——我國糧食安全問題回顧與展望
糧食安全問題，極端重要。改革開放以來，我國在保障糧食安全上，取得了巨大成就。在全面實現小康之后，我國現在和未來的糧食安全問題，呈現出新特征、新挑戰。落實好習近平總書記提出的糧食安全戰略，需要更好地發揮好市場與政府的作用，更好地做好技術創新、組織創新、政策創新和現代農業業態創新。
如何理解糧食安全問題
準確地認識和把握糧食安全問題，可有多個不同的角度和維度。
糧食安全問題，是一個重大問題。對于個人和家庭來說，關乎生存和健康；對于社會和國家來說，關乎穩亂和盛衰。
糧食安全問題，是一個全球問題。1996年聯合國糧農組織召開世界糧食首腦大會時，全球饑餓人口有8.4億人。大會提出的目標是，到2015年，把饑餓人口減少一半。而到2012年，全球饑餓人口為8.7億人，相比1996年不減反增。在2020年上半年，全球仍有近6.9億人處于饑餓狀態。
糧食安全問題，是一個生產問題。要實現糧食安全，必須有足夠的生產數量。1974年召開的世界糧食大會，首次定義了糧食安全，重點強調生產問題：在任何時間，世界都有足夠的基本食物供給，以維系糧食消費的不斷增長，并平抑生產與價格波動。
糧食安全問題，是一個分配問題。從全球的角度看，糧食的生產數量是充足的，但具體到消費者個體和家庭上，分配很不平衡，大量饑餓人口是因為沒錢買糧。因此，1996年世界糧食首腦大會上，補充完善了糧食安全定義：所有的人，在所有的時間，都能夠買得到買得起足夠的、安全的、營養的食物，以滿足他們的飲食需要和食品消費偏好，實現活躍健康的生活。
糧食安全問題，是一個多層次需要問題。首先是口糧，也就是稻谷和小麥。這是我國現在實際上的主食/主糧，是糧食安全的底線。改革開放前，在貧困人口中，口糧具有關鍵性意義。谷物，這是國際通行的分類方法，包括稻谷、小麥、玉米以及其他各種粗糧。糧食，是我國的傳統分類方法，包括谷物、豆類、薯類。同改革開放初期比較，我國糧食中的口糧比重，已經從63％降低到52％；而稻谷、小麥和玉米三大作物的比重，已經從81％上升到91％。
食物（food），包括所有可以食用的東西。除糧食之外，還包括肉禽蛋奶水產、瓜果蔬菜等。我們現在常說的糧食安全，是從英文FoodSecurity翻譯過來的，翻譯得并不準確。準確的翻譯，應該是食物保障，也就是吃飯問題的保障。解決吃飯問題，首先當然要解決好糧食問題。但是，糧食問題不是吃飯問題的全部。除了糧食之外，還有肉禽蛋奶水產、瓜果蔬菜等，同樣是吃飯問題的重要組成部分，并且是日益重要的部分。因此，當我們說糧食安全問題時，應該清楚，這里的“糧食”，應該是“食物”，是所有能吃的好東西，包括糧食，但不僅僅是糧食。
隨著人民收入水平的不斷提高，直接的糧食消費逐漸減少，而肉禽蛋奶水產、瓜果蔬菜等產品的消費需要越高。在“吃得飽”實現之后，人民日益要求“吃得更好”“吃得安全”“吃得健康”乃至“吃得愉悅”。習近平總書記高度重視糧食安全問題，多場合強調“確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉村振興戰略的首要任務”“解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”等等。
我國糧食安全發展成就
新中國成立以來，黨和國家一直高度重視解決吃飯問題，不斷探索和采取各種措施。但是，由于宏觀經濟體制原因、人口政策失誤和農業農村政策失誤，使得我國的糧食安全發展道路充滿了曲折。一直到改革開放前夕，盡管總體有所改善，人均糧食生產水平從1949年的209公斤，增長到1977年的298公斤，但糧食安全并沒有得到根本性的保障。
改革開放以來，我國的糧食生產取得了巨大成就，糧食保障水平獲得了根本性的提高。1978-2020年間，我國的糧食生產從30477萬噸，增長到66949萬噸，增長了120％。同期，人均糧食生產水平從317公斤，增加到477公斤，增長了50％。這是我國糧食安全獲得了較高水平保障的關鍵基礎。與此同時，我國人均肉類生產從9公斤增加到54公斤；人均水產品生產從5公斤增加到46公斤；人均水果生產，從7公斤增加到136公斤，分別增加了5倍、8倍和18倍。
從國際比較看，我國人均谷物生產水平，1978年僅僅相當于世界平均水平的四分之三，而2018年就超過世界平均水平13％。1978年，我國用占世界10％的耕地面積，生產了世界17％的谷物、8％的肉類和4％的水果，養活著世界22％的人口；2018年，我國用占世界10％的耕地面積，生產了世界21％的谷物、25％的肉類、30％的水果，養活著世界18％的人口。
從以上比較中，既可以看出我國糧食安全狀況的重大提升改善，也可以看出我國農業改革開放以來的發展速度，遠遠高于世界平均發展速度，成就突出，舉世公認。對比聯合國的糧食安全標準，我國可以說已經很好地解決了“吃得飽”的問題。現在和將來所面臨的糧食安全問題，主要是“吃得更好”的問題，即更好地解決國際糧食安全定義中的“食品消費偏好”（food preference）問題。
新階段糧食安全的新挑戰
在國內生產快速增長的同時，我國的農產品進出口速度也大幅度增長。尤其是在加入世貿組織之后，從2001年到2020年，農產品的出口從161億美元增加到760億美元，而進口從124億美元增加到1708億美元。我國成為世界上最大的農產品凈進口國。
在大宗農產品中，蔬菜是最主要的凈出口產品，水產品大進大出，出口略大于進口。其余大宗農產品，包括大米、小麥、玉米、大麥和高粱等谷物，大豆，棉花，食糖，油料和食用油，豬肉，牛肉，羊肉，禽肉，以及水果等，均為凈進口。2020年，我國的大豆進口超過1億噸，自給率為16％；谷物進口達到了4000萬噸，自給率為94％；肉類進口為991萬噸，自給率為89％。
我國大量進口農產品，有多種原因。其中最主要的原因，是耕地資源嚴重不足。我國人均耕地面積只有1.4畝，僅僅為世界平均水平（人均2.7畝）的一半多一點。并且耕地的質量較差，坡度在2度以下的耕地占57％，2-6度占16％，6度以上占27％。另外，地塊細碎化明顯。
耕地不足，直接加大了土地密集型農產品的進口。例如，如果進口的1億噸大豆用國內土地生產，需要7.7億畝耕地，比東北和華北地區的全部耕地之和還多。另外，由于土地成本和勞動力成本的不斷提高，抬高了我國農產品的價格。這使得很多進口農產品具有很強的價格競爭力。例如，2019年我國進口產品每斤的平均價格是，大米1.76元、大豆1.38元、小麥0.99元、玉米0.77元、豬肉7.80元，均顯著低于國內產品價格。
我國每個農業經營戶的規模也很小，平均僅為9.8畝（約0.65公頃），不到歐盟農場平均規模（14公頃）的5％，不到美國農場平均規模（170公頃）的0.4％。另外，我國農業經營者的文化程度仍然較低，在3億農業勞動力中，高中以上文化約占8％，初中占48％，小學及以下占43％。
我國糧食的單產水平，同世界先進水平仍然有較大差距。尤其是我國進口需求較多的大豆和玉米，均顯著低于世界最大的生產國美國。其中，我國大豆的畝產不到130公斤，而美國約為230公斤；我國玉米的畝產為410公斤，而美國為740公斤。
展望未來，隨著人口的增加、人均收入的增加和城市化發展，對農產品的需求總量會不斷繼續增長，對質量和安全的要求也更高。其中，對口糧的需求大體穩定，但質量要求不斷提高（優質、專用）；對畜禽水產品的需求會繼續增長，質量要求也不斷提高。飼料糧（玉米和大豆）需求壓力將不斷增大。高質量瓜果蔬菜產品的需求也將繼續增長。
在生產方面，則是面臨著種種挑戰，其中最突出的，就是資源約束。耕地資源、水資源和勞動力資源，數量只減不增。而農業勞動力的成本，會繼續快速提升。
因此，未來我國糧食安全的挑戰，用一句話概括起來：如何用越來越少的土地，越來越少的水資源，越來越少并越來越貴的勞動力，生產出更多、更好、更安全的農產品。
未來糧食安全戰略展望
習近平總書記指出：“要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略”“做到谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上”。在“以我為主、立足國內”方面，我的判斷是：口糧絕對安全，可以實現確保；而谷物基本自給，需要很大努力。
在口糧方面，根據國家統計局調查，2018年全國城鄉人均谷物消費數量為116公斤，而我國當年人均稻麥生產合計為246公斤，超過人均谷物消費量的兩倍。2013-2018年間，全國人均谷物消費數量呈減少趨勢，從139公斤降低到116公斤。未來，人均口糧消費會繼續下降，能夠抵消人口數量增長所產生的口糧消費增長。我國口糧總體消費數量會大體穩定乃至有所下降。而我國的口糧生產能力，還會不斷增長，足以滿足口糧的消費需要。
在谷物中，除了稻谷和小麥，主要就是玉米。根據國家統計局調查，2013-2018年間，我國人均動物源食品消費從63公斤增加到72公斤。未來，這個發展趨勢還會繼續下去。這意味著，對玉米的需求會不斷增長。在2009-2019年間，我國玉米生產增加了8752萬噸，增幅為51％。其中，玉米面積增加了25％，玉米畝產提高了20％。而目前，玉米仍然呈現短缺態勢。未來，要實現谷物基本自給，關鍵要看國內玉米生產的發展情況。無論是擴大面積還是提高單產，都面臨著一些約束和挑戰。要實現谷物的基本自給，必須在增加玉米生產上，做出更大努力。
在確保產能方面，主要有三個決定性因素：耕地，科技和生產組織創新。耕地方面，數量要保，質量要好。要采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。同時，還要通過養豬養雞樓房化和丘林山區化，減少畜牧養殖對平原地區耕地的占用。要加大高標準農田建設的財政投入，保證高標準農田的高標準，滿足農業機械化作業和應用先進技術的需要。
在農業科技方面，不僅要重視應用研究，更要重視基礎研究，尤其是通過現代生物技術進行品種創新；要加快加強飼料作物的研究；要加強現代畜牧養殖技術創新等。農業科技創新，是提高產能的根本希望所在。
在生產組織方面，主要是通過組織創新，解決小生產與大市場的矛盾，更有利于采用先進農業科技。通過農業生產的企業化、公司＋農戶/養殖場、合作社等方式，促進高質高效農業，實現農業現代化。
在科技支撐方面，除了要強化農業科技創新本身，更要重視把科技創新的成果，用于到支撐現代農業業態的發展，實現大田種植機械化、園藝業生產設施化、養殖業集約化等現代農業業態。
在適度進口方面，要有開放的視野，通過適度進口，來緩解我國耕地資源不足的制約。總體上，應繼續保持當前的農業貿易結構特點，即：出口產品以勞動密集型產品為主，進口以土地密集型產品為主。
障我國的糧食安全，需要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。其中，市場作用，主要是解決短期生產結構調整問題；而政府作用，主要是解決長期生產能力提升問題。在政府作用方面，既要更好發揮中央政府在宏觀機制體制改革、強化支農惠農政策方面的主導作用，也要發揮好地方政府在縣域產業發展規劃、科技推廣、市場營銷、財政投入和生產組織建設等方面的積極作用。
(作者系中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員，中國農業大學原校長；中國鄉村發現網轉自：《農民日報》2021年5月15日）
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