當代中國研究郡縣制問題，我認為要重視相互關聯的三大制度性背景和原則。
一是央地關系背景與堅持利害相一致原則。
宋亞平（2017）強調要釋放“縣”的功能，就是要給“縣”松綁，要把“縣”做大做強。有人曾把當代中國經濟發展的奇跡歸功于“縣”成為“廠商”的角色，其背后的道理也是一樣的。我們知道，中國有句古話：郡縣治，天下安。“縣治”，自古以來就在我國行政管理體系中居承上啟下的作用。如今執政的中國共產黨也特別強調重視縣級政權的管理和運作問題，將其作為鞏固執政根基和確保國家安定發展的重大制度性命題來對待。
研究郡縣制，首先要看到中國自古以來關于縣治的央地關系背景與堅持利害相一致原則這個最為重要的制度性變量問題。
2016年8月，國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見（國發〔2016〕49號）》，這是從財政事權與支出責任相匹配的視角對中央和地方關系所做的一次重大制度性創新工作，是繼1994年分稅制改革之后又一次重大的中央與地方關系制度變遷。這個指導意見對中央政府和地方政府各自承擔的財政事權和支出責任，以及在共同財政事權中中央政府和地方政府各自的職責進行了明確的制度性劃分，以逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進依法治國、依法行政之目標。
一旦這個重大制度性創新舉措得到完全落實，原本在縣域治理過程中存在的一些“老大難”問題一下子就失去了存在的根基，很多問題都迎刃而解，猶如2006年全國正式取消農業稅后，附著在農業稅上的“三提五統”等各類收費現象一下子失去了正當性，由此造成的比較尖銳對立的官民矛盾也自動得到了化解。
與這個問題相連的是，對“縣治”的作用也要與時俱進地看。比如以前看“縣”的作用，主要是從縣域經濟一體化的視角來分析，甚至歸到“市管縣體制”下追求經濟發展的思想。如今我們再講縣域一體化，最為重要的議題則變成了縣域公共服務一體化。再比如，我們以前討論如長三角、京津冀、珠三角區域合作議題時，以往因為行政區劃而導致的區域封鎖問題成為區域一體化發展的主要障礙因素，如今則發生了根本性逆轉，如江蘇的南通市、浙江的嘉興市都主動來對接上海的發展了。換句話說，如今討論“縣治”作用，或者分析郡縣制傳統，要將其放到更高的層面、更寬廣的視野來研究。
因此，我們對郡縣制傳統問題進行討論，一定要堅持利害相一致原則。呂思勉（1992）在分析古代中國解決沖突和矛盾的辦法時，認為最好之法還是“利害相一致”原則，其次才是如今協調各方的意見之法，即民主政治原理（呂思勉，《呂著中國通史》，第347頁，華東師范大學1992年版）。
由此，可以看出大一統傳統在當代中國治理中的份量來。什么是當代中國最重要的利益？在討論郡縣制的傳統時，我們就會認識到運行了兩千多年的大一統大于一切、高于一切，即我們通常所說的國家統一第一，社會穩定第一，這是我們最重要的利益所在。當代中國在大一統背景下，中華民族的偉大復興就是大于一切、高于一切的利益所在。
二是大國治理背景與堅持中國共產黨領導原則。
第二大制度性背景和原則就是“大國治理”和“共產黨領導”問題。現在大家討論郡縣制傳統，往往都會提到“大國治理”這一重大制度性變量。一般而言，當代中國的“大國治理”之內涵，有多重涵義：首先是人口眾多，族群復雜；其次是國土遼闊，地區差距巨大；最后是歷史文化深厚，發展任務重大。換句話說，“大國治理”既是當代中國國家治理的優勢所在，又是推動發展的強大約束所在。
在政治學與行政學學科知識體系中，“大國治理”往往是與集權與分權聯系在一起的，在制度上往往將其解釋為聯邦制和單一制的選擇問題。實際上，在一定意義上，集權與分權無所謂好壞，只不過因時因地因傳統而宜而已。相應地，單一制與聯邦制也無所謂好壞問題，并不必然存在著單一制向聯邦制轉型的問題。而且，像中國自古以來就是堅持大一統的歷史與文化傳統，如今在國家結構形式上堅持單一制，就是對郡縣制傳統的最好承繼。此外，還有一點需要特別注意，在以往農耕社會的郡縣制傳統下，地理交通不便讓中央政權對邊遠地區的治理往往存在鞭長莫及的情況，如今在當代中國快速發展的“八縱八橫”式高鐵交通網絡體系規劃之下，已不再成為問題。
不過，我們在討論大國治理問題，看到了承接中國古代郡縣制大一統的基因時，不能回避的問題是堅持中國共產黨的領導問題。也就是說，在大國治理這個背景下，我們要堅持共產黨領導的這一基本原則，這是不容討論的根本性原則問題，這也是近代以來中國革命、建設與現代化發展的歷史實踐業已證明的行之有效的根本性制度要素。
三是使命型政黨背景與堅持黨對一切工作的領導原則。
中國共產黨領導新民主主義革命取得勝利的三大法寶，包括統一戰線、武裝斗爭與黨的建設。如今這三大法寶繼續得到有機傳承，并且有了新的發展。中國共產黨保持長期執政的真正奧秘，一方面在于始終不忘為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興這個初心和使命；另一方面在黨政軍社關系的處理上，始終堅持三大基本原則：一是始終堅持黨對人民軍隊的絕對領導原則，不搞西方的“軍隊國家化”做法；二是始終堅持黨管干部原則，讓黨的精英始終分布在國家政權和社會治理等各條戰線和各個領域；三是始終堅持“支部建在連上”的組織原則，更通過對國家政權、市場組織和社會組織的有機嵌入，實現黨政軍社的一體化治理。在此過程中，中國共產黨還通過廣為覆蓋的組織體系，包括從中央到地方的黨組織系統，從中央到地方政府、事業單位、國有大中型企業的黨組織系統，從中央到地方群團以及基層社區（城市社區、農村社區）的黨組織系統，覆蓋新經濟組織新社會組織新網絡組織的黨組織系統，實現了黨對國家和社會的全方位領導。
中國共產黨保持長期執政的奧秘，無疑與中國共產黨作為使命型政黨的獨特背景是密不可分的。如果把中國共產黨與西方政黨做個簡要比較的話，可以看出二者在性質、作用、角色、地位、使命、責任六個方面的巨大差距（唐亞林，《使命-責任體制：中國共產黨新型政治形態建構論綱》，《南京社會科學》2017年第7期）；而且，中國共產黨通過回應-責任型政府與使命-責任型政治兩條互嵌互連的路徑，以民主集中負責制的制度形態，建構了共產黨領導社會主義現代化建設的“黨興國體制”（唐亞林，《從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制：中國共產黨治國理政新型體制的建構》，《行政論壇》2017年第5期），探索了一整套完全不同于自由資本主義制度體系的社會主義制度體系，為實現國家繁榮富強、民族偉大復興、世界和平共榮的奮斗目標做出了獨特的歷史性貢獻。
中國共產黨在領導中國特色社會主義的歷史進程中，始終堅持黨對一切工作的領導原則。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。這一根本政治原則，在具體工作中的應用，一是始終保持黨總攬全局、協調各方，二是統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，三是充分推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，四是不斷鞏固和發展愛國統一戰線，五是以黨員干部隊伍和廣大黨員的模范帶動作用，始終保持對社會價值觀的引領。
中國共產黨作為使命型政黨的背景和對一切工作的領導的原則這一根本性特質，從郡縣制歷史傳統中也可看出一些端倪，這就是一個政權始終要以天下蒼生為念，要有一個堅強的領導核心和領導集體，要有近期和長遠相結合的戰略發展規劃，要將組織的使命始終貫徹在一切工作之中，要形成高效的決策與執行一體化治理體制，要通過領導人的身體力行和言傳身教，把所倡導的價值觀轉化為民眾自覺的行動和日常生活規范體系，等等。
當今世界因為不確定性和復雜性的交織而呈現風險迭出、共識難成、合作艱難等新特征，這是領導中國、發展中國、研究中國無以繞開的重大現實環境。如果離開了強大的且具有高度內聚力的中國共產黨的領導，離開了中國共產黨對中國和世界大局的順勢而為和主動作為，當代中國要想走出一條發展中國獨立自主地走向現代化強國的成功之路，是難以想象的。恰恰從郡縣制傳統中承繼下來并得到發揚光大的最為重要的“利害相一致原則”“中國共產黨領導原則”“黨對一切工作的領導原則”，可以為我們在歷史與現實比較之中，找到未來前進的方向，從而增強對具備高度政黨主體理性和政黨成熟性的中國共產黨所內蘊的使命擔當和責任情懷，以高度的認同、自覺的追隨和切實的遵循。
作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《華東理工大學學報（社會科學版）》2017年第5期
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