摘要:在農村社會主體缺位、村民組織化低下的條件下，鄉鎮政權在項目實施中往往會形成選擇性治理的行動偏好，而鄉村治理精英契合了這種偏好。通過構建鄉鎮政權、治理精英、村民三者間的行動邏輯的理論框架，可以發現精準扶貧中鄉鎮政權采取選擇性的治理行動是源于以下幾點：其一，村民主體缺位制約了鄉村的扶貧項目承接能力，使得鄉鎮政權傾向于項目承接能力強的村莊；其二，在自上而下嚴格的績效考核和控制下，鄉鎮政權為了完成考核任務無奈追求“短期效應”，將資源投向短期能夠產生效益的村莊；其三，在村民主體缺位、村莊組織化低下的境遇下，鄉村治理精英參與鄉村扶貧契合了鄉鎮政權追求政績的偏好，成為鄉鎮政權確定扶貧項目流向的重要影響因素。最后，由于精英治理存在“精英俘獲”“不穩定性”等問題，鄉鎮政權在精準扶貧中應該積極轉變過度依賴精英扶貧的理念，向培育社會組織、多元化扶貧主體轉變。
關鍵詞:鄉鎮政權；治理精英、社會資本；選擇性治理；精準扶貧
一、問題意識
鄉鎮政權是國家權力向鄉村社會延伸的神經末梢，直接關系到國家治理目標能否順利實現，因此，鄉鎮政權在執行公共政策時的行動邏輯成為學界重點關注的問題。改革開放以來，隨著財政管理體制改革的深入，鄉鎮政權變身為具有獨立利益的實體，并具有了主體意識，其自主選擇的空間也在增大。本文的研究對象即為新時期欠發達地區鄉鎮政權在精準扶貧工作中的行動邏輯。當下，“項目制扶貧”成為考察欠發達地區鄉鎮政權行動邏輯的重要制度背景。項目制的總體特征表現為上級全面控制和技術化的治理思路。一方面，中央汲取稅收的能力在增強，從而呈現出集權的邏輯。另一方面，在大量轉移支付資金“反哺農村”的過程中，上級政府力圖通過目標管理和過程控制的技術化治理辦法，控制下級政府并保證項目資金的有效利用。
然而，在自上而下的行政管理體制的嚴密控制之下，為什么項目制扶貧會出現非均衡性和短期效應和形式主義化以及“基層政府與社會精英的庇護關系結構”，為什么項目制扶貧在農村會遭遇“精英俘獲”?究其原因就在于鄉鎮政權在項目扶貧中存在選擇性治理行為。本文嘗試回答以下幾個問題：第一，鄉鎮政權作為扶貧資源分配中的理性行動者，其行動偏好如何形成?第二，鄉鎮政權的行動偏好與其所處的制度、社會環境是如何互動的?第三，在農民弱組織化、村兩委組織偏弱的條件下，鄉村社會中承接國家扶貧項目的載體又應當是什么?本文的觀點源于2015年夏季對江西省4個縣以及4個鄉鎮的實地調研。在夏季大規模調查形成基本研究思路的基礎上，筆者于2016年5月重新返回XS縣對A鎮進一步作深度訪談，并以反映鄉鎮政權理性選擇偏好最明顯的HX村作為個案進行深度掃描。
二、精準扶貧與鄉鎮政權選擇性治理
鄉鎮政權行動邏輯的演變直接影響國家扶貧政策的績效。在壓力型體制下，為了更好的完成國家扶貧指標，各級政府間結成了利益聯合體，此時鄉鎮政權的財稅來源不再僅僅來源于國家的賦予，鄉鎮政權逐漸出現“謀利”行為，有了強烈的利益意識，其活動的出發點就可能演變為自身利益的實現與保全，這與鄉鎮政權的應然定位相去甚遠。同時，由于不同層級的政府之間存在信息的不對稱性，鄉鎮政權在推進精準扶貧，落實國家扶貧政策的時候存在選擇性治理空間，導致政策偏移現象產生。筆者在江西調研中發現，在一些鄉鎮的扶貧工作中，鄉鎮政權往往依據鄉村的承接能力和資金配給能力將鄉村劃分為中心村、一般性村莊和邊緣村。中心村是指處于鄉鎮扶貧工作中心，項目指標重點配套的村莊。邊緣村則處于鄉鎮扶貧工作的邊緣，項目指標很少注入。一般性村莊是介于二者之間的村莊。在項目指標的分配中，鄉鎮對于中心村的投入力度要遠遠大于其他類型的村莊。李祖佩對我國西部某國家級貧困縣涉農項目的實證研究也印證了這種觀點。那么鄉鎮政權這種選擇性偏好是如何產生的，它形成的組織條件是什么?
鄉鎮政權做出選擇性治理行動除了有自身自利動機的驅使，還存在深厚的組織基礎。深入考察之后，筆者發現鄉鎮政權的行動邏輯不僅是經過理性考量后的組織化行動，也是鄉村社會中國家扶貧政策承接載體缺失狀態下的無奈選擇。延續上述理論的邏輯脈絡，筆者擬從政府行動選擇、制度空間和鄉村社會環境三個層面來透析鄉鎮政權選擇性行動偏好形成的基礎條件。(1) 村民主體缺位弱化了村莊的扶貧項目承接能力，這些因素促使鄉鎮政權選擇那些承接能力較強的村莊，而不是所有貧窮的村莊，這與鄉鎮政權追求政績的行動偏好契合。(2) 在自上而下的行政管理體制下，嚴格的政績考核制度和“任務發包”機制使得鄉鎮政權無奈采取選擇性治理行動。為了更快地完成扶貧績效考核指標，鄉鎮政權也更傾向于選擇那些擁有更高的扶貧項目承接能力的村莊。(3) 在社會組織化較低的條件下，相比于普通群眾，具備強大人力資本與社會資本的鄉村治理精英成為承接國家扶貧項目的重要載體。
三、精準扶貧中鄉鎮政權選擇性治理的組織基礎
（一）個案選擇
XS縣位于江西省西北部，是國家扶貧開發工作重點縣，全縣現有36個鎮，總人口86萬。其中農村人口77萬。早在2007年，該縣就被江西省扶貧和移民辦、省財政廳列為扶貧互助資金試點縣。XS縣的貧困境遇是多種因素綜合作用的結果。XS縣山大溝深，土地貧瘠，坡地多，平地少，自然災害對農業的影響極大，經濟基礎薄弱，地方財政嚴重依賴單一的農業經濟。這使得縣財政無力推進扶貧開發工作。A鎮HS村就位于該縣的西北，三面環山一面靠水，地理環境非常封閉。在2008年之前，該村雖然也被確定為重點幫扶村，但是并沒有改變以往貧窮落后的面貌。2008年之后，在鄉鎮政府的動員下，部分外出創業的鄉村精英開始向家鄉回流，一些人被選任村兩委班子成員。在他們的帶領下，該村從完善村基礎設施、發展種植業和養殖業入手，逐漸形成了包括水電站、家具廠、蠶桑業、制板廠等產業結構。但是HS村四周的村莊卻呈現出另一番光景，貧窮落后依然困擾著周圍的村莊。為什么在周圍眾多的村莊中，HS村能夠獲取更多的資源，是什么因素影響了精準扶貧資源的流向?因此，以HS村為個案展開深度剖析，對于理解政府的行動偏好以及如何提升精準扶貧的效益將會有非常重要的意義。
（二）鄉鎮政權選擇性治理的組織條件
鄉鎮政權作為國家權力與基層社會接觸的末梢，在推進國家治理體系與治理能力現代化方面起著至關重要的作用。在農村稅費改革以后，“項目治國”成為中國基層治理的一大特色。圍繞項目的“發包”“抓包”，鄉鎮政權的行為較稅費改革前發生了明顯的變化。
1.主體缺位：鄉鎮政權選擇性治理的社會基礎
其一，精英流動與鄉村社會關系網調適。鄉村社會關系網絡的延伸性與多樣性，使得鄉村社會每個個體都具有不同的社會資源，其中的精英人才因自身掌控的豐富的人力資源和社會資源成為鄉村治理的核心力量，鄉村精英的流動直接影響到鄉村治理的績效。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展，鄉村精英在多種因素的作用下開始發生社會流動。在原有的鄉村治理結構無法容納日益增長的精英群體的條件下，大量的鄉村精英開始脫離傳統的生活空間涌入城市。農村精英群體向城市的流動不僅造成鄉村人力資源的匱乏，而且直接導致鄉村傳統的關系網絡的結構開始松動，弱化了鄉村社會的可持續發展能力。HX村老黨員反映，2008之前，由于村莊發展滯后，村民增收無門，全村1360多勞動力，超過900人選擇出門打工，勞務輸出成為村莊經濟收入的主要來源。精英的流失致使村干部隊伍人力結構面臨“青黃不接”的尷尬局面。2008年，早年下海經商的本村致富能人開始擔任該村支部書記。在他的帶領和號召下，2009年該村引進4家企業，吸引100多名外出務工村民回鄉就業。之后，該村采取“公司+農戶”的模式，扶持村民利用閑置房屋養豬，培養了12家養豬大戶。截止2015年，該村外出務工人員已基本回到了家鄉，參與鄉村建設。從總體來看，鄉村治理結構的調整提升了鄉村社會的容納能力，不僅夯實了鄉村扶貧工作的人才基礎，而且也為鄉村社會的發展帶來了豐富的社會資源。
其二，村民思想觀念左右鄉村治理績效。新時期，隨著傳統的鄉村社會結構的變革，中國農村社會開始由“熟人社會”轉向“半熟人社會”。半熟人社會呈現出如下特征：“第一，村莊社會開始呈現多元化，異質性增加，村民之間的熟悉程度降低；第二，隨著地方性共識的衰退，村莊傳統規范越來越難以約束村民的行為，村莊內生秩序能力下降；第三，村民對村莊的主體責任感逐漸喪失，越來越難以僅靠內部力量來維持基本的生產生活秩序。”（農村社會由熟人社會向半熟人社會的結構性轉變對HX村村莊秩序的調整產生了非常大的影響。隨著市場經濟的觸角逐漸深入這個偏遠的小村，村民流動量逐漸增大，村莊原有規范不斷受到外來文化價值的沖擊，約束能力逐漸在下降，奠基于村莊傳統文化價值規范基礎上的社會共識開始消退，村民陷入“精神貧困”的境遇當中。2008年之前HX村賭博之風盛行。村民反映，全村500多戶，人口2700多人，麻將桌就有62張，每天將近300人在麻將中度過。此外，村莊社會資本下降以及缺乏鄉規民約的制約，使得該村部分村民行為隨意性增加，社會信任水平低下，當地很多家銀行、信用社將該村列入“黑名單”。為了將村民重新凝聚起來，新任村領導班子深入開展群眾工作，四次召開村麻將戶主會議，全村黨員、組長和村民代表踴躍發言，會議決定通過發展產業來消除這種劣質文化。該村多次召開村民事務理事會。理事會從村組干部、黨員和村民代表中產生。理事會由村民推選產生，能夠及時把群眾的意愿和困難反饋上來。
2.制度約束與機會：鄉鎮政權理性行動的制度基礎
一方面，在中國自上而下的科層體制之下，上級政府往往會按照自己的意志來確定下級政府部門的工作目標，并制定嚴格的績效考核指標來檢驗下級政府部門的工作績效。為了盡快完成上級政府攤派的任務，鄉鎮政權在國家扶貧政策的執行和扶貧對象的確定方面存在明顯的理性選擇動機。國內部分學者的研究成果驗證了這種假設?！翱h扶貧辦會有選擇地將具有項目實施能力和具備項目資金配套能力的村莊作為首選村莊。另外，各個政府部門的領導人還會將各自部門的利益和個人的意愿滲入其中?！惫P者的調查研究也佐證了這種觀點。以2015年為例，XS縣對扶貧村的確立進行了量化打分，量化指標分別為貧困發生率占據12分、群眾積極參與村莊整治及簽名率占據40分、貧困人戶積極參與產業發展及簽名率占據40分、重點照顧老區、邊遠山區、少數民族和非重點移民村占據8分。從這些數據來看，群眾參與村莊整治和產業發展的分值占到了80%，而這些村莊恰恰是村莊組織基礎較好、經濟發展條件相對要好的村莊。而我們選擇的HX村在2008年之前在這種考核體制下并不占據優勢地位，因此很少得到政府部門的援助，只是隨著該村逐漸形成一定的發展能力之后，該村才陸續得到政府部門的大力支持。目前該村成為20多個相關政府部門的幫扶村。該村2008年前后獲取政府部門扶貧支持的差異說明基層政府更傾向于將扶貧資源有選擇地輸入給本身已經具有發展能力的村莊。
另一方面，網絡媒體的宣傳報道強化了政府部門的選擇性扶貧的偏好。網絡媒體對于精英治理村落的廣泛報道提升了該村落的形象，契合了基層政府尋求“政績工程”的行動偏好。從中華人民共和國成立到改革開放前夕，中國社會的管理模式一直保持著一種權力相對集中的政府管理模式，政府成為社會管理過程中唯一的主體。政府與媒體之間是管理者與被管理者的關系。市場經濟的發展以及社會管理體制的改革使得政府暫時放松了對社會的控制，社會的公共政治空間初現端倪，政府也積極地調整治理社會的理念，逐漸由管治向治理轉變，允許媒體和社會力量對政府政策以及社會治理施加一定限度的影響。隨著信息技術的快速發展，政府與媒體的關系發生了微妙的變化。在正式制度框架的約束下，媒體不僅可以監督政府權力的運行，而且會對政府公共政策的制定與實施施加影響。2008年之前，HX村還是一個地處江西西北的名不見經傳的小山村，政府扶貧開發資源鮮有觸及。自該村致富能人擔任村支部書記以后，該村積極引進外部資金搞產業開發，建成了集水電、蠶桑、果蔬、養殖、加工業于一體的產業體系。原來的落后村在幾年時間內一躍成為全縣乃至全省明星村，一時間媒體云集于此。《新華網》《江西日報》《人民網》《中國經濟網》等媒體競相對該村展開詳細報道。眾多官媒的報道塑造了該村脫貧致富的良好形象，加之上文所述政府部門績效考核的壓力，HX村自然成為政府部門輸入資源的首選。
3.治理精英的內在優勢與鄉鎮政權的行動偏好
其一，聲望與利他：治理精英社會動員能力的關鍵因素。聲望是指在既有的制度框架內，鄉村治理精英因在社會結構和社會網絡中占據著較好的位置而更容易獲得周圍群體的認可。一方面治理精英可以憑借其較高的聲望影響被他的光環籠罩著的行動者，另一方面處于不利地位的行動者可以借助治理精英的聲望贏得更高的聲譽。改革開放以來，農村管理體制的改革釋放了基層社會的自主性，市場經濟的發展又進一步促進了農村社會的多元化發展，鄉村治理精英在鄉村治理中發揮著越來越重要的作用，普通群眾對治理精英的個體崇拜開始浮現，治理精英的社會動員能力因此不斷增強。首先從聲望的影響來看，HX村因為窮困，村民在銀行和農村信用社的貸款很多無法償還，該村也因此被銀行拉入了“黑名單”。新任村支部書記上臺后轉變思想觀念，采用“農戶自己湊一點，政策補貼一點，擔保貸一點”的方法，以自己的資產和信譽作擔保成功幫助群眾貸款買了農用機械，之后又幫助村民貸款擴建豬舍、購買運輸車等。新任村支書以自己多年在外經商積累的聲譽幫助群眾解決了創業啟動資金問題，解決了該村貸款無門路的難題。其次，從治理精英的社會動員能力來看，新任村黨支部領導班子上任之前，HX村盜竊橫行，一個村2700多人10年間就有60多人因為打架、斗毆和偷盜被捕入獄。而且，村里大量的青壯年沉浸于賭博、打麻將之中，社會風氣差到了極致。新村支部書記上任后，就多方走訪農戶，聽取民眾意見和訴求，并通過引進外資、豐富產業結構、提升農業發展品質等手段，分批動員該村村民在家門口創業、就業。該村2015年資產總額達到2000多萬，村民人均純收入也達到了10000多元。
其二，資本復合：治理精英參與扶貧的優勢。農村治理精英擁有其他人所沒有的“社會資本”，因此他們在獲取無論是體制內還是體制外扶貧資源時都有更大的優勢。農村治理精英的社會資本優勢主要表現為以下幾個方面：（1）各種圈子構成的社會關系網絡。中國人生活于基于血緣、地緣、業緣等形成的關系網絡當中，整個社會成員都在各種關系網絡中互動、依存。治理精英往往在鄉村社會占據著較好的結構位置，有較好的人緣和信譽，與鄉村外界也保持著較多的社會聯系，因此他們調動社會資源的能力要遠遠強于普通群眾。（2）社會資源支撐的信任和威望。治理精英憑借其具有的豐富社會資源在鄉村社會互動中占據中心位置，在鄉村公共事務方面更具有話語權，因此成為普通群眾信賴、依賴的對象。除此之外，大多數治理精英往往在外闖蕩過，本身就有很強的致富能力或者優秀的人格等，這使得他們在獲取扶貧資源時更容易獲得資源供給方的信任。2008年金融危機爆發，HX村大量的外出務工群眾開始返回該村，為解決群眾的生計問題，新任村支書徐某動用自己的社會關系，引進4家企業進駐該村，解決了100多就業崗位。之后在徐某的努力下，該村籌措資金180多萬硬化了村組公路，并投資500多萬建造了村口大橋，各項公共設施建設逐漸完成。
四、“超越精英主義”：鄉鎮政權精準扶貧理念的轉型
如上文所述，在村民主體缺位、政權系統嚴格的績效考核、鄉鎮有限的扶貧資源等因素共同作用下，鄉村治理精英成為鄉鎮政權完成扶貧工作指標的“救命稻草”。但是，“治理精英在參與扶貧中明顯存在雙重角色沖突、扶貧活動不穩定和干部隊伍連續性不足等弊端。”新時期推進精準扶貧，鄉鎮政權要轉變治理思路，從過去過多的依賴精英治理向廣泛的民主治理轉型，使鄉村社會的扶貧主體多元化。
（一）思維方式革新
其一，注重將外部支持與內源發展結合。欠發達地區推進精準扶貧工作就需要調整以往過多依賴政府項目扶貧支持的思維，轉而注重外部支持與內源發展的協調配合。首先，鄉鎮政權要培育和發展農村社會的外部支持網絡。XS縣地處幕阜山與九嶺山山脈之間，環境封閉，人際關系簡單。雖然近些年市場經濟的發展使得村民與外界接觸的渠道多樣化，但是整體而言這些關系資源大部分仍聚集于部分治理精英手中，廣大村民的社會支持網絡依然很匱乏。調查中發現，很多回鄉創業的村民經?？嘤跊]有外部支持網絡來獲取外部有價值的信息和資金而無所作為。鄉鎮政權要積極轉變思維方式，變單純的物質資源供給為多元化資源供給，為村民與外部支持網絡（企業、銀行、社會組織等）建立聯系牽線搭橋，增加鄉村社會的社會資本存量。其次，在鄉村扶貧的過程中，鄉鎮政權不僅要做好經濟發展方面的工作，還要積極介入幫助村莊建立鄉規民約和行為規范，降低村民行動的不確定性，實現經濟扶貧與文化扶貧的結合。
其二，扶貧行動主體的“利他”觀念培育。市場經濟條件下，隨著社會的深刻變革以及社會行動者交往范圍的擴大，人們之間的熟悉程度在下降，人與人交往的不確定性逐漸增加。加之社會分工以及利益結構劇變的影響，在鄉村扶貧開發的過程中，利己成為眾多行動者的出發點。鄉村扶貧開發過程中，鄉鎮應該從以下三個方面來培育扶貧行動主體的“利他”理念，營造互惠互利的發展氛圍。首先，鄉鎮政權要強化政策執行者的利他和互惠理念。鄉鎮扶貧相關部門及其工作人員要積極引導和動員廣大群眾脫貧致富，并為他們提供力所能及的服務。其次，鄉鎮政權要積極培育村民的利他觀念，促使鄉村社會形成互利合作的環境。此外，鄉鎮政權應當在維護既有的互惠規范的基礎上，引導村民建立現代意義上的鄉規民約，約束和規范村民行動，讓廣大群眾在互幫互助中增加村民的收入，降低農業發展和創業的風險。
（二）制度機制創新
為了規避鄉鎮政權在扶貧行動中出現的選擇性治理行為，需要從制度設計角度出發，消除選擇性行動發生的制度基礎。
其一，彈性化設置績效考核制度。制度彈性是指精準扶貧績效考核制度設計過程中，在保持扶貧政策戰略定位、基本目標和原則不變的前提下，在精準扶貧績效考核的指標量化、考核程序方面因地制宜、因時制宜，采取多樣化的手段去完成精準扶貧的任務，而不是采取“一刀切”的政策策略。正是由于過于嚴格和僵化的績效考核制度才促使相關部門傾向于將資源投向治理精英資源豐富、很快能夠見效的村莊，而那些發展能力差、經濟基礎薄弱的村莊自然被忽略了。
其二，扶貧目標退出機制。以貧困村為單位的扶貧政策初衷是為了選取經濟社會發展水平較低的農村，加大資源和政策的扶持力度助其早日脫貧致富。但是諸如本文研究中選取的案例，該村已經發展為遠近聞名的富裕村，但該村依然沒有摘去“扶貧村”的帽子，原因究竟為何?在基層政權選擇性治理的行動思維左右下，適當保留已經發展起來的扶貧村對于完成相關部門的績效考核指標是有利可圖的。因為重新扶持經濟發展基礎較差的村落是與政府追求短期效應的行動不適應的。該村村干部反映，每逢年底各個單位就要考核定點扶貧村落的扶貧績效，一些部門就到該村慰問一下，以此來應付單位的考核。因此，要徹底改變鄉鎮政權的選擇性治理的行動模式，讓政府資源真正落實到貧困村和貧困人口手中，提升精準扶貧的水平，就需要加強對權力運行的監督，消除鄉鎮政權及相關部門的權力惰性。
（三）社會內生能力培育
首先，培育多元化的治理精英主體。第一，致富能人的挖掘與培育。政府應當積極幫助“返鄉精英”建立與其他治理精英、政府部門等的溝通網絡，以增加他們的統籌資本來源，并對他們參與鄉村建設給予一定的支持，強化他們治理鄉村的能力。此外，HX村扶貧開發實踐經驗啟示我們，政府和社會組織在參與鄉村扶貧開發過程中，還必須時刻注意培育和增強鄉村治理主體的資本運作能力。第二，社會組織的孵化。農民的原子化和農村社會組織的匱乏是制約欠發達地區農村可持續發展能力的兩個關鍵要素。政府要向專業社會組織購買服務，由專業的社會組織引導農民建立社會組織，這樣以組織的形式去搞扶貧開發和資本運作，不僅有助于將分散的資源進行整合，而且有助于降低個體發展的風險。
其次，保持治理精英隊伍的穩定性。第一，儲備治理精英后備力量。個案研究中筆者發現，個別治理精英的健康程度、流動性與鄉村扶貧開發具有極大的相關性。因此，政府在扶助既有治理精英的同時，還需要加大力度培育新的治理精英，為村莊的可持續發展儲備人才。第二，優化治理精英文化素質結構。調查中，我們發現很多的鄉村治理精英文化程度比較低，企業管理理念和經營理念滯后，政府和社工機構應該加強對鄉村治理精英的培訓。最后，治理精英行動的法治化。在科層制中，政府扶貧項目從政府轉移到農戶手中要經歷多個環節，在項目落實過程中難免出現信息失真，并致使扶貧資源使用中存在“精英俘獲”問題。因此，我們要在動員精英、賦權于精英的同時做好法治建設，強化對治理精英扶貧行動的監督，從制度上保障扶貧資源分配的公平性。
參考文獻和注釋:略
作者簡介：朱天義，中共江西省委黨?！肚髮崱肪庉嫴烤庉?；高莉娟，中共江西省委黨校教授
中國鄉村發現網轉自：《西南民族大學學報(人文社科版)》2017年01期
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