——以關系疊加為視角
摘要：通過有效的國家結構來組織和治理國家，一直都是超大規模國家的治理難題。中國是一個長期延續的超大規模的政治統一體。為維系這一政治統一體的延續，歷史上采用了“郡縣官僚制”這一當時最先進的制度，但長期延續的“宗法封建制”卻與之糾纏。作為正式體制的宗法封建制退出后，它的殘余形態仍然存續了相當長的時間；即使是在郡縣官僚體制下，也存在自我封建化的問題。因此，在中國歷史上，“郡縣制”與“封建制”不是簡單的替代關系，而是呈現出一種你中有我、我中有你的歷史糾纏狀態，并且為尋求解決這種歷史糾纏進行了頑強而長久的斗爭。造成這一政治現象的支配性因素，是人類相繼產生的血緣關系與地域關系的疊加。當以地域關系為基礎的國家產生之后，血緣關系仍然以地區的形式延續下來，建立在血緣關系基礎上的封建制得以延續，并且與郡縣官僚制形成歷史糾纏。雖然血緣關系會自然生成政治信任，但利益關系也會淡化血緣關系。由于封建制與建立在地域關系基礎上的中央集權制是不相容的，因而最終被替代。但郡縣制的重要特點是“唯上”，只是行政權力的集裝器，是“制”而不是“政”，一旦“政”有誤，“制”只是配合而不是限制；即如果皇帝決策失誤，甚至推行暴政，郡縣制不僅發揮不了限制性作用，反而會放大決策失誤和暴政。因此，郡縣制只是解決了超大規模國家的行政聯結，沒有也不可能解決有效的政治聯結問題，因為那已超出郡縣制本身的功能了。所以，即使在宋元明清時期，郡縣制弊端也沒有太多實質性改變，那種試圖將“封建分權制度”與“郡縣集權制度”嫁接起來的設想是注定難以實現的。只有到了中華人民共和國建立后，創新了關系模式，實行以政黨為核心的超大規模國家的政治聯結，才使得國家治理躍升到新的高度。
關鍵詞：郡縣官僚制 宗法封建制 歷史糾纏 關系疊加
國家作為一個地域性政治共同體，由整體與各個部分構成，從而形成國家結構。通過有效的國家結構來組織和治理國家，一直是超大規模國家的治理難題。中國是一個長期延續的超大規模政治統一體。為維系這一政治統一體的延續，歷史上采用了“郡縣官僚制”這一當時最先進的制度，但由于長期延續的“宗法封建制”與之糾纏，因而經歷了頑強而長久的斗爭。本文試圖從關系疊加的視角，對這一問題進行探討。
一、兩種制度的歷史糾纏及其相關問題
德國思想家恩格斯(F. Engels，1820—1895)認為，國家的第一個特征是按地區劃分國民。與自然形成的血緣團體不同，按地區劃分國民，是國家政權按地區對國民的再組織和治理，由此形成國家整體與部分、中央與地方的關系，并配置相應的國家權力。這顯然是比自組織的血緣團體高級、復雜得多的社會工程。特別是對中國這樣的超大規模國家而言，國家組織和治理更為困難，統一與分裂長期伴隨著國家進程。中國在進入以地域關系為主的帝制國家后，通過自上而下的“郡縣制”來組織和治理國家；然而，那些長期延續的血緣關系基礎上的“封建制”殘片仍然遺留下來，并且滲透于“郡縣制”之中。
所謂“郡縣制”，是以皇帝為代表的中央，通過直接任命地方官員等方式直接管理地方。在這一制度下，由中央到郡縣地方再到鄉里，國家實行自上而下的組織和治理，基層和地方服從皇權中央，官員由中央任命，根據官職獲得薪酬，“秉皇帝命以治郡，法令由一統，不能自由妄行處置”。盡管“郡”作為地方建制單位的名稱后來有所變化，但其實質沒有變化。所謂“封建制”，指國家統治者將地方分封給自己的家族成員或有功者，由其對地方進行自主組織和治理。“分化是封建政治的一大特點。……天子雖擁有天下所有的土地人民，但他不將他們都握在一人的手掌里，而是將他們分賜給許多同姓異姓的貴族。”地方有較大的自主權，中央政令只達到分封的地方。分封地方的首領實行家族世襲，憑借出身血統自然獲得利益。“今夫封建者，繼世而理。”從權力主體角度看，“郡縣制”的實質是“郡縣官僚制”，“封建制”的實質是“封建貴族制”。從權力資源配置的角度看，郡縣制的地方自主權力小，封建制的地方自主權力大。“‘封建’一詞并非對歐洲中世社會‘feudalism’的翻譯，而是中國的傳統制度。”
學界通常認為，秦始皇統一中國后，實行的便是郡縣官僚制。但事實上，在秦始皇統一中國后，封建制延續了相當長的一段時間，直至唐、五代，之后作為一種正式的體制才基本退出歷史舞臺，但封建制的殘余形態仍然存續了相當長的時間。即使是在郡縣體制下，也存在自我封建化的問題。因此，在中國歷史上，郡縣制與封建制不是簡單的替代關系，而是呈現出一種你中有我、我中有你的歷史糾纏狀態，并且為尋求解決這種歷史糾纏進行了頑強而長久的斗爭。
在以往的研究中，對此問題的認識存在三種不足：一是將兩種制度視為簡單的替代關系。有學者以此作為中國歷史分期的依據，如提出所謂“唐封建說”。二是注意到了兩種制度并存疊加的現象，但未能解釋這一現象發生的內在機理。換言之，未能說明是什么因素造成了制度的疊加。三是僅僅從制度的角度敘述了兩種制度的存在，沒有從行為角度來研究制度替代的人為努力。以上三種不足，從根本上說，是只注意到現象而沒有尋找內在的依據。這也正是中國學人長期延續的“述而不作”的習慣所限。因此，黑格爾(G. W. F. Hegel，1770—1831)在《歷史哲學》一書中直率地表達了對中國學者缺乏理論建樹的批評：“在中國人中間，歷史僅僅包含純粹確定的事實，并不對于事實表示任何意見或者理解。他們的法理學也是如此，僅僅把規定的法律告訴人；他們的倫理學也僅僅講到決定的義務，而不探索關于他們的一種內在的基礎。”客觀地看，黑格爾的話并不全是偏見。這就需要我們尋找理論與方法分析政治現象，以回應他的不滿。
馬克思(K. H. Marx，1818—1883)的理論與方法可以為相關研究提供指南。在他看來，人是社會關系的總和。政治現象受制于客觀的社會關系。“在研究國家生活現象時，很容易走入歧途，即忽視各種關系的客觀本性，而用當事人的意志來解釋一切。但是存在著這樣一些關系，這些關系決定私人和個別政權代表者的行動，而且像呼吸一樣地不以他們為轉移。”“現實的關系決不是國家政權創造出來的，相反地，它們本身就是創造國家政權的力量。”當然，客觀的關系不是一成不變的，它隨著社會的發展而不斷發展和豐富；只是這種發展和豐富不是簡單的替代，而是相互疊加，從而造成了國家演化和國家治理的發展性、復雜性和曲折性。因此，以關系疊加的視角來觀察中國郡縣制與封建制的歷史糾纏問題，可以更深層地了解其內在基礎和緣由。
二、以地域關系為基礎的郡縣制總體趨勢
經過較長時間和大規模戰爭，秦始皇得以統一中國。但如何組織和治理一個超大規模國家，很快成為統治者的難題。即使是雄才大略且剛愎自用的秦始皇，也不得不召開會議，商討國家如何組織和治理的問題。
中國自夏、商到周，由于血緣關系的長期延續，均是主要利用血緣關系的力量進行國家組織和治理，直至周代形成成熟的封建制度。血緣關系是一種自組織的力量，即當事人依據自然形成的血緣關系組織成為一個群體，并依據血緣關系進行自我治理。國家組織只是這種血緣組織的放大和擴展。秦始皇統一中國，滅掉原有主要以血緣關系為基礎構建的諸侯國家，形成了一個地域規模超大的帝制國家。新型的帝制國家重新定義人口，并要依據地域而不是血緣關系將重新定義的人口組織起來，并進行有效治理。“有決定意義的已不是血族團體的族籍，而只是常住地區了；現在要加以劃分的，不是人民，而是地區了；居民在政治上已變為地區的簡單的附屬物了。”以地域關系為基礎，對國家的組織和治理有著更高要求，也更有難度。
如果從組織的生成看，可分為原生組織、次生組織和再生組織。以血緣關系為紐帶的氏族是原生組織，是自然形成的。早期王制國家將血緣關系加以延伸和擴展，血緣關系與政治關系相結合，形成次生組織。這種次生組織是在原生組織基礎上自然而然生長出來，統治者順勢而為建構的。而在次生組織基礎上建構的帝制國家則屬于再生組織，它不是基于血緣關系的延伸和擴展，而是通過國家政權的力量對社會的重新組織。這種組織已與原生組織和還帶有很多原生組織特性的次生組織相距很遠了，而與完全的國家形態更接近了。摩爾根(L. H. Morgan，1818—1881)描述了這一歷史進程，他指出：“政治社會是按地域組織起來的，它通過地域關系來處理財產和處理個人的問題。其順序相承的階段如下：首先是鄉區或市區，這是這種組織的基本單位；然后是縣或省，這是鄉區或市區的集合體；最后是全國領土，這是縣或省的集合體。”這顯然與原始社會依照血緣性的性別和世系組織氏族完全不同，“在古代社會里，這種以地域為基礎的方式是聞所未聞的”。而在中國，實行這種聞所未聞的方式的難度更大。
其一，秦始皇統一中國后的國家規模特性。組織規模與組織方式密切相關，組織規模越小，自組織越容易；反之，組織規模越大，自組織越困難。基于血緣關系的氏族部落組織，是當事人的自我組織，其規模較小，之后因戰爭等需要結成氏族部落聯盟，擴大組織規模。而在中國，由于治水和戰爭的需要，組織規模超越氏族部落而不斷擴大，直至秦始皇統一中國成為大一統的超大型國家。在中國，從國家的初生直到大一統國家的建構，主要依靠的是外部性的他組織，只是在一定階段利用了血緣關系的自組織力量。馬克思對組織規模與組織形式有過深刻論述。他在談到治水時說：“節省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在佛蘭德和意大利，曾促使私人企業結成自愿的聯合；但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產生自愿的聯合，因而需要中央集權的政府進行干預。所以亞洲的一切政府都不能不執行一種經濟職能，即舉辦公共工程的職能。”規模越大，越需要外部性的自上而下進行組織。
其二，秦始皇統一中國后的基本組織特性。大規模組織的維系，取決于基本組織的特性。在摩爾根看來，“基本單元的性質決定了由它所組成的上層體系的性質，只有通過基本單元的性質，才能闡明整個的社會體系”。他在論述雅典政制時說：“以類似方式組織起來的一百個鄉區將決定雅典共和國的總體活動。基本單元是怎樣的，其復合體也是怎樣的。”秦始皇統一中國，主要是依靠戰爭的推動。盡管統一中國后，重新定義了人口，實行私有地主經濟和個體生產，但分散的自然經濟性質沒有變。這種農業經濟使得廣大人口分散居住在不同地域，并形成特有基本組織和政治屬性。在馬克思看來：“小農人數眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發生多種多樣的關系。他們的生產方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離。”“在自給自足的小農經濟基礎之上，一般都缺乏把各個地域聯系起來的組織力量。”一方面，個體小農經濟在政治上要求高于他們之上的行政權力從外部加以整合，“小農的政治影響表現為行政權支配社會”；另一方面，個體小農經濟具有自給自足性，他們對以捐稅為條件的行政權力又具有天生的疏離感。費孝通對此總結道：“鄉土社會是個小農經濟，在經濟上每個農家，除了鹽鐵之外，必要時很可關門自給。”這種對政府的疏離感又會埋下政治分離的種子，加大了維護政治一統的難度。“小農經濟的分散性，始終是一種對統一的瓦解力量。”
其三，秦始皇統一中國后的地域特性。國家是以地域為單位的，其組織和治理與地域特性相關。秦始皇統一中國前的諸侯國家組織與地域特性較為同一。秦始皇統一中國后，將大量具有不同特性的地域包括進來，不僅國家規模擴大了，更重要的是國家地域的異質性增強了。這種異質性，由于自然地理條件而使得各地區相互隔絕和封閉，阻隔著國家整體的形成。“鋪設于全國大范圍的道路網是帝國的生命線，就中央而言，任何地方道路的中斷，都意味著妨礙了對那里的統治。”秦始皇統一中國后，力圖通過修建馳道等方式打通各地方的聯系，推動政令一統和暢通，但畢竟國家規模超大，自然地理條件不一，各地經濟社會發展不平衡，特別是有大量特殊性的邊緣地帶，使得維護國家政令一統十分困難，容易造成地方與中央、地方與地方之間的分裂和斷裂。例如，“漢代的詔書從長安送至敦煌需要五十天”。
其四，秦始皇統一中國后的經濟特性。國家組織和治理需要相應的經濟能力。秦始皇統一中國，不是經濟有了突破性發展的產物，而是戰爭的結果。秦始皇統一中國后，不僅國家規模擴大，而且主要依靠國家這一特殊的公共權力加以組織和治理，其治理成本迅速提高。但是，秦始皇統一中國后的經濟能力并沒有質的飛躍。相反，主要依托國家權力組織和治理的體制為各種權力主體獲取私利提供了便利，國家汲取能力更強，與國家創富能力形成強烈反差。其后果是，財富創造者得不到再生產和正常生活的必要條件，從而造成對國家權力的反抗，使國家在維護整體利益時面臨巨大的潛藏危機。
正是基于以上原因，秦始皇統一中國后，對超大規模國家如何進行有效的地域聯結，形成規范國家整體與部分、中央與地方關系的制度，便成為一道迫在眉睫的重大難題。統一與分裂，一直伴隨著帝制國家的國家演化與治理過程，“分久必合，合久必分”被視為中國歷史進程的一個規律。有學者甚至認為：“對中國而言，分裂、分治的時間是主要的，統一的時間是非常短暫的。”姑且不論這一觀點是否準確，但從秦始皇統一中國開始，便開始尋求合適的制度以推進統一，避免分裂。
秦統一中國后，在關于如何組織和治理國家時有兩種意見：一是實行郡縣制，一是延續封建制。作為國家制度，這兩種制度基于兩種關系。郡縣制基于地域關系，封建制基于“血緣—地域”關系。郡縣制是國家按地區進行組織和治理。郡縣是一種地區單位。無論什么人，都存在于一定的地區單位之中。國家通過政權組織將不同地區的人聯結起來，并形成中央直接管轄下的國家整體。封建制是國家按照血緣關系分封與繼承土地和人民。封地是一種“血緣—地域”單位，包括同姓諸侯國或異姓諸侯國。國家通過血緣性的封地，形成一個整體。“在周初健全的宗法制中，大宗的精神號召作用，其重要性遠大于他個人的權力影響。所以，他們把宗法制度跟政治制度連為一體，在當時是最適合環境狀況的一種最有效的政治制度。”但是，“經過夏商周三代上千年的逐漸演變，地域關系開始在國家政治中日益重要。……只不過當時的地域關系依然受血緣關系的支配并服務于血緣關系而已。”由于戰國七雄中的秦統一中國是經歷了長達數百年的戰爭實現的，而諸侯國之間發生戰爭，就是因為聯系國家的整體與部分、中央與地方的血緣紐帶斷裂而造成的；長時間的戰爭，又進一步割斷了血緣關系的紐帶。秦能夠統一中國，也正是得力于強化地域關系，弱化血緣關系，形成強大的中央權力，進而具有了郡縣制的基礎。
中央集權與郡縣制是一體的。秦始皇統一中國后，將原來分布于諸侯國的權力集中于中央，并通過建立服從中央王朝的地方體制行使對各地方的管轄權。“天下共苦戰斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉！”因此，秦始皇理所當然地選擇了郡縣制，使其成為皇權中央集權體系的重要基石，“海內為郡縣，法令由一統”。皇權中央大權獨攬，地方權力來自中央的授予并服從中央權力。“秦遂并兼四海，以為周制微弱，終為諸侯所喪，故不立尺土之封，分天下為郡縣。”郡縣制取代分封制的本質，是在國家體制中以地域關系取代血緣關系，由部族國家變成疆域國家。王亞南因此指出：“秦始皇及其以后的許多專制王朝，不把領土、領民交于其諸子功臣治理……而大權獨攬，對諸子功臣僅‘以公賦稅重賞賜之’，此似與周代大有區別。”對于地域關系主導的帝制國家來說，實行郡縣制勢所必然。唐朝柳宗元高度評價了郡縣制對于帝制國家的意義：“秦有天下，裂都會而為之郡邑，廢侯衛而為之守宰，據天下之雄圖，都六合之上游，攝制四海，運于掌握之中。”
三、血緣關系延續下的封建制與自我封建化
秦始皇統一中國后，選擇郡縣制以實現超大規模國家的政治聯結是歷史的必然；但問題在于，由于秦始皇期待的二世、三世以至萬世的秦王朝，僅僅三世便遭滅亡，郡縣制也因此受到質疑，傳統的封建制仍然得到一定程度的沿襲。毛澤東對此概括道：“如果說，秦以前的一個時代是諸侯割據稱雄的封建國家，那末，自秦始皇統一中國以后，就建立了專制主義的中央集權的封建國家；同時，在某種程度上仍舊保留著封建割據的狀態。”
為什么在實行郡縣制后還在某種程度上仍舊保留封建割據的狀態，從而形成制度糾纏？對此，需要將其置于制度背后的依賴關系以及國家進程的框架下加以分析。
馬克思和恩格斯認為：“家庭起初是唯一的社會關系。”梅因(H.J. S. Maine，1822—1888)則認為：“‘人’的一切關系都是被概括在‘家族’關系中的，把這種社會狀態作為歷史上的一個起點，從這一個起點開始，我們似乎是在不斷地向著一種新的社會秩序狀態移動。”以血緣關系為基礎的原始社會是人類的共同出發點，但當人類步入文明社會后，便因不同的條件而形成不同的路徑。在西方，“以血族團體為基礎的舊社會，由于新形成的各社會階級的沖突而被炸毀；代之而起的是組成為國家的新社會，而國家的基層單位已經不是血族團體，而是地區團體了”；“平民的勝利炸毀了舊的血族制度，并在它的廢墟上面建立了國家”。由于農業生產等歷史條件，中國在產生了以地域和財產關系為基礎的國家政權后，以血族團體為基礎的舊社會不僅沒有被炸毀，反而以新的地區的形式保留和延續下來，使得中國的國家進程具有與西方不同的路徑。
侯外廬通過比較后認為：“‘古典的古代’是從家族到私產再到國家，國家代替了家族；‘亞細亞的古代’是由家族到國家，國家混合在家族里面，叫做‘社稷’。因此，前者是新陳代謝，新的沖破了舊的，這是革命的路線；后者卻是新陳糾葛，舊的拖住了新的，這是維新的路線。前者是人惟求新，器亦求新；后者卻是‘人惟求舊，器惟求新’。”“舊人就是被氏族血緣紐帶所束縛著的人。”這意味著，“希臘、羅馬的國家完全沖破了家族血緣關系的束縛，家族與國家之間不存在結合的關系；而中國的國家仍處在家族血緣關系的束縛之中，家族與國家處于相結合的狀態”。這種相結合的狀態，便是郡縣制與封建制形成歷史糾纏的重要原因。
基于信任的政治服從是維護國家統一的基本條件。郡縣制基于地域關系，地方官員與中央更多的是利益關系，這種關系并不產生天然的政治信任。封建制則基于血緣關系，這種血緣關系會產生一種天然的信任和忠誠，并形塑出“一損俱損，一榮俱榮”的利益和命運共同體。“古人有言曰‘愛之欲其富，親之欲其貴’。故王者壃土建國，封立子弟，所以褒親親，序骨肉，尊先祖，貴支體，廣同姓于天下也。是以形勢強而王室安。”這在于“同姓同德，異姓異德”。在血緣關系紐帶下，牽一發動全身，中央王朝一旦有事，會有同姓地方諸侯主動加以維護。漢代班固因此高度評價封建制：“親親賢賢，褒表功德，關諸盛衰，深根固本，為不可拔者也。”秦王朝的迅速覆滅，相當程度在于中央缺乏親戚諸侯地方的衛護。“子弟為匹夫，內亡骨肉本根之輔，外亡尺土藩翼之衛。”賈誼(前200—前168)在總結秦朝滅亡時也說：“子嬰孤立無親，危弱無輔。”正是基于此，封建制在秦朝滅亡后再度抬頭。
漢朝建立初，實行郡縣制與封建制并行，除王朝中央直接管轄的郡縣外，大量地方分封給異姓諸王。但是，漢初的“封建”與西周的“封建”有了很大不同。西周的封建是層級分封，周天子分封諸侯，諸侯再逐級往下分封，直至不可再分的社會基本單位。而在漢初的封建制下，只是對一定地域的分封，一定地域之下未能再分。由于西周的分封與基于血緣關系的宗法制相聯系，由上一級的大宗往下再分，但經過數百年的戰爭，過往的宗法制度已被破壞，國人不再是模擬血緣關系的親人，而是基于地域關系的帝制國家同一的“黔首”。在吳稼祥看來，“商鞅變法解構氏族之后，任何分封都不是在復制西周制度，而是在重復戰國故事”。帝制下的封建制“是在皇帝直接統治的郡縣之外，由諸侯、列侯分治領地的制度”，因此，與西周相比，漢初的分封至多為半封建制，即從中央與地方的關系來講，分封的地方歸屬于王，但分封地方內部并不是實行層級再分封，其治理形態與郡縣制類似。“這些王國的重要官吏是漢朝廷派遣去的，法令也是漢朝廷制定的。”
即使是半封建制，因地方權力過大而挑戰中央的事件很快上演，異姓王與中央關系迅速破裂。因為，異姓王盡管在立國初被封為王，但在家天下的帝制下始終存在一種不安全感：皇帝既可以封王，也可以滅王，一切都在于條件和時間。這種不安全感，使得異姓王生活在一種政治恐懼之中，并且不知所措，往往會做出令王朝中央更不放心的舉動，造成中央與地方關系的破裂。漢初，王朝中央與異姓王地方的蜜月時間不長，異姓王很快便一一被殲滅。為漢朝取得天下做出重大貢獻的韓信為此悲嘆：“狡兔死，良狗烹；高鳥盡，良弓藏；敵國破，謀臣亡。”
王朝中央在殲滅異姓王的過程中分封同姓，以同姓王掌管地方。“高祖子弟同姓為王者九國，唯獨長沙異姓……何者？天下初定，骨肉同姓少，故廣強庶孽，以鎮撫四海，用承衛天子也。”封同姓為王，一則在于“家天下”的宗室共享，二則在于血緣關系畢竟有自然生成的信任和親近的成分，三則中央比較省力。呂思勉評論說：“以一個政府之力統治全國，秦始皇是有此魄力的，或亦可以說是有此公心，替天下廢除封建，漢高祖卻無有了。既猜忌異姓，就要大封同姓以自輔，于是隨著異姓諸侯的滅亡，而同姓諸國次第建立。”這是因為，“宗法社會中，所信任的，不是同姓，便是外戚”。但漢高祖劉邦過高估計了血緣關系的作用，剛封吳王，便有悔意，嚴肅囑咐：“天下同姓為一家也，慎無反！”很快，同姓王又成為新的危險。原因在于，血緣關系也是靠不住的，也有一個由親到疏的演化過程，甚至因為利益反目為仇。血緣關系既有強大的內聚力，也有相當的排他性。利益關系不僅會淡化基于血緣關系的信任，還會造成隔閡。在利益面前，最親近的人往往是最危險的人。正如秦王朝建立之初主張實行郡縣制的李斯所說：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。”秦始皇也表示:“天下共苦戰斗不休，以有侯王。”
漢初同姓王與中央關系因血緣關系而結合，又因為利益關系而破裂。從地域關系看，全國整體是由各個地方部分構成的。地方權力主體實際掌握和管理著本地。在郡縣制下，中央可以通過郡縣直接掌握地方。郡縣無權改變國家制度，地方官不能施行個人的政治主張。“郡邑不得正其制，守宰不得行其理。”而在封建制下，地方權力主體對于分封的地方有較大的支配權，包括行政權、財政權，乃至軍事控制權，并因為可以世襲權力和財富而有自我膨脹的本能。“所謂王國，是從其領土的角度來考慮的，它們父子相傳；或許國與郡之間的根本區別就在這個方面；郡守各人的任期由中央政府委任。”與此同時，封地有什么權力、義務并不清晣和嚴格規范，存在諸多模糊性。“在‘封土而治’‘分地而食’的條件下，每個封建貴族都能把他支配下的領民、領土看為自給自足單位，這雖與初期較不發達的自然經濟形態相關聯，但每個自給體，都不免帶有離心的、獨立的傾向。”“高祖有天下，三邊外畔；大國之王，雖稱蕃輔，臣節未盡。”分封地方權力愈大，自主性和實力愈強，對于中央的威脅愈大。漢代“天下初定，郡國諸侯各務自拊循其民。吳有豫章郡銅山，濞則招致天下亡命者盜鑄錢，煮海水為鹽，以故無賦，國用富饒”，經濟實力強大后導致中央號令不動。“今大國專治異政，不稟京師，恐不可傳后。”“一代代人的過去，各藩王同皇帝的親戚關系便日益疏遠，皇帝對于中央權力抓得越緊，藩屬反抗的傾向就越發強烈。”但畢竟是同姓，在處理上與異姓王有所區別。王朝中央對于公開反叛的同姓王采用的是公開壓制；除此之外，更多的是縮小分封地方組織，弱化分封地方權力，使之不具有挑戰中央的能力，造成地方對中央的依存。通過一系列舉措，與帝制中央集權制相呼應的郡縣官僚制由此確立。“劉邦恢復的封建制無法有效運作，而不得不回到郡縣制的歷史潮流中來。”
然而，隨著漢朝滅亡，超大規模的中國出現了第一次長時間的分裂割據，封建制再次復活，西晉達到高潮。其背后仍然受關系疊加的支配。
長期以來，中國的國家組織和政權更迭主要依靠血緣關系為基礎的血族團體。這是由原生的血緣關系自然形成的信任和依賴決定的。在取得國家政權后，統治者總是期待利用家族的力量維護政權。“一來同是族人，看在祖宗的關系上，自當如此，才不負同族的情分。二來以流血得來的領土和人民，交與異族人去負責治理，實在不放心。惟有同一祖先的族人才能同甘共苦，不至于有意外的激變。”從西周的“封建親戚，以藩屏周”，到秦國統一進程中的分封制，再到漢初的分封同姓王，均是如此。“由于政治現實上必須有可依恃的力量才能應付危難，血緣以外又沒有發展出其他的替代品，因此仍只有求助于血濃于水的親人。所以，盡管每個皇帝跟先帝所立的宗藩之間容易出現緊張關系，但也沒有辦法廢除封建制，而只好盡量把最親近的人(兒子、同父同母弟)立為宗藩，以建立新的最可靠的支持力。”這種傳統一直延續到西晉。
西晉是替代曹魏獲得政權的。曹魏政權的開創者曹操能力超強，但曹魏政權的延續十分短暫。在西晉統治者看來，這是因為缺乏宗室藩屏的保障。王夫之在《讀通鑒論·晉武帝》中評論說：“魏之削諸侯者，疑同姓也。晉之授兵宗室以制天下者，疑天下也。”西晉建國之時，晉武帝分封二十七個同姓王，以郡為國；又大封異姓士族為公、侯、伯、子、男等爵位，他們也有封地，目的是想造就一個能夠藩屏帝室的皇族勢力。因此，賦予了宗室王很大的政治、軍事、財政權力，如可以裁撤州郡武備，可以在自己封國內自置軍隊，自行選用封國中文武官員，允許宗室王出鎮和參政、收取封國的租稅等。這多權力，就是西周諸侯也不具備，實際上等于給了地方王侯干預中央政府的權力。
晉武帝賦予分封宗室如此大的權力，顯然是過于相信血緣關系的力量，相信基于血緣關系產生的天然信任和權威。然而，血緣團體又有天然的自我擴張性。地方王侯在實力不斷增長的過程中，也會有擴大力量甚至問鼎中央的期待。而當時的分封制也為這種期待提供了合法性。當中央權力足夠強大時，這種期待還只是一種意愿。一旦中央權力衰弱，這種期待便會轉化為行動。當作為外戚的皇后賈南風把持中央大權時，這一期待終于轉化為行動。其結果則是因為爭奪中央權力而造成“八王之亂”，中國再次跌入分裂的深淵。
西晉封建制的失敗，從根本上表明，封建制與皇權中央集權制這一國家根本制度是格格不入的。封建制是與宗法制相配套的制度體系，核心是血緣關系。郡縣制是與中央集權制相配套的，核心是地域關系以及代表地域所有人的皇權中央。漢朝出現的封建制，實際上是嵌入到中央集權體制中的，與中央體制具有天然的排斥性。從漢到晉，封建制不僅難以解決超大規模國家的政治聯結問題，反而造成的是分裂割據。在經歷了長時間的分裂割據后，國家進程又回到中央集權郡縣體制之下，再沒有出現正式的封建制度了，只是保留著某些殘余形態，如明朝的分封藩王。
盡管作為正式制度的封建制不復存在，郡縣制成為主流。但郡縣官僚體制并不是絕對簡單地與皇權體制自動耦合的。“郡縣制并非獨自發揮作用的，而是在與國家政治、財政、地方社會、經濟變化等多種多樣的關系中得以發揮作用的。”與封建制一樣，它同樣面臨著在全國整體與部分、中央與地方之間的權力資源配置問題，并有自我封建化的傾向。
西周實行封建制，地方諸侯擁有政治實體權力，即孟子所說：“諸侯之寶三：土地、人民、政事。”只是諸侯的這三寶，也成為日后對抗周天下、并進行兼并爭霸的實力。經過兼并戰爭，直至秦始皇統一中國，實行郡縣制，實際上是將原有地方諸侯權力集中于皇帝之手。在郡縣體制下，權力集中于中央，直接管轄郡縣，并通過郡縣直接管理人民，從而形成自上而下的“條條”關系。與此同時，中央必須依靠郡縣地方行使權力，郡縣地方在一定的地域范圍行使治權，從而形成地域為基礎的“塊塊”關系。“條條”與“塊塊”之間，存在著權力資源的配置以及權力主體對執掌權力的自我認知。地域規模愈大，這一問題越突出。
所謂自我封建化，是指郡縣地方官員受中央委托行使地方管轄權，但不受中央節制，成為不受中央統一政令節制的一方“土皇帝”，壟斷甚至世襲地方權力。它與封建制有所不同。封建制是天子授土授民，具有合法性。而自我封建化，則是地方首腦利用中央的委托自行其是，將地方作為自己為所欲為的“土圍子”，造成下級官員和民眾對其人身依附，直至權力家族化和世襲化，甚而反叛中央。
自我封建化自郡縣制產生以來便已出現，只是程度不同而已。漢初承襲秦制，但郡守權力更大，擁有立法權。地方首腦可以自行選拔官員，下級絕對服從上級。這有助于發揮地方主動性，但又可能造成地方官員對首腦的人身依附。“行政長官就特別容易與屬吏建立一種人身依附關系，容易形成強固的關系網絡。”東漢后期，作為一種特殊時期產生的特殊職位——刺史升格為執掌軍、政、民管理大權的地方最高行政長官——州牧。“領州牧者實力雄厚，握有軍、政、民、財、司法一方大權，威震朝廷，地位特崇。……中央對州牧缺乏有效控制，帶來了尾大不掉、地方抗令等問題，嚴重威脅著中央集權。”“州地廣民眾，州牧有所憑借，起而反抗中央，中央難以應對。外重內輕，干弱枝強，所以刺史改牧乃是中央集權分解為地方割據的一種過程。”
自我封建化造成的最突出后果是，軍事權力對地方事務的支配。軍事權力是有組織的暴力，也是中央得以控制地方最強大的實力。春秋戰國時期，王制中央權威下降，諸侯國不受中央節制，重要原因在于諸侯國執掌的軍權日益增大。在帝制下，盡管軍事權力為中央所執掌，但因為軍事需要，要分別為地方軍事首領所執掌和實際運用。“(漢)高祖平定天下后，令每個郡、國組織軍隊”，“郡守掌握郡的軍事權”。當這種權力一旦與地方行政權結合，便會造成地方實力急劇增大，并威脅著中央權力。最為典型的是唐朝的藩鎮叛亂造成軍閥割據，并導致唐朝滅亡。
四、為代替舊辦法所進行的頑強而長久的斗爭
一種制度由生成到演化再到定型，并發揮其制度效能，有一個過程。這在于制度受關系的制約。但是，關系并不是固定不變的。人們會以自己的行動突破舊的關系模式，尋求新的制度。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中，確定了國家與氏族組織不同的兩個標準，分析了由氏族社會向國家組織轉變的雅典、羅馬、德意志三條不同的道路。他指出：“按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的。因此，我們才覺得這種辦法很自然；但是我們已經看到，當它在雅典和羅馬能夠代替按血族來組織的舊辦法以前，曾經需要進行多么頑強而長久的斗爭。”在中國，郡縣制作為一種國家制度的確立到廣泛實行和最終確立，也經歷了頑強而長久的斗爭。
郡縣體制并不必然保障中央有效管轄地方。秦始皇統一中國實行郡縣制，是為了帝制國家長治久安。但在郡縣體制下，朝代仍然多次更迭，甚至發生了藩鎮動亂這樣的大事件。這不能不使人對郡縣體制提出質疑，甚至主張回歸封建制。為了回應這種質疑，唐朝的柳宗元寫下著名的《封建論》。在他看來，西周國家成敗均在封建制，秦朝滅亡在苛政而不在郡縣制。漢初實行封建制造成的惡果，證明秦以來實行郡縣制是正確的。唐朝出現政治亂象不在于州縣，而在于軍隊。封建制的結果是皇帝政令只能行于封國，不能控制諸侯王，無法及時改善封國治理狀況。相反，在郡縣制下，皇帝政令暢通于郡縣，直接控制守宰，可以及時改變郡縣治理狀況。只要善于掌握軍隊，謹慎選用地方官員，便可以實現有效的國家治理。
柳宗元主張郡縣制，從根本上說，這一制度與皇權為代表的中央集權體制是一致的，而封建制與皇權體制卻是不相容的。唐朝的藩鎮動亂不是因為郡縣制，而恰恰是自我封建化造成的。為了克服這種自我封建化，必須建立起與縱橫集權相協調的郡縣體系。
所謂縱橫集權，表現在兩個方面：在中央，橫向集權于皇帝，縱向集權于中央；在地方，橫向分權于不同機構和人員，縱向集權于中央。
郡縣制的常態運行，首先取決于中央有足夠的權威和能力，能夠有效控制地方。由此需要中央權力高度集中，如果政出多門，中央權力多元化，勢必造成地方無所適從，或者地方僅僅服從中央某一權力主體，便無法實現統一的政治聯結。帝制國家之初，中央設立宰相，且有較大權力，其中包括人事權。漢武帝從中意識到相權的存在不利于中央權威的集中統一，多次換相。自此至后，君權愈來愈強，相權愈來愈弱，直至廢除相制。這種專權，是中央集權以有效控制地方的需要。只有統一的中央權威，才能增強中央對地方的控制能力。
郡縣制的常態運行，還取決于地方官員接受中央的管轄，服從中央的命令，缺乏與中央抗衡的能力。
其一，地方權力分立。封建制的重要特征是封建地方軍政合一，地方擁有合法的軍事權。郡縣本質上是行政建制單位。在帝制國家早期，由于歷史的延續，地方政府首腦擁有一定的軍事權力。之后，帝制國家努力分解地方權力，避免地方權力中心化。在宋朝，地方行政與軍事權力分離。“兵權收歸中央之后，所有地方行政長官——知州、知縣等，只管民，不管軍，至多協管駐軍訓練和后勤，軍隊調動權皇帝獨攬。”皇權中央力圖通過橫向分權制衡來扼制地方力量膨脹和自我封建化。
其二，加強中央自上而下的“條條”管理。隨著郡縣體系的完善，中央不斷強化自上而下的“條條”管理，地方官員由中央直接任命。例如，“宋太祖任命朝官知縣事，朝廷直接控制縣政權，從基層來削弱州鎮。……宋朝中央的權力一直控制到縣一級，州鎮不能專橫了”。由此可以做到“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指”，而與中央直接任命官員相配套的是官員錄用的科舉制的建構。“科舉制從根本上解決了漢魏時期地方士族豪強通過選才任官弄權于地方的問題，從此以后，士人對地方長官的依附被割斷了，‘士為知己者死’的俠義使得入仕者竭智盡心以報主恩，皇權在無形之中得到了極大的加強。”宋朝的“強干弱枝”是中央集權體制最為形象的表達，目的是達到“天下一家，中國一人”。
其三，加強對地方權力的監督。在封建制下，中央對地方缺乏監督，更多的只是一種道德約束。伴隨郡縣制的建立，中央對地方的直接監督便產生了，專門設立了中央監督地方的機構和職位。“秦和西漢初期，在郡置監御史，作為中央在地方上的耳目。”隨著帝制體系的發展，中央對地方的監督日益發達。除了常規的機構監督外，中央大量委派官員到地方巡視。漢武帝任命十三名刺史，“他們直接對中央政府負責，每一個刺史負責視察帝國中包括一批郡和國的指定的區域。他們調查皇帝的政府運轉的情況，如果發現壓迫、無能或者貪污的證據，就直接上報”。唐初，“為了加強對地方的監控，就有了按道遣使出巡之制”。明代有巡按，“巡按不但權重，具有較大的威懾作用，而且所察極為廣泛，幾乎無事不可過問”。明代皇帝還設立東廠、西廠這樣的特務機構用以監督地方。
其四，強化地方官員的流動性，實行異地為官。隨著地方官員因長期任職產生的自我封建化，中央開始強化地方官員的流動性，實行異地為官，當地人不得在當地為官。唐初，“不許地方官員任職于原籍所在的州，家族紐帶和個人聯系會影響他們對朝廷的忠誠。他們也被定期調離，以防止形成自己的新地方勢力”。“宋代官職，從中央到地方都是以兼領為主，州縣三年一輪。”
其五，調整行政區劃建制，弱化地方實力。中央除了將最信任的人委派到重要地方以外，還調整地域行政區劃建制，防止地方實力過強造成對中央的威脅。“漢郡八九十，形錯諸侯間，犬牙相臨，秉其厄塞地利，疆本干弱枝葉之勢。”元朝形成的省制，在行政區劃上，許多省份與其他省份在地域上形成犬牙交錯、互相制衡形態，同時貧富搭配。“秦漢以來，地方行政區劃大多依山川地形的自然界限或歷史傳統等因素來確定，而自元代始，行省區劃不惜打破自然地理界限，不顧區域經濟聯系的需要，人為地造成犬牙交錯局面。……這些特殊的措施與建制均旨在盡力扼制地方獨立的可能，使地方力量在層層阻礙與相互制約中無法稍越雷池。”
明清時期，黃宗羲對封建制與郡縣制作了比較，認為“封建之弊，強弱吞并，天子之政教有所不加；郡縣之弊，疆場之害苦無已時”。為此，他主張加強對郡縣官員的監督。顧炎武則對郡縣制進行了大量專門的論述。在他看來，“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上”，主張“寓封建之意于郡縣”。這里所說的“封建”只是一個名義，實質是將封建的某些長處引入到郡縣體制中，以革除郡縣制所具備的官僚集權和腐敗的弊端，實行分權分治。“他所講的封建，卻并不是要‘特權’，只是要‘分權’。中央早把權分給與地方，中央垮了，地方還可有辦法。”郡縣官僚不僅要對上負責，也要對下負責。
其實，在“封建制”“郡縣制”的特性和利弊背后，還受到血緣關系和地域關系的支配。從地域關系看，郡縣制不可代替，帝制時期已不可能再回到封建制了。但郡縣制“專在上”造成“君民不親”，又不如封建制，只是這種特點恰恰是與高度集權的帝制相配合的。郡縣制解決了超大規模國家的行政聯結，而沒有也不可能解決有效的政治聯結問題，因為那已超出郡縣制本身的功能了。在帝制體系下，國家權力要將廣闊地域內的不同人群實行有效的政治聯系，核心是帝制，是皇帝將天下作為“公天下”而不是“家天下”，是“圣上”時時處處英明，而這是帝制不可能做到的。郡縣制只不過是帝制體系下的地方行政制度，是服從于高度集權的帝制的。不改變高度集權的帝制，郡縣制“專在上”的問題也很難改變。所以，試圖將“封建分權制度”與“郡縣集權制度”嫁接起來的設想是注定難以實現的。例如，唐代初期已準備實行的“世封刺史”，后因連擬定的刺史都感覺為難而不了了之。這是時代所限，而非人力所及。
只有到了中華人民共和國建立之后，創造了全新的關系模式，以政黨為核心實行超大規模國家的政治聯結，才使得國家治理躍升到新的高度。但是，面對新的全球關系，這種政治聯結也面臨諸多挑戰，需要通過國家治理體系與治理能力現代化的頑強而長久的斗爭，才能應對挑戰。
（此文是作者承擔的中國國家社會科學基金重點項目“關系變遷視角下中國國家治理體系發展、改進和演化過程研究”(18AZZ013)的代表性成果）
作者簡介：徐勇，1982年在華中師范大學獲法學學士學位并留校任教，1987年獲法學碩士學位，1996年獲法學博士學位，1999—2000年在南加州大學、斯坦福大學做訪問學者，1993年晉升為教授，2005年被遴選為教育部首批文科“長江學者”特聘教授；現為華中師范大學政治科學高等研究院/中國農村研究院教授，兼任國務院學位委員會政治學科組召集人；主要從事政治學理論與中國政治研究，代表性著作有《非均衡的中國政治：城市與鄉村比較》《中國農村村民自治》《國家化、農民性與鄉村整合》《關系中的國家》(第一卷)等。
中國鄉村發現網轉自：《南國學術》2020年第2期
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