——以四川省新都區常樂堰治理的歷史個案為例
【摘要】水利治理是傳統中國農村社會治理的重要組成部分。通過對四川省常樂堰水利治理方式的歷史考察可以發現，傳統中國水利治理存在著國家強制治理和社會自我治理之外的其他治理形式——“官引民辦”水利治理模式。這一治理模式的核心機制就是國家的“橫向治理”，即國家通過構建灌區不同村落、農戶之間的權威關系、權責關系及秩序關系，使原本缺乏橫向聯結難以合作的跨村落農戶有機地整合起來，實現了大型公共水利的有效自主治理，避免了國家自上而下的“包辦”。這一治理形式對當前我國農村水利建設與基層治理具有積極的啟示意義。
【關鍵詞】農村水利；橫向治理；官引民辦；關系建構；水利建設；農村社會治理
對于傳統水利治理，已有的研究成果大多認為在村落、宗族等橫向關系緊密的小共同體中，由于親密的鄰里關系，能夠形成社會自主治理，而在缺乏橫向聯結的村落之間則需要國家自上而下進行治理。但是筆者通過考察四川省成都市新都區大型水利——常樂堰民國時期的管理過程發現，在缺乏橫向共同體聯系的村落之間，既沒有實行縱向式的國家強制治理，也沒有實行完全的農民合作治理，而是實行“官引民辦”這一區別于傳統理論所論述的治理形式。那么，這一“官引民辦”的治理形式是如何形成的？其實現的條件與機制是什么？對此，本文嘗試以常樂堰的治理為個案，對“官引民辦”治理產生的社會背景、實施路徑以及運行原則等進行具體分析，探索小農整合與合作治理的內在邏輯，進而為推進國家治理體系和能力現代化提供經驗借鑒。
一、已有研究與問題提出
中國是一個具有悠久歷史的農業古國，農業文明的創造離不開水利設施的建設與治理。因此，水利建設與治理是傳統中國農村社會治理的重要體現，從水利建設及其治理剖析傳統中國社會治理形態與規律是重要的研究視角。從已有的研究成果來看，對于傳統中國社會水利治理主要有兩種觀點。其一，行政縱向整合與國家治水論。馬克思認為傳統時期的小農生產方式及其制度使東方社會的每個村落都是一個獨立的小結合體，“過著自己獨特的生活”。由于村社之間相互隔離，在過大的范圍內人們不能產生自愿的聯合，舉辦水利工程成為“亞洲的一切政府都不能不執行一種經濟職能”。魏特夫同樣指出傳統東方社會治國須先治水，大規模的水利建設需要投入大量勞動力，“而這大量的勞動力還必須進行協商，賦予紀律和加以領導”，故而“必需建立一個遍及全國或者至少及于全國人口重要中心的組織網”。由此可見，在馬克思、魏特夫等人看來，受制于農民個體能力不足，傳統小農之間橫向關系的缺乏，使得農村水利建設必須由具有強大強制力的國家來進行治理。其二，社會橫向整合與自主治水論。奧斯特羅姆認為，在作為“外部代理人”的國家之外，“自籌資金的合約實施博弈”更能有效實現公共池塘治理。當利益相關者處于“能夠經常不斷地溝通和互動”的環境中時，便會形成有效的行動準則和處事模式，基于此便能實現自我解決公共問題。其還進一步指出這種自生環境主要存在于具有地緣關系范圍內的小規模公共池塘之中。那么在超出地緣關系范圍的大規模水利治理中，我國傳統時期又是如何實現這種利益相關或者持續互動的呢？
國內學者羅興佐通過對湖北荊州五村的對比觀察得出，仍保留宗族傳統的村莊與“原子化”的村莊相比，前者的村民之間更易于聯合起來共同治水。可見，宗族從古至今一直是我國“聯結村民的一根紐帶”。佛里德曼通過對我國東南宗族社會的研究提出，不同村落、不同宗族在水利建設中的互動與合作主要通過械斗、聯姻來實現。他指出，在水資源的爭奪中，常常由強大的宗族通過械斗的勝利來獲得水資源的支配權和水利的管理，弱小宗族為獲取水資源，則會主動依附于強大宗族，或是與大宗族、其他同水源的小宗族通過長期互婚的方式建立持續、緊密的姻緣關系，從而實現以和平的方式合作建設水利，共同使用同一水源。
宗教信仰也是傳統時期人們通過持續互動來實現水利合作的有效因素。杜贊奇發現我國華北邢臺的水利組織——“閘會”體系就超越了村莊、集市體系，它不與行政區劃吻合，而是與供奉龍王的祭祀體系并行，并通過共同的龍王信仰將不同集團、不同村莊組織起來。丁荷生和鄭振滿所收集的大量閩南地區宗族碑銘資料顯示，民間水利資源的合作管理往往與宗族廟宇有緊密的關系。行龍對晉水流域水利開發歷史進行考察，也發現基于對水神的信仰而形成的治理體系，晉水流域的36個村莊就實現了有效而又有序的水利建設與水資源分配。總而言之，社會自主治水的有效實現需要一定的條件，包括共同的利益關系，以及基于地緣、利緣、血緣、信緣等關系而形成的持續互動。
綜上所述，國家治水論觀點主要是基于傳統小農原子化、相互之間缺乏橫向聯系的特點進行考量的，進而提出由具有外在強制力的國家實行行政縱向整合治理。在社會自主治水論看來，“傳統中國并不是一盤散沙，而是一盤散石”，即傳統社會的原子化并不是以個體為單位的原子化，而是以村落、宗族、宗教為單位的原子化。在這樣的社會中，由于人們之間有著特殊的聯系，使得這些特定的單元內人們能夠實現整合，能夠進行合作治水。然而，在本文所調研的四川省新都區常樂堰，該水利的灌區涵蓋數十個村落，且村落之間缺乏由血緣、信緣、地緣等形成的緊密聯結，但仍然可以有效合作治理，而非由國家行政治理，這對已有理論研究框架提出了挑戰，需要我們進一步探討。
二、“民管民辦”：常樂堰的水利治理形式
常樂堰位于四川省成都市，其灌溉區涵蓋新都區高寧、清白、竹友、馬家、新農5個鄉鎮，數十個村落，灌溉面積達29584畝（老畝）田地，下分小堰（溝）17道，屬于地方性大型水利設施。歷史上常樂堰最初作為官堰，由國家進行修建和管理，但是隨著國家財政資源和管理能力的限制，在清末時期常樂堰由“官辦”改為“民辦”，并一直延續到1949年。
常樂堰灌區農民由常樂堰進行引水，由17道分堰分水，分堰各自灌溉轄區村莊。在此過程中，常樂堰的修繕、管理的主體均為農民，其形式表現為兩個方面：其一，農民合作建設。常樂堰作為用水總堰，由灌區所有用水戶共同集資請專業人員進行修建。因常樂堰為自流灌溉系統，依照地勢，田地離水源由近向遠依次獲取水資源來灌溉，但是農民要獲得水資源，則還需要挖建堰溝將水引入村內。此時在灌溉用戶較多的村莊，一般由農戶共同認同、信任的村民組織用水戶按戶出工，在用水灌溉之前挖建公共堰溝。當村莊用水戶較少時，則幾戶農戶直接進行民主商議，共同修建。引入村內后，農民還需要在自己田地旁挖建小溝渠引水。此時如果溝渠為單戶A使用，則溝渠為該戶自行挖建與管理；如果溝兩邊田地為A、B兩戶農戶，則共用的那部分渠道，由A、B兩戶各自提供一半的寬度的土地，共同挖建、清理。其二，農民合作管理。由于灌區用戶多，地理跨區大，無法實行所有用水戶直接參與管理，常樂堰采取堰長管理制度，即在每年的10月份，由舊堰長和用水戶提名推薦，而后由所有用水戶投票，票高的9人成為新堰長。常樂堰堰長是堰下所有用水戶用水灌溉事務的管理者，主要負責組織常樂堰的修繕、維護、水費收取以及下設17個道口的用水時間安排等，并負責調解和處理各道口之間發生的用水糾紛。同時，常樂堰下轄的17個分堰同樣采取堰長管理制度，由分堰灌區用水戶各自選舉出堰（溝）長，由其組織分堰的修繕、灌溉安排以及矛盾調解等工作。
上述做法已經成功運作為“民管民辦”模式，而在“民辦”形成的過程中，由于常樂堰灌區涉及不同村落、不同家戶，農民之間缺乏共同的血緣、利益等橫向聯結，難以形成天然的共同體，自主合作呈現出社會環境條件缺失的狀態和困境，主要表現在三個方面：其一，地域范圍廣。我國鄉土社會為熟人社會，但農戶的熟人范圍“有地域上的限制，在區域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子”。也就是說，地域相近是形成熟人社會和橫向聯結的重要條件。但是，當地“田隨水而設，房隨田而安”的田、房布置慣行，使該地區往往形成大散居的居住格局。以常樂堰灌區之一的曲水村為例，村內分為14個小院落，院落之間相距最遠的達2公里，村內居民之間在地理上已呈現隔離之態。而整個常樂堰灌區涉及5個鄉鎮，鄉鎮之間雖在地理上相連，但地域面積更廣，難以形成地域相近的熟人社會關系，也難以實現共同生產、共同生活的緊密共同體關系。其二，血緣聯結弱。在我國傳統時期，“皇權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治”，共同的血緣聯結是傳統社會橫向關系的重要形式。但是在四川省，由于居民大多為明末清初時外省移民遷入，居民之間血緣聯結較弱。如常樂堰灌區之一的曲水村居民來自湖北、山西、廣東等省份，涉及14個姓氏。其中，曲水村內最大的同宗者僅有7戶，少者一個姓氏僅1戶。其他與曲水村同樣屬于常樂堰灌區的錦水村、連封村、通聯村等村莊也均是多姓雜居的村莊。其三，共同水信仰缺乏。共同的信仰也是促成農民水利合作的重要途徑，但從實際情況來看，處于平壩地區的常樂堰灌溉區村民并不信奉水神、龍王等。在灌區內的高寧鄉，民國時期轄區共有2座道教寺廟、5座佛教寺廟以及上百座小土地廟，其中5座佛教寺廟供奉著觀音、菩薩等，但均未供奉大禹、龍神，也無專門寺廟供奉這些“水神”。對此，當地居民解釋“水多，用水又不難，不需要信”。因常樂堰灌區屬于亞熱帶濕潤氣候區，用水常常豐裕有余，加之位于成都平原區，為平壩地形，且以往大堰官辦，當地用水灌溉十分便利。“無水用、用水難”問題少有出現，人們對水神的缺乏現實需求，故而也無法對其產生精神信仰。
根據已有理論研究判斷，傳統時期該區域的客觀社會情境事實上難以實現常樂堰自我治理。而在國家無力進行治理之時，常樂堰卻意外地形成了農民的合作治理，其關鍵在于政府的有效引導，特別是對家戶之間橫向關系的建構。
三、“官引官調”：橫向關系建構與水利治理
從常樂堰的治理形態可以發現，傳統中國“民管民辦”治水形式是基于官府與農戶以及用水農戶之間的有效整合與互動實現的，其內在邏輯是多元主體的橫向互動，建構組織者與參與者間的權威關系、用水戶之間的責任關系，以及村落之間的秩序關系，筑造了“民管民辦”治水的社會根基。
1.堰長與用戶：權威關系的建構與治理
公共事務屬于眾人之事，需要群體行動，除命令與服從的關系外，很難有其他的關系能把他們聯合在一個社會之內，這種關系的形成必須借助一定的權力或權威。如上文所述，在國家權力相對有限的情況下，常樂堰等水利工程的建設由官辦向自治轉變，其治理也需從國家權力治理轉向依靠于灌溉區域共同權威的治理。
當地官府在常樂堰治理的第一層級中與堰長之間、堰長與農戶之間關系建構的核心和目的便是塑造常樂堰治理的領導組織者的權威，其方式主要有三種：其一，建立堰長權威的群眾基礎。為使農民能夠自愿聽從堰長的管理，對于堰長的具體產生，采取了“聽民自選”方式，即由農戶自行選擇其所信任且有能力者組織管理。而此處的“民”要求是利益相關的灌區農戶，而且必須是在灌區有田產者，或是租佃田地者。其二，提高堰長權威的可信度。堰長選舉出來之后，還必須呈請縣政府委任，委任狀發放下來，當選者才算正式成為常樂堰的堰長。政府的委任對于常樂堰用水戶而言，是政府對堰長專業能力和管理能力的認可，因而能夠有效增強用水戶對堰長的信任，并以此強化農戶參與。同時，政府對堰長管理行為的多方面監督，更是降低了農戶對堰長的疑慮。其三，強化堰長的權威執行力。堰長是堰下所有用水戶的用水灌溉的管理者，但9位堰長直接面對的是多個保甲，涉及上百農戶，事務執行難，權威的強制力自然弱化。對此，官府作為協助者幫助堰長開展工作，提高權威的威懾力以及其事務執行力。如堰長遇到用水戶拒繳、拖欠水費等行為，可以先找當地的保甲長解決，如果保甲長勸說無效，且金額較大之時，堰長上報到政府之后，拒繳者則可能面臨當地官府的牢獄之災。
2.大戶與小戶：權責關系建構與治理
農村主要依靠其內部性力量進行自我治理。在常樂堰的“官引民辦”中，官府是外部輔助性力量，用水戶是其治理的內部力量，是為治理開展提供資源的重要主體。基于常樂堰實例可以發現，其是通過對家戶責任關系的建構，使每個用水戶參與到治理中，成為治理的有效力量，并形成相應的參與機制。
第一，“誰建設，誰使用”的受益責任參與機制。在水資源的使用中，當地默認自然的天空雨水形成的河水為公共所有，所有人均可從中受益并使用，但是“別人用水車車出來的水，經過勞動力加工的水就是私人的”。此時要享受水資源，就必須共同承擔加工的責任。同理，家戶如果參加水利建設，則享有堰塘等水利設施的灌溉之權。為此，在政府將修繕責任轉交給社會后，參與修繕成為決定是否享有灌溉權利的重要依據。換言之，作為用水農戶，其責任主要為按時繳納所規定的水費，參加堰長所組織的水利修建活動。同時，常樂堰用戶要實現用水，還需先后使用二、三、四層級的水利設施，作為受益者其需分別在各層級中或是以出工出資，或是參與管理、監督等多種形式履行自己的責任。受益農戶的責任參與在多層級的治理中相互疊加整合，為整個常樂堰灌溉水系的自主治理提供了足量的人力、財力資源。
第二，“權責對等”的參與優化機制。“特殊的‘關系’不僅意味著權力和利益的連帶性，而且意味著責任的連帶性，實行權責對等原則”。在責任關系中，用水戶均需用水，但田地多者用水多，田少者用水少，即兩者享受到的權益性質相同，但數量不等。“權責對等”是保障用水戶自主公平參與的基礎原則，也是當地官府優化社會自主治理的重要原則。基于常樂堰灌區面積大、用水戶人群規模大、收費耗時，為保障資金有效收取，規定灌區耕種面積在十畝以上的所有用水大戶先行墊付，而后在灌區水費基本收齊之后，再向其返還。因大戶承擔著特定的責任，官府同時予以其特殊的權利，如在堰長的選擇上，民國政府頒布的《堰務簡章》中規定，堰長為“田產在三十畝以上者（新置田產十畝上下也可）以及經辦水利事務著有成績者”。由此，大戶成為有資格擔任堰長的主要人選。對大戶、小戶的不同責任安排，使治理主體的能力結構得到優化，從而實現治理資源最大效能的發揮。
3.村落與村落：秩序關系建構與治理
相對于責任，公平合理地分配到水資源是用水戶自主參與合作治理的決定因素，也影響著水利治理的有效程度。在常樂堰治理中，當地官府通過建構村落與村落的灌溉秩序關系，使監督具有可操作性和成效性，從而實現水資源的合理分配。
客觀的地形高低使用水戶之間在用水上存在先后差異，故而政府與堰長利用大小水利的層級套嵌，共同制定“先上后下，層層灌溉”的灌溉原則，即在灌期之前，以“分段按田分配水量”為原則確定用水時間，以每個大堰小堰下灌溉面積大小為基礎，再結合各地渠道的長短、當地田地土壤性質等分配水量，并以此估算各層級的用水時間量，制定各層級的用水時間安排表，保障村落之間用水的公平性。
由水利會到堰長、溝長、村落等層層通知其用水灌溉的具體時間。用水之時，在規定的時間內上游灌口先閉閘灌溉，過了規定時間，開閘水流下，下個灌口開始用水，以此每個層級、每個村落的用水就公平地限定在規定的時間段內。同時，這也為各村落之間用水行為相互監督提供了明確的時間，以及該時間段的監督對象。因此，在常樂堰灌溉期間，常可看到兩道口兩端前后相連，依次灌溉的A、B、C三個村莊相互監督。A村莊用水戶在自己灌溉期間安排人員在A段口監督，防止下游用戶提前將其閘門打開；B村莊則分別在A、B兩處派人監督，既監督A段按時放閘，又要防止C村偷偷將其閘門提前打開；C村用水戶則在B村監督其按時開閘。
啟示
傳統的理論研究認為，傳統中國的農村水利治理主要有兩種路徑：一是國家治理，二是社會合作治理。但通過對四川省成都市新都區常樂堰的調查來看，水利治理也存在著既不完全同于國家治理，也不完全同于純粹社會合作治理的情況。在常樂堰的治理過程中，國家存在一定的介入，但國家所發揮作用并非直接參與到堰渠的建設與管理之中，而是更主要地建構家戶與家戶之間、管理者與家戶之間、村落與村落之間的橫向聯結，形成橫向治理的新形態。由此，我們得出以下兩點結論，以期對當下社會治理提供啟示。
1.國家治理不僅僅包括縱向的權力治理，也包括橫向的社會治理
長期以來，學界將國家治理等同于國家對社會事務的直接干涉甚至包辦。馬克思曾指出，“亞洲這一部分的停滯性質完全可以用下面兩種相互促進的情況來解釋：（1）公共工程是中央政府的事情；（2）除了這個政府之外，整個國家（幾個較大的城市不算在內）分為許多村社，它們有完全獨立的組織，自己成為一個小天地。”但事實上，國家在社會治理過程中也存在著另外一種形式的治理，即通過對社會的引導，使社會自我運行起來。如在常樂堰的治理過程中，盡管該堰最初為政府所建造和管理，但是受制于政府能力的不足，其最終由社會進行自我修繕和管理，但是，政府并未因此而完全退出。事實上，政府所發揮的作用已經由直接治理水利設施轉變為對常樂堰不同治理主體關系進行調節的重要力量。
同時，從我國農村基層治理的歷史發展來看，縱向權力治理與橫向社會治理相互之間處于動態變化中，并且不同的組合產生了不同的治理效果。整體來看，傳統時期“皇權不下縣”，農村事務大多完全依靠社會自主治理，但社會力量有限，公共事務常會陷入治理困境。1949年新中國成立，隨著人民公社制度的實行，國家政權深入農村。在此期間，政府行政包辦一切鄉村事務，但歷史證明政府是有限政府，無法長久實現包辦。因此，治理中實行橫向治理方式或是縱向治理方式需要根據具體事務、具體的社會情況做出選擇。
當前，在國家與農民縱向一體化的狀態下，橫向治理和縱向治理均有所提升，但也面臨著新的困難。從橫向治理來看，農民越來越依靠市場，且通過市場便能滿足自我的絕大多數需求，減輕了國家的治理負擔；但與此同時，隨著農民對國家與村集體依賴性的減弱，對于農民個體行為的管理難度日益增加，“干部管不住農民”的現象十分普遍，給農村治理帶來了巨大挑戰。縱向治理的深入，在正向上強化了政府的管理和服務供給，但也導致農民“等、靠、要”思想。為此，急需探索政府縱向治理、社會橫向治理的分治與統合。個案中政府引導社會自治治理便是橫向治理形式的創新，也是政府縱向治理與社會橫向治理的合作方式。除此之外，還可探索政府以嵌入的方式與社會形成合作治理，也可以引入市場，實行政府、社會與市場互動合作等新治理方式。當然，具體方式的選擇也需具體問題具體分析，關鍵和難點在于找到橫向治理與縱向治理之間的動態平衡。
2.橫向社會關系的整合是社會合作治理有效實現的條件
社會主體的合作治理需要一定的條件，如共同的利益聯結、共同的文化認同等。但是，共同的利益聯結、共同的文化認同等橫向聯結并非必然由社會自我形成，也并非形成社會橫向關系的必然要素，政府等外在主體也能通過有效的治理建聯合、社會陌生化的行政村下沉到自然村，其內在依據便是當地自然村是自然形成的宗族村莊，村民之間存在著能有效推動自治的天然而又緊密的血緣關系。我國一些地區通過實行土地股份合作制、建立村莊集體經濟，以及城市社區積極開展文化娛樂活動等，則是以經濟利益、文化活動重新建構人們之間橫向關聯的實踐探索。
參考文獻和注釋:略
作者系華中師范大學中國農村研究院（政治科學高等研究院?籌）博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《學習與探索》2017年第11期
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