——中國古代學者的觀點
中國歷史有一個特點：王朝更替通常伴隨著國家瓦解和天下大亂。所以，中國歷史既有王朝循環，同時，也有治亂循環（Yang, 1954; Usher, 1989）。不過，受“天命觀”的影響，古代學者似乎對王朝循環不太在意，因為“天命無常，唯德是依”，天命轉移終將帶來政權轉移和王朝更替。但是，為什么王朝更替通常伴隨著國家瓦解？這一問題更能引起古代學者的深思，因為這一問題是對“天命觀”的一大挑戰。西周創立“天命觀”，以統治者的“德”解釋政權轉移，宣稱周人克商乃順應天意（Creel, 1970；Cook, 1995；王愛和，2011）。此后，歷代王朝均以“天命”作為政權合法性的基礎，君王聲稱自己是天命所歸，同時，也要以維持社會秩序和天下太平的績效，來證明自己的合法性（Zhao,2015）。然而，“天命觀”卻留下了一個大漏洞：既然天命無常，政權難免易手，那么，天命轉移之后，國家怎么辦？如果每一次天命轉移和王朝更替都帶來國家瓦解，這種代價實在太大了。
一、強政權、弱國家
在思考上述問題上，中國古代學者提出了一種觀點，認為這一現象是由郡縣制國家的缺陷所導致的。他們認為，郡縣制有助于加強中央集權和加強君權；但是，國家本身卻比較脆弱，易于瓦解。這種觀點大約形成于宋代。宋代羅泌比較郡縣制與分封制，指出：
“世人徒見晚周諸侯之疆（強），而不知天下之勢合；見后世守令之弱，而不知天下之勢散。故論封建失之弱，而實以疆；郡縣失之疆，而實以弱。……建封之時，一人縱失德于上，而萬國之中各有政化，聞者德以興起。郡縣之世，一人失德，則波頹瓦解，而海內共懼其禍。”
李綱也指出：
“（郡縣之制）舉千里之郡而命之守，舉百里之縣而付之令，又有部刺史督察之，片紙可罷，一言可令，而無尾大不掉之患，尺地、一民、財賦、甲兵皆歸之于天子。……內有亂臣賊子之禍而勿能正，外有夷狄盜賊之虞弗能支，而天下震動，有土崩之勢”。
至明清兩代，這種觀點又有新的發揮。明代陳邦瞻著《宋史紀事本末》，說宋太祖加強中央集權，“朝廷一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢一矣。”陳邦瞻評曰：“主勢強，國勢反弱矣”。清代顏元更指出，天命本無常，政權難免易手，在封建制之下，政權易手較易，所謂“一戰而天命有歸，無俟于數年數十年之兵爭而處處戰場也”；在郡縣制之下，政權易手較難，一旦面臨易手，則有天下土崩之難，所謂“聞京城失守而舉世分崩，千百成群，自相屠搶，歷數年而不能定也”。
本文無意評論中國歷史上關于分封制與郡縣制的爭論，而是指出，上述觀點揭示了郡縣制國家的一個特征：郡縣制有助于建立強大的中央政權，有助于形成強大的統治能力，所謂“如身使臂，如臂使指”，“天下之勢一矣”；但是，卻弱化了國家本身的凝聚力，以至于“天下震動，有土崩之勢”。我把此種觀點概括為“強政權，弱國家”，即陳邦瞻所言“主勢強，國勢反弱矣”，也是羅泌所說的“郡縣失之疆，而實以弱”。
所謂“強政權、弱國家”，是指這一類國家擁有強大的中央政權，中央政府的權力又最終集中于一人之手，形成強大的統治能力，所謂“如身使臂，如臂使指”；但是，國家作為各地區和所有民眾組成的共同體，其本身卻比較脆弱，它主要依賴中央政權的支撐，一旦中央政權衰落，國家就面臨瓦解。“強政權，弱國家”的典型例子就是秦王朝的興起和速亡。秦始皇統一中國后，推行郡縣制，同時，在縣以下建立鄉亭制等社會管理和控制系統，建成中國歷史上第一個完整的郡縣制國家。始皇自己則“憂恤黔首（庶民），朝夕不懈”（張蔭麟，2005，第167-168頁）。依靠這種郡縣制的國家體制，秦王朝擁有強大的資源動員能力，能夠在全國范圍內大規模征發勞役，從事浩大工程和大規模征伐戰爭。然而，陳勝、吳廣一次小規模的造反事件，卻引發了各地區大反叛，秦王朝及其建立的郡縣制國家隨之崩潰。
二、郡縣制國家面臨的發展困境
我們所關注的是，古代學者提出的“強政權、弱國家”的觀點，不僅能夠幫助我們認識郡縣制國家與中國歷史治亂循環的關系，而且具有更一般的理論分析價值。
首先，它提示我們在研究國家的建構和國家轉型上，要注意到政權與國家共同體（或曰“天下”）之間的區分。在中國歷史上，這種區分至少到顧炎武這一代學者，已經有了清晰的意識。顧炎武說：“有亡國，有亡天下。亡國與亡天下奚辨？易姓改號，謂之亡國；仁義充塞，而至于率獸食人，人將相食，謂之亡天下。”
其次，“強政權、弱國家”的觀點也有助于我們認識在國家建構的過程中，政權建設與國家共同體建設之間的沖突，并從這種沖突中認識郡縣制國家所面臨的發展困境。
所謂“政權建設”，是指統治者在領土上建立統治權和加強統治權的建設，也是統治者及統治集團強化統治能力和提高執政能力的建設。具體而言，政權建設包括兩個方向相反的過程：一是在國家管轄范圍內，權力向中央政府和統治者集中的過程，一是中央權力向各地區延伸和向基層社會滲透的過程。在前一個方向上，政權建設是指權力在領土內向一個中心集中、建立中央政府和官僚系統，同時，中央政府的權力又進一步向統治者集中，形成以統治者為核心、并由統治者直接控制的國家（state）。在后一個方向上，政權建設是中央權力向各地區和基層社會延伸的過程，以建立對各地區的控制及對基層社會的統治。
在中國歷史上，政權建設的開端是“打天下”。此時，舊王朝正在瓦解，或已經瓦解，國家陷入混戰之中，誰能成為新政權的主人，依賴于誰在戰爭中最終戰勝所有的競爭對手。經過數年或數十年的廝殺，最終出現一支最強大的武裝集團，打敗了主要的競爭對手，所謂“天下初定”。這時，政權建設進入第二階段：得勝一方的領導人開始稱帝、定都、建國號，著手建立中央政府。此時，中央政府未必能統治全國，因為仍有部分地方武裝尚未臣服，各個地區也需要重建地方政府。因此，政權建設的第三個階段是平定尚未臣服的地方武裝，劃分地方行政區，在全國各地區建立地方政府。至此，新的政權才算是穩定地建立起來了，開始統治整個國家。第四階段是鞏固政權和維護政權，這一階段將持續到王朝的終結和新一輪“打天下”的開端。對統治者而言，第四階段的政權建設是一項既持久又艱巨的工作，包括的主要內容有：建立官方意識形態以控制民眾思想，建立基層社會的管理和控制系統（如戶籍制、鄉亭制、或保甲制），以管理和控制民眾的行為，建立政府專賣或專營制度以汲取資源，建立察舉制或科舉制以吸納民間精英，建立監察系統以加強對地方政府的控制，等等。
所謂“國家共同體建設”，是指在國家領土內，把分散的個人和地區聯結成統一的、具有內聚力的共同體的過程。這種共同體的最高形態是由所有國民組成了一個共擔國家責任、共享國家收益的國民共同體。這一過程包含著國家在多個層面的發展，如：國民對國家認同的形成與強化，國民參與公共事務和共享國家利益的政治制度之形成與發展，國民共同遵守的法律之形成與發展，等等。當然，從情感和心理上說，國家共同體表現為國民對國家的認同，所謂“想像的共同體”（Anderson,1991）。但是，這種認同可能很微弱，也可能很強烈，其強弱程度不取決于國家認同本身，而是依賴于在文化、社會、經濟、政治等維度上，國家共同體的形成與發展狀況。這些不同維度上的國家共同體相互交織在一起，共同構成聯結所有國民的紐帶。
當然，政權建設和國家共同體建設通常是交織在一起的，在一定程度上，這兩者也是相互依賴和相互推進的（Finer, 1975）。例如，權力在領土內適度集中，建立有效運作的中央政府，既是政權建設的關鍵一步，也是國家共同體建設的必要條件。如果沒有強有力的中央政府，就難以抵御外部入侵，難以維護國家統一和國內和平，國家共同體必定非常脆弱。反過來，國家共同體建設也有助于政權建設。如文化共同體的形成有利于國家認同，使得中央政府更容易統治國家。再如，全國性社會保障系統的建立，既有助于形成經濟共同體，也提高了政權合法性。
然而，在政權建設與國家共同體建設之間，也存在著持續的沖突。此種沖突產生的原因，主要是因兩者目標不一致所導致的。政權建設的目標是統治者及統治集團建立對國家的統治權，及加強在政治、經濟、社會、文化等領域的控制權，以提高統治能力，確保政權安全。國家共同體建設的目標是把國家建設成所有國民共同的家園。為此，需要建構國民共同參與、共擔責任、共享國家利益的政治制度；同時，也需要把政府建設成受民眾控制和監督的公共服務機構，為民眾提供全國性和地方性公共產品，并保衛國家共同體的安全。為了實現政權建設的目標，需要限制國家共同體的發展，特別是限制在社會和政治維度上國家共同體的發展。這是因為，國家共同體的發展將削弱統治者及統治集團的控制權，并產生約束統治者及統治集團的力量，因此，不利于統治者強化統治權。所以，如果政權建設不受限制，統治者及統治集團將通過行政手段和法律手段分化或阻止國家共同體的發展，使得民眾處于分散狀態，難以采取協調行動；與此相反，為了實現國家共同體建設的目標，就需要限制政權建設，約束統治者及統治集團的權力擴張行為，削弱其對國家的控制能力，以保障國家共同體的發展不受統治者的權力擴張所阻撓。
政權建設與國家共同體建設之間的沖突將導致何種結果，依賴于統治者、地方精英、普通民眾三者之間的關系。對于郡縣制國家來說，這兩者之間的沖突之結果，是政權建設居于支配地位，甚至壓倒了國家共同體的建設，這就給國家的發展帶來一大困境：它的興盛依賴于政權的強大，而政權的強大又難以持久，所謂“天命無常”，所以，國家難以擺脫治亂循環的命運。因此，在中國歷史上，郡縣制國家面臨著周期性的瓦解和重建，無法形成永久國家。這種困境揭示了“天命觀”在理論上所留下的一個大漏洞：如果統治者可以自由地從加強政權和確保政權穩定出發，建構出嚴密的郡縣制國家，那么，天命轉移之后，國家怎么辦？
三、郡縣制國家的轉型方向
在思考上述問題上，明末清初的顧炎武邁出了重要一步，他認識到郡縣制與封建制都會導致暴政，所謂“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上”。為此，他提出一個著名觀點——“寓封建之意于郡縣之中”。這一觀點含有地方自治的精神。到清末，學者們在顧炎武開辟的方向上，開始提出以地方自治為基礎的國家建設理論。如黃遵憲所述：“所求于諸君者，自治其身、自治其鄉而已矣。……（如此）得封建世家之利，而去郡縣專政之弊，由一府一縣推至一省，由一省推至天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛軌。”康有為重新解釋“寓封建之意于郡縣之中”的意義，說：以前所說的“封建”，就是今天說的地方自治，其中的變化僅在于，由“封建其一人”轉變為“封建其眾人”。據此，康有為認為，中國歷史演變的趨勢是由封建制，到郡縣制，再到郡縣自治。“凡封建之后必行郡縣，大約封建世及，行于草昧初開之時，據亂之制也；郡縣派官，行于大國一統之時，升平之世也；郡縣自治，皆由民舉，太平之世也”。
上述觀點主張用地方自治改造郡縣制國家，寄希望于在地方層面生長出制約政權建設的力量，以推動國家共同體的發展。限于篇幅，對于此種觀點，本文恕不展開討論。
作者系浙江大學社會學系教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《華東理工大學學報（社會科學版）》2017年第5期
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