村民委員會(huì)選擇性治理行為，是指村委會(huì)對(duì)那些于自身有利的事就去管、去做,而對(duì)那些不利或者費(fèi)力不討好的事就盡量不管、不做的現(xiàn)象。選擇性治理直接導(dǎo)致了村級(jí)集體土地違法建設(shè)行為高發(fā)，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，甚至影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定，亟待通過(guò)建立健全土地激勵(lì)約束機(jī)制，解決選擇性治理問(wèn)題。
選擇性治理土地問(wèn)題的表現(xiàn)
村民委員會(huì)越位集體土地經(jīng)營(yíng)管理。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，依法具有本村重大事項(xiàng)的決策權(quán)。但有些村民委員會(huì)采取事后通報(bào)、以村民委員會(huì)議代替村民會(huì)議、甚至村主任自行決定等方式，繞過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議法定程序，決定集體資產(chǎn)處置、收益分配等經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)。土地作為最大的集體資產(chǎn)，在被征收過(guò)程以及征地補(bǔ)償款項(xiàng)分配過(guò)程中，村委會(huì)的越位、專權(quán)往往成為導(dǎo)致征地糾紛的最大原因。
村民委員會(huì)缺位集體土地監(jiān)管。從集體土地所有權(quán)角度分類看，村級(jí)集體所有的土地違法建設(shè)占比較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地上則發(fā)生違法建設(shè)很少。土地違法問(wèn)題在村民委員會(huì)換屆選舉期間表現(xiàn)突出，有的候選人將許諾私搭亂建作為競(jìng)選籌碼，導(dǎo)致選舉期間村莊內(nèi)私搭亂建問(wèn)題集中。面對(duì)費(fèi)力不討好的土地糾紛調(diào)處，不少村委也盡量選擇回避，把矛盾往上推，從而導(dǎo)致糾紛矛盾小事拖大、大事拖得無(wú)法解決。
選擇性治理土地問(wèn)題的成因
一些村干部法律意識(shí)淡薄，難以正確對(duì)待集體土地收益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及土地制度改革的不斷深化，土地資產(chǎn)價(jià)值不斷顯現(xiàn)、收益增加。難敵集體土地的巨大利益誘惑，加之自身對(duì)土地管理法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)不足，一些村官把集體土地當(dāng)作私有財(cái)產(chǎn)，任意處置，以權(quán)謀私，最終讓農(nóng)民利益受到損失。一些縣鄉(xiāng)也默許了一些村干部利用職權(quán)撈好處的行為，從而形成一種體制性的“鄉(xiāng)村利益共同體”。在某些地區(qū)，尤其是涉及土地征收問(wèn)題時(shí)，這種“鄉(xiāng)村利益共同體”以權(quán)謀利現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致村民之間矛盾激化，甚至引發(fā)一些悲劇。
集體土地經(jīng)營(yíng)管理體制不健全。長(zhǎng)期以來(lái)，因缺乏對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的系統(tǒng)性制度安排，集體經(jīng)濟(jì)組織弱化、虛化，集體土地經(jīng)營(yíng)管理職能通常由村民委員會(huì)代為履行。這種制度安排扭曲了村民委員會(huì)公共屬性，對(duì)其形成負(fù)向激勵(lì)，導(dǎo)致其無(wú)視法定程序，越位集體土地經(jīng)營(yíng)管理。
對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督約束機(jī)制不健全。一是當(dāng)前我國(guó)村民自治制度不夠健全，對(duì)村干部的監(jiān)督力量不夠強(qiáng)大，村民的主體性、主動(dòng)性差。在這樣一種資源向下延伸的治理體系下，缺乏客觀資源分配標(biāo)準(zhǔn)，給村干部腐敗留下很大的空間。二是缺乏針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。部分土地制度側(cè)重于規(guī)范各級(jí)政府土地利用行為，但是管理要求、懲處措施等不適合、不適用于村級(jí)自治組織，尚未形成針對(duì)村級(jí)組織土地管理的制度體系。三是土地違法問(wèn)責(zé)鏈條不完整。違法建筑既可以由村民委員會(huì)自行組織拆除，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除。但現(xiàn)有的土地違法問(wèn)責(zé)鏈條局限于行政體制內(nèi)，不涉及村級(jí)自治組織，造成“村違法、鎮(zhèn)買單”的局面。四是對(duì)村官的監(jiān)督制約手段少，罷免村官程序復(fù)雜、門(mén)檻高。部分村官在征地拆遷、集體土地管理、財(cái)政補(bǔ)貼等多個(gè)與普通群眾利益密切相關(guān)的不同領(lǐng)域，濫用職權(quán)、權(quán)錢(qián)交易、索賄受賄、騙取套取冒領(lǐng)貪污國(guó)家資金，犯案形式多樣。然而對(duì)于村官，存在黨紀(jì)管不著、廉政制度約束不到、法院難管、公安難辦的現(xiàn)象。這在某種程度上也造成了村官涉地案件的頻發(fā)。
解決選擇性治理土地問(wèn)題的建議
加強(qiáng)村民委員會(huì)在土地領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。充分發(fā)揮村民委員會(huì)自治優(yōu)勢(shì)，把更多土地領(lǐng)域的公共服務(wù)職能賦予村民委員會(huì)。例如：村民委員會(huì)可以負(fù)責(zé)村級(jí)土地確權(quán)、土地整治等事務(wù)。依現(xiàn)有法規(guī)，土地所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確權(quán)、上級(jí)政府復(fù)議、法院裁決，程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)。可以考慮把村內(nèi)土地所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議確權(quán)的職能賦予村民委員會(huì)，由其依照法定程序出具確權(quán)建議，通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決生效，當(dāng)事人如果不服可以直接提起訴訟裁決。
健全集體土地經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。首先，將集體資產(chǎn)管理職能、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等與村民委員會(huì)分開(kāi)，在經(jīng)費(fèi)、人員、辦公場(chǎng)所等方面保障集體土地經(jīng)營(yíng)組織的獨(dú)立運(yùn)作。明確集體土地經(jīng)營(yíng)組織的法人地位，以各類股份合作社為載體推動(dòng)集體土地經(jīng)營(yíng)組織實(shí)體化發(fā)展。其次，建立集體土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，形成覆蓋集體土地和各類交易行為的規(guī)則體系，規(guī)定集體土地要全部入市交易，對(duì)場(chǎng)外交易行為法律不予認(rèn)可和保護(hù)。再次，明確集體成員對(duì)集體土地使用、分配的權(quán)能，建立權(quán)能實(shí)現(xiàn)路徑，強(qiáng)化民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。最后，明確集體成員是集體土地的所有權(quán)主體，在國(guó)家、集體和個(gè)人間合理分配集體土地收益，適當(dāng)擴(kuò)大集體成員收益占比。
加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)管理集體土地的監(jiān)督。一是健全懲處體系。針對(duì)村民委員會(huì)土地違法懲戒措施不成體系，手段偏少、偏軟的問(wèn)題，要補(bǔ)齊短板，建立健全村級(jí)自治組織運(yùn)行機(jī)制，要形成覆蓋全部涉地違法違規(guī)行為，措施多元的制度體系。二是加大懲處力度。為杜絕自治組織的選擇性治理，須加大對(duì)村官土地管理失職瀆職的懲處力度，增大其失職瀆職成本，讓其不想、不能、不敢在土地管理方面失職瀆職。三是延伸土地違法問(wèn)責(zé)鏈條。打破現(xiàn)有土地管理“村違法、鎮(zhèn)買單”的局面，切實(shí)追究村級(jí)土地違法責(zé)任，牢固樹(shù)立村民委員會(huì)主責(zé)意識(shí)及村主任為第一責(zé)任人意識(shí)。
創(chuàng)新集體土地管理方式方法。針對(duì)集體土地的特點(diǎn)，出臺(tái)群眾簡(jiǎn)單易懂、便于村委會(huì)操作的政策措施。按照涉地事項(xiàng)的土地管理流程，梳理負(fù)面清單，讓村干部在管理集體的過(guò)程中，允許類事項(xiàng)抓緊辦，限制類事項(xiàng)依規(guī)辦，禁止類事項(xiàng)絕不辦。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：頭條號(hào) 金土地
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