——基于蘇、鄂、桂、黑四省（區）農戶農地流轉滿意度的實證分析
摘要
本文從政府農地流轉干預對農戶農地流轉滿意度影響的視角研究農地流轉中如何發揮政府的作用。研究結果表明，在當前農村特定的人地關系和社會經濟環境背景下，政府在農地流轉中不僅要做“裁判員”，而且要做“運動員”角色。兩種角色的共存互補可以有效地降低交易成本，顯化農地交易價格，穩定農地經營預期。為避免政府“運動員”角色可能帶來的侵權負面效應，需要對政府農地流轉行為進行必要的限定，以避免侵害農民農地流轉自主權。從遠景來看，隨著農戶農地流轉意識和能力的提高，農地流轉市場的逐步完善，尤其是農地流轉市場環境的改善，政府應該逐步退出“運動員”角色，依靠市場主體本身或發展非政府性質的中介組織來促進農地流轉。
關鍵詞：政府作用；農地流轉；裁判員；運動員；滿意度
一、問題的提出
改革開放后，以土地均包經營為主要特征的中國農村土地制度改革在促進中國農業增長的同時，也存在農戶經營規模偏小、土地劃分零碎等缺陷。農地流轉作為解決土地細碎化、實現農業規模化經營的重要途徑，對培育新型農業經營主體及推進農業現代化具有重要意義。盡管農地流轉已經取得顯著成效，但很多地區依然存在流轉活力不足、結構不協調、流轉規范性不高、交易價格顯化不足、盲目強制流轉損害農民權益等問題。
為促進并規范農地流轉，中國政府極為重視政府在農地流轉中作用的發揮。2016年中央一號文件明確指出，政府要健全縣鄉農村經營管理體系，加強對土地流轉和規模經營的管理服務，充分發揮多種形式適度規模經營在農業機械和科技成果應用、綠色發展、市場開拓等方面的引領功能。政府之所以要在農地流轉中發揮作用，其緣由在于農地流轉中存在“市場失靈”：一方面，目前我國農村地區仍然存在基于“親緣”和“地緣”關系構建的傳統鄉村關系網絡，具有典型的差序格局的建構特征，農民通過規范化的市場途徑配置土地資源的意識和能力較弱；另一方面，我國農民長期對土地的占有和對土地的依附形成了他們對土地的稟賦效應，在農村社會保障體系尚不健全的情況下，土地對于農民仍然具有就業和社會保障功能。
政府究竟應該如何在農地流轉中發揮作用，政策制定者和研究人員不僅極為關注，而且看法不盡一致。實踐中，各級地方政府參與農地流轉大致有兩種方式：或制定、執行農地流轉規則，為農地交易雙方搭建交易平臺；或直接參與農地流轉的談判，甚至作為農地流轉的需求者或供給者直接出現。在前者中，政府類似于扮演“裁判員”角色；在后者中，政府扮演的角色類似于“運動員”。一些學者認為，地方政府介入農地流轉有助于培養農民農地流轉意識及能力，保證農地流轉的有序性和可控性，緩解農地流轉中存在的矛盾，降低流轉的交易成本。另一些學者認為，政府過多干預農地流轉會造成農地承包經營權轉讓受到諸多不當管制，抑制農地流轉的供給和需求。
從邏輯上不難理解，如果政府在農地流轉中采取的措施、實施的手段等不能得到農戶的響應和擁護，就難以實現促進農地流轉的政策目標。換言之，農戶農地流轉滿意程度是考量政府應該在農地流轉中扮演何種角色的重要依據。農戶農地流轉滿意度是指農戶流轉土地后對流轉過程中涉及到的投入、收益等事件的綜合評價。基于以上的考慮，課題組于2014年1月組織了對蘇、鄂、桂、黑四省（區）農戶的入戶調查，希望利用第一手的調查數據從農戶農地流轉滿意度的視角探討政府在干預農地流轉市場中應該發揮的作用，為進一步完善農地流轉中的政府作用提供經驗參考。
二、樣本與數據
（一）數據來源
2014年1月到2月，揚州大學中國土地政策研究中心聯合廣西大學、華中農業大學和東北農業大學，組織四所高校的學生在蘇、鄂、桂、黑4省（區）圍繞農地流轉中的政府作用發揮這一主題進行了實地調查。這4省（區）在地理位置、經濟社會發展水平以及農地資源稟賦存在一定的差異，作為研究區域，在全國范圍內具有一定的代表性。為保證調查質量，采取了以下措施：其一，在各省內，將所轄縣依據2012年人均GDP水平分成高、中、低三組，在每組內隨機抽樣并選擇對應生源地的學生作為調查員，從而使調查樣本具有代表性；其二，在正式調查開始之前，對調查員進行了統一的調查培訓，對調查問卷涉及的相關內容進行了解釋，明確相關問題的內含；其三，調查員利用2014年寒假回鄉調查，不僅保證調查工作順利進行，而且由于調查員對家鄉情況較為了解，可以最大程度地保證調查內容的真實可靠性。
為考察政府農地流轉所發揮的具體作用，本研究識別了目前政府參與農地流轉的兩種方式：作為“裁判員”介入農地流轉和作為“運動員”參與農地流轉。其中，政府“裁判員”角色主要包括發布農地流轉信息、制定和實施農地流轉規則、要求農地流轉雙方對流轉土地進行登記備案、簽訂農地流轉合同等；政府“運動員”角色主要包括政府或作為農地流轉的需求方或作為農地流轉的供給方參與農地流轉的交易，甚至運用行政權力組織農地流轉。參照郜亮亮等和陳玨宇等的研究，本文選擇農地流轉是否需要集體同意和農地流轉是否由政府組織兩個變量分別表征政府的“裁判員”和“運動員”角色，并相對應地在調查問卷中設計了“流轉土地時是否需要得到村集體的同意”、“農地流轉的組織方式是什么”這兩個問題。為從農戶農地滿意程度的視角考察政府在農地流轉中的作用，在調查問卷中設計了“你對發生的農地流轉滿意程度是怎樣的”的問題。
（二）描述性統計分析
農戶調查問卷分為轉入戶調查問卷和轉出戶調查問卷。研究者將2006-2013年間發生過一次及一次以上農地轉入或轉出行為的農戶分別界定為轉入戶或轉出戶。剔除缺失部分變量信息的樣本后，本文研究獲得轉入戶樣本533戶，轉出戶樣本553戶。考慮到農戶2006-2013年之間并非每年都發生農地流轉行為，無法采用面板數據分析政府對農地流轉干預對農戶流轉滿意度的影響。但為盡可能捕捉到不同歷史時期政府農地流轉干預與農戶農地流轉滿意度的關聯性，本文以農戶各歷史時期全部的流轉經歷作為考察對象，這樣的技術處理雖然無法捕捉時間維度的變化特征，但仍能識別農戶農地流轉滿意度形成的一般特征。最終，經過對不適宜數據的處理，本文使用的有效樣本觀測值為轉入戶1965，轉出戶2229。
四省（區）轉入戶和轉出戶農地流轉滿意度的基本情況見表1。從表1中可以發現，四省（區）轉入戶和轉出戶的農地流轉滿意度均介于一般和比較滿意之間，整體滿意度偏低，并且轉出戶流轉滿意度略低于轉入戶的流轉滿意度。與其他三省（區）相比，江蘇省的政府部門在農地流轉中往往既扮演“裁判員”角色又扮演“運動員”角色。
注：a流轉滿意度是根據區域所有調查農戶賦值計算的平均值，其中農戶對流轉滿意度的賦值為：5=非常滿意，4=比較滿意，3=一般滿意，2=不滿意，1=非常不滿意；b根據政府農地流轉干預類型賦值計算平均值，其中1=裁判員，0=其他；c根據政府農地流轉干預類型賦值計算平均值，其中1=運動員，0=其他；d根據政府農地流轉干預類型賦值計算平均值，其中1=政府既是裁判員又是運動員（表示為裁判員∩運動員），0=其他。
表2反映了不同政府干預類型下農戶農地流轉滿意度的平均值。基于表2，一個初步的發現是：對于轉入戶來說，政府扮演“運動員”角色或者同時扮演“運動員”和“裁判員”角色時，農戶農地流轉滿意度顯著高于政府僅扮演“裁判員”角色或者無政府干預時的流轉滿意度；對于轉出戶來說，政府扮演“裁判員”角色或者同時扮演“裁判員”和“運動員”角色時，農戶農地流轉滿意度顯著高于政府僅扮演“運動員”角色或者無政府干預時的流轉滿意度。關于這一發現更為嚴格的計量檢驗見本研究的第三部分。
三、計量檢驗與討論
（一）模型選擇與變量定義
1.模型選擇。為考察政府農地流轉干預對農戶農地流轉滿意度的影響，本文識別了以下簡化式模型：
（式1）
式1中，Yi表示第i個農戶的農地流轉滿意度，分別為：非常滿意（5），比較滿意（4），一般（3），不滿意（2），非常不滿意（1）；X1i、X2i、X3i為三個虛擬變量，用于衡量第i個農戶農地流轉受到政府何種干預方式的作用，其中，X1表示政府僅扮演“裁判員”角色，X2表示政府僅扮演“運動員”角色，X3表示農地流轉中政府既是“裁判員”又是“運動員；Zip表示第i個農戶的戶主特征、家庭特征、土地特征及區域虛擬控制變量，a為待估計系數，為誤差項。鑒于數據的特征，本文使用混合數據的Ordered probit模型估計式1。此外，考慮到轉入戶和轉出戶對政府農地流轉干預可能存在不同的價值判斷，本文分別針對總體農戶、轉入戶和轉出戶三組不同的樣本進行回歸分析。
2.變量定義與預期方向。（1）因變量Yi。農戶農地流轉滿意度是本文的被解釋變量。根據已有研究表明，農戶農地流轉滿意度可以界定為參與農地流轉的農戶對流轉過程中成本和收益產生的預期效用與主觀期望比較后產生的一種滿足感，體現為農戶流轉土地后對流轉過程中涉及到的投入、收益等事件的綜合評價。本研究采用農戶自身匯報的滿意程度的評價值度量農戶的農地流轉滿意度。
（2）主要自變量X1i、X2i、X3i分別代表政府僅扮演“裁判員”角色、政府僅扮演“運動員”角色和政府既是“裁判員”又是“運動員”。政府的農地流轉干預會影響到農地流轉的交易成本、交易價格及農地未來生產收益預期，并進而影響到農戶農地流轉預期效用和流轉滿意度。農地流轉的交易成本包括與村級流轉規則約束和政府組織流轉相關的交易費用、自由流轉權侵害風險和失地風險等，同時也包括政府干預通過加強流轉的穩定性和規范性可能降低流轉中的摩擦成本和信息成本。政府干預農地流轉對農地交易價格和農地未來生產性收益的影響則取決于政府農地流轉干預類型，如果農地流轉干預能夠加強流轉的穩定性和規范性，則會提高農地流轉的交易價格和未來農地上生產性投資。相反，如果農地流轉侵害了自由流轉權和經營權，則會降低農地流轉的交易價格和未來農地上生產性投資。據此，可以認為，政府農地流轉干預變量對農戶農地流轉滿意度的影響具有不確定性，本文將結合實證結果進一步對其進行探討。
（3）其他控制變量包括戶主特征、家庭特征、土地特征以及區域和時間虛擬變量。參照滿意度領域的已有研究，本文選擇的戶主特征變量包括戶主年齡、戶主受教育程度和戶主是否從事非農職業；家庭特征變量包括家庭非農就業人數、家庭務農人數和家庭農業固定資產；土地特征變量。土地特征變量包括家庭承包地面積和承包地地塊數；為捕捉未觀測到的區域社會、制度、經濟等特征對農戶農地流轉滿意度的影響，本文識別了研究區域中3個省的區域虛擬變量。同時，考慮到研究對象為2006-2013年之間發生的農地流轉，因此，本研究引入年度虛擬變量以捕捉農戶流轉滿意度時間維度的變化。
（二）政府不同干預方式對農戶農地流轉滿意度的影響
為了便于觀察政府對農地流轉的不同干預方式對農戶農地流轉滿意度的影響，根據三組樣本農戶農地流轉滿意度的Ordered probit模型的估計結果，我們計算了不同農地流轉干預方式對農戶農地流轉滿意度的邊際影響（見表3）。可以發現，對于總體樣本農戶，無論政府在農地流轉中是扮演“裁判員”，還是扮演“運動員”，抑或兩者兼而有之，都對農戶流轉滿意度有正向影響作用。相比較而言，政府在農地流轉中同時扮演“裁判員”角色和“運動員”角色對農戶流轉滿意度的邊際貢獻最大。進一步地，對于轉入戶來說，政府在農地流轉中僅僅作為“裁判員”出現，其對轉入戶流轉滿意度具有負向影響，但在統計上并不顯著；政府在農地流轉中作為“運動員”出現或既是“裁判員”又是“運動員”則能夠顯著提高轉入戶流轉滿意度；對于轉出戶來說，無論政府在農地流轉中扮演何種角色，都對轉出戶的農地流轉滿意度具有正向影響，相比較而言，政府在農地流轉中既是“裁判員”又是“運動員”對轉出戶農地流轉滿意度的邊際影響最大。這一發現完全有別于傳統的關于政府在市場經濟中角色定位的理解，研究者將在進一步的討論中給出具體的解釋。控制變量對農戶農地流轉滿意度的影響與理論預期基本一致，此處不予贅述。
（三）進一步討論：政府在農地流轉中應該扮演何種角色
新古典經濟學認為，當不存在外部性時，市場是資源配置最合適的方式。但是當存在市場失靈時，政府可以修正“市場失靈”問題。我國農地流轉中存在著“市場失靈”，導致農地流轉活力不足、結構不協調、人格化交易突出，急需政府在農地流轉中發揮作用。一般來說，政府干預農地流轉的方式大致可分為兩種：“裁判員”或“運動員”。通常認為，政府在對市場實施干預時應該優先選擇“裁判員”角色，盡量避免以“運動員”角色直接參與市場交易，不能既做“裁判員”又做“運動員”。本研究的實證結果卻發現，總體水平上，無論政府在農地流轉中是扮演“裁判員”，還是扮演“運動員”，抑或兩者兼而有之，都對農戶流轉滿意度有正向影響作用，并且政府在農地流轉中同時扮演“裁判員”角色和“運動員”角色對農戶流轉滿意度的邊際貢獻最大。這一特質是由我們農村特定的人地關系和社會經濟環境決定的。
首先，盡管我國農地流轉已經取得顯著成效，但已有研究表明大部分地區農地流轉極不規范、流轉無序、農地交易價格顯化不足。政府作為“裁判員”來制定和實施農地流轉規則，規范相對無序的農地流轉能夠降低農地流轉的交易成本，穩定農戶農地經營預期，有助于提升農地流轉滿意度。但是，政府在農地流轉中僅僅扮演“裁判員”的角色并不能滿足農戶農地流轉的政策需求。因為，改革開放后，我國農村實施的家庭聯產承包責任制的一個重要特征是按人口或人勞比例平均分配質量不等的土地，這導致我國農村戶均擁有的土地數量規模不大，且劃分零碎。小規模細碎化的土地經營特征導致轉入戶需要從眾多的轉出戶轉入農地才能實現農地的規模經營。這意味著農地交易呈現明顯的“一對多”的交易特性。這種交易特征一方面會提高轉入戶農地交易的信息搜尋、談判等成本，另一方面也使轉入戶面臨多個轉出戶的“敲竹杠”威脅、提升了“法不責眾”的違約風險。因此，與轉出戶相比，轉入戶不僅需要政府扮演“裁判員”來制定和實施農地流轉規則，而且更需要政府扮演“運動員”直接參與交易。這也是現實生活中許多農地規模經營大戶更樂意從村集體流轉農地的原因，盡管政府直接參與農地流轉可能帶來一系列的農地產權侵害。
不僅如此，我國農村土地實行的社區集體所有制的內在規則是：只要你是社區的成員，你就有權獲得社區范圍內的土地，并且社區內的土地要根據所有社區成員來均分[4]。這種“天賦地權”和“地權均分”并不會隨著國家“十五年不變”、“三十年不變”等地權穩定政策實施而徹底改變，這也是盡管中央文件多次強調“現有土地承包關系保持穩定并長久不變”，嚴格限定農地小調整，禁止農地大調整，但實際工作中行政性調整時有發生的原因[4,17]。因為存在村集體農地頻繁行政性調整的可能，轉入戶與村集體等政府組織進行農地流轉交易，有助于穩定其預期。對轉出戶而言，轉出農地面臨著可能被剝奪社區成員和失去農地的風險[2]。政府農地流轉過程中扮演“裁判員”來制定和實施農地流轉規則和作為“運動員”角色介入農地流轉，能夠顯著降低轉出戶的農地產權安全性受到的威脅，提高轉出戶的農地流轉滿意度。
此外，中國是一個有著幾千年中央集權經濟的國度，民眾對政府有著普遍的權力認同，這一點在中國農村顯得尤其明顯。由政府出面以“運動員”角色介入農地交易，利用政府威權既可以節約農地流轉交易成本，又可以減少違約風險。這種公權力的威信是其他第三方私權力無法比擬的。因此，在當前的農村制度環境下，政府以“運動員”角色組織農地流轉在提高流轉效率和農地流轉滿意度方面的作用顯著大于第三方基于私權力建立的中介機構或流轉平臺。盡管政府以“運動員”角色介入農地流轉可能會形成新的侵權行為，但是，只要政府介入農地交易帶來的收益大于侵權帶來的損失，農戶農地流轉的滿意度就會提高。
綜上所述，在當前農村特定的人地關系和社會經濟環境背景下，政府不僅要扮演“裁判員”角色規范流轉程序，約束流轉雙方農戶的流轉行為，避免出現流轉糾紛，而且要求政府扮演“運動員”角色，通過介入農地流轉活動以降低流轉交易成本，減少履約風險。當然，為避免政府“運動員”角色可能帶來的侵權負面效應，需要對政府農地流轉行為進行必要的限定，使政府在以“運動員”角色組織農地流轉時既提高政府公共服務的效率，又遵循農戶自愿原則，避免侵害農民農地流轉自主權。從遠景來看，隨著農戶農地流轉意識和能力的提高，農地流轉市場的逐步完善，尤其是農地流轉市場環境的改善，政府應該逐步退出“運動員”角色，依靠市場主體本身或發展非政府性質的中介組織來促進農地流轉。
四、簡要的研究結論
農地流轉是解決土地細碎化、實現農地規模化經營的一條重要途徑。政府應該在農地流轉中發揮積極作用，以解決農地流轉的“市場失靈”。通常認為，政府在對農地流轉干預時應該優先選擇“裁判員”角色，盡量避免以“運動員”角色直接參與市場交易，不能既做“裁判員”又做“運動員”。本研究發現，無論政府在農地流轉中是扮演“裁判員”，還是扮演“運動員”，抑或兩者兼而有之，都對農戶流轉滿意度有正向影響作用，并且政府在農地流轉中同時扮演“裁判員”角色和“運動員”角色對農戶流轉滿意度的邊際貢獻最大。這一特質是由我國現階段農村特定的人地關系和社會經濟環境決定的。政府在農地流轉中既是“裁判員”又是“運動員”可以有效地規范流轉程序，約束流轉雙方農戶的流轉行為，避免出現流轉糾紛，減少履約風險，降低了交易成本，顯化了農地交易價格，穩定了農地經營預期。當然，為避免政府“運動員”角色可能帶來的侵權負面效應，需要對政府農地流轉行為進行必要的限定，以避免侵害農民農地流轉自主權。從遠景來看，隨著農戶農地流轉意識和能力的提高，農地流轉市場的逐步完善，尤其是農地流轉市場環境的改善，政府應該逐步退出“運動員”角色，依靠市場主體本身或發展非政府性質的中介組織來促進農地流轉。
（文章作者：1.南京農業大學（南京）公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.華南農業大學（廣州）經濟管理學院，廣東 廣州，510642；3.揚州大學（揚州）商學院，江蘇 揚州 225127）
（本文已發表在《經濟學家》2016年第11期）
中國鄉村發現網轉自：微信號 三農研究
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