郡縣制自秦朝實行以來，在維護國家統一，保障中央集權方面發揮了重要作用。有人認為，郡縣制的核心要素在于中央集權、文官制度、鄉土自治和行政區劃。兩千多年來，郡縣制的形式發生了很大變化，但其所具有的內涵卻被傳承了下來，成為了穩定性的制度。形成于傳統農業社會、主要適用于中原地區的郡縣制，對靜態社會的治理卓有成效，對它的理解主要是在保持穩定方面。隨著工業化、市場化和城市化的推進，社會流動性的增強，這套體制發生了什么樣的變化，呈現出了什么新的特點則闡釋不多，需要對郡縣制傳統的意義進行重新的認識和解讀。
由統治到治理的中央地方關系變遷
郡縣制產生于春秋戰國時期，主要是為了解決王朝的統治問題。縣本意為“懸掛”，是指在王畿附近的地方，由周天子用以賞賜的土地。后來，發展出兩種樣式，一種是按照人口來劃分縣的范圍，以齊國為主；另一種是在新擴張的土地上設縣，以秦、楚和晉三國為主。郡本來有“邊郡”的意思，對新拓的疆土進行管理，與縣基本上屬于平級單位。后來，演化成了郡下設縣。秦、楚設縣，由國君委派官員去管理；晉國則被國內的卿大夫所瓜分，經過激烈的斗爭，最后分裂為韓、趙、魏三國。秦、楚與晉國歷史命運的不同，在一定程度上反映了縣制對于國家穩定的作用。“廢分封，行郡縣”被認為是大一統的重要內容。地方官員任命和考核的權力上收到皇帝手中，是郡縣制與分封制的最大不同，保證了皇帝或中央的集權。郡縣制革除了封建制各私其土的亂政之源，從而開創了一個“公天下”的世界，確立了一種超國家形態的帝國政制體系。
隨著社會的發展，國家的職能發生了變化，過去以政治統治為中心，現在更強調社會治理職能，要實現治理能力和治理體系的現代化。國家治理理念受到公司治理、全球治理和社會組織治理的影響。公司治理是用以處理不同利益相關者即股東、貸款人、管理人員和職工之間關系，以實現經濟目標的一整套制度安排。它要解決的是因所有權和控制權相分離而產生的代理問題。在公司治理中，所有權和控制權不同于上下級之間的行政權力，兩者之間沒有相互的隸屬關系。全球治理被認為是在霸權合作、制度合作之后出現的新型合作關系。在霸權的國際背景下，尚存在著大國對小國的支配關系，可是在全球治理中，主權國家不論大小、強弱，也不論政治、經濟、社會意識形態和社會制度有何差異，在國際交往中一律平等。全球治理也就成為了處理具有平等地位的國與國之間關系的重要方式。社會組織治理也有類似的含義，不論是在組織的內部，還是在從事社會活動中，都秉持著平等、協商、合作的原則，而沒有強制、支配和命令。
總的來說，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性，需要經過持續的協商解決。
在治理的話語中來討論郡縣制，則不能僅僅將中央與地方視為支配與被支配的關系，而應更多地討論二者權責利的劃分，如何相互配合，提供更加優良的公共服務，完成治理的任務。在治理的語境中，中央和地方不是上下級關系，而是相互協作的平等主體。雖然，中央與地方的關系不能完全運用治理中的平等原則，但承認了主體之間權利、責任和界限的模糊性，需要經過協商的方式來解決。中央與地方通過協商的方式，實現資源的優化配置和社會秩序。協商的過程就是治理的過程，沒有以權壓下，也不擔心尾大不掉，僅僅是問題導向，以解決問題為目的。
當前，困擾中央與地方關系的關鍵點就在于權責利的劃分，地方的責任無限大，但是權力非常小。有些時候，只要中央出文件，地方就要出錢，事與財不匹配。中央對地方的事務管理過細，喪失了自主的空間和變通方式；地方對中央有太多的要求和期待，希望其幫助解決所有問題。這些都是統治思維的慣性，與現階段的社會發展狀況不符，需要在治理的語境下，對中央與地方的關系重新討論，對其內涵進行轉換，有助于發揮郡縣制傳統的制度優勢，為國家整體利益的提升做出有益貢獻。
由穩定到發展的制度闡釋
傳統時期，地方的主要責任是保境安民，代替天子司牧一方，地方機構的設置也比較簡單。中央以六部為主，縣衙則設置了六房。在早期，縣衙的設置沒有與中央對應的班房，人員也不固定，最多的是承擔雜務的三班衙役，只有縣令是經過中央任命，屬官則由縣令自己延期。經費也缺乏保障，主要從稅賦中提取，有的還是以實物、勞役的方式來進行。這種情況下，縣令的職能就非常有限，只是負責稅收、治安以及少量的工程。
在當時，人們還沒有發展的觀念，秉持的是“天下大勢分久必合合久必分”，王朝興衰更替的歷史循環論，以及“郁郁乎文哉，吾從周”、“言必稱堯舜”、“非堯舜之道，不敢陳于王前”的歷史倒退論。前者沒有發展的眼光，認為歷史在王朝興衰中循環；后者思慕上古和西周，更不會展望未來。
近代以來，尤其是新中國成立后，國家開始了以工業化為中心的建設，各個地方的積極性被調動起來。在縣級層面，建立了小而全的鄉村工業體系。在縣以下，則建立起了社隊企業、集體企業，后演變為鄉鎮企業。經過多年的發展，鄉鎮、村的經濟功能逐漸弱化，二者在機構和職能上都不足以作為獨立發展的區域。
當前，生命力最為旺盛的非縣域經濟莫屬。縣域經濟是指以縣為行政區劃的區域內經濟,它是一個具有區域性、層次性、網絡性、開放性等特點的經濟系統,是一個功能相對完備和健全的經濟系統單元。縣域在很大程度上可以作為區域經濟的完整單位，可以建立經濟開發區、工業園區等等，而鄉鎮則沒有這樣的便利條件。在市、縣、鄉的行政體系設置中，鄉鎮的合并時有發生，弱市的呼聲也不絕于耳，可很少有人建議將縣弱化，更多的要求是要強縣，進行省直管縣的試點即是其中一例。在發展的過程中，縣表現出了巨大的優勢和強大的生命力。
在此情況下，人們關注的重點不再是文官制度或科層制如何保持穩定性和連續性，而是試圖解釋地方上發展的積極性是如何被調動起來，他們是如何處理發展難題的。當前的理論解釋中，既有基于中央與地方的“帝國治理的邏輯”與“行政發包制”，也有基于地方之間的財政聯邦主義、地方公司法團主義，還有處理縣域內部中心工作與日常工作關系的行政包干制和政治統合制。從目前的研究來看，為了實現地方的發展，政府建立了一系列的政治-經濟-行政體制，在保持穩定性的同時，還保持著對變化的適應性，以及面對問題的創造性。
從簡約到精細的治理模式轉換
在傳統時期，有“皇權不下縣”的說法，即縣以下沒有正式的行政組織，也沒有中央政府任命的官員。在基層，是地方士紳在治理，他們以儒家倫理和地方性知識為核心，實行簡約治理。在家國同構的狀況下，憑借文化的維系，可以依靠簡約治理的方式維系基層社會的穩定。
工業化、市場化與城市化的到來對鄉村的社會結構、文化觀念和組織形態產生了深刻的影響。人們獲取了更多的非農收入，依靠土地產出的收入減少，建立在經驗與土地基礎上的權威系統在逐漸瓦解，老人的社會地位逐漸下降，對年輕人的影響變弱。與工業化緊密相連的是人口的大規模流動，改變了鄉村的社會結構，由熟人社會變成了半熟人社會、無主體熟人社會。社會的流動性增強之后，要處理的關系更加復雜，無法簡單地運用熟人社會的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業化和強制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人的社會事務。這就使得傳統的治理系統和規則發生了改變，科層制深入到了鄉村社會。鄉鎮成為了一級政府，村干部的行政化色彩也在逐步增強。村委會實行了坐班制，臺賬管理也越來越細致，村干部越來越像行政人員。當然，與之相對應的就是地方性知識的效力也變得弱了起來。國家不斷在“送法下鄉”，基層的干部們也在“迎法下鄉”，大傳統逐漸替代了小傳統。這就使得基層社會的復雜程度已經遠遠超過了簡約治理的限度。
由簡約轉向精細的還不只是因為原來的治理系統發生了變化，也與治理任務的改變有關。在傳統時期，基層的任務主要有兩個：維護治安和收稅。在當時的條件下，維護治安主要是靠地方自治來解決，只有出現比較大的刑事案件才會驚動官府。收稅則是由官府的差役和村莊的里長、保長等非正式官僚，依靠地方的文化權力網絡，運用人情、面子等資源來完成國家派發的任務。在這個過程中，出現了許多的非正規的行為，數量也不會特別精確，只要大致完成任務即可。每家每戶可能都會找出自己的理由以逃避稅賦，收稅人也會自由掌握相應的額度。在本世紀初的農村稅費收取中，這種方式依然存在。
隨著農村稅費任務的取消，各種惠農政策的落實，治理的方式和手段發生了極大的變化。當前，基層治理所要處理的問題是如何將資源、資金精確地分配下去，將不符合條件的人員甄別出來。這對基層的干部來說是個很大考驗。鄉村的最大特點就是模糊性，許多的事情要通過長期的互動才能解決，形成了一種虧欠機制。可是，在資源的分配上，更多的是要精確，消除模糊性和黏連性。當然，與此相關的還有隨著各項政策的落實，國家深入鄉村的程度越來越深，而基層的自主性空間越來越小。這就讓基層進行了從取到予的矛盾轉換，如何將資源分配下去，基層的經驗是不足的。
在此情況下，如何設立治理單元，構建治理體系，選擇治理技術就成為了需要探討的問題。從目前的狀況看，基層治理更加強調數字化、信息化、系統化和智能化。在治理系統中，縣成為了中重要的集成節點，許多的任務和信息在這里進行轉換和下達。在精細化治理的過程中，縣成為了重要的主導力量和治理單元。
郡縣制作為一種制度性安排，具有強大的生命力，不管是在古代還是當代都發揮了重要作用。隨著經濟社會的發展，其內涵和意義也在發生變遷，需要進行持續的關注。
作者系上海行政學院社會學教研部講師、博士
中國鄉村發現網轉自：《華東理工大學學報（社會科學版）》2017年第5期
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