事情。以前是不管你事情做得多好，辦事效率多高，節(jié)約錢都是國家的，裝進自己口袋就是貪污。目前中國政府部門三公消費居高不下，工作中浪費驚人，就是因為在浪費中腐敗可以掩人耳目。在新制度下，秉公辦事，高效辦事，政府官員就有可靠的高收入，不需要冒險貪贓枉法。
4、促進整個社會經濟效率提高
在政府部門任職的勞動者少了，那么在社會上從事產品生產和提供服務的人就會更多，就能創(chuàng)造出更多的財富，提高整個社會經濟效率。并且同時可以提高政府工作人員收入水平，因為社會經濟水平提高了，稅收也會跟著提高，在分配比例不變的情況下，每個政府部門收入都會提高，每個政府工作人員收入水平也會提高。
（作者單位：安鄉(xiāng)縣發(fā)展和改革局）
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