省以下政府財力與事權不匹配的根源在于財力來源的體制性缺陷和政府間事權劃分的不清晰。為了解決分稅制改革帶來的地方財政困難問題，可以通過管縣體制改革，在清晰地劃分政府間職權和職責的基礎上，為省以下政府建立跨年度預算平衡機制。
清晰地劃分政府間職權和職責
對于“地方財力與事權相匹配”原則來說，事權在政府間清晰地劃分的重要性不言而喻。然而，以職權和職責體現(xiàn)的事權的劃分是不清晰的。如何改善各級政府之間的職權和職責劃分呢？可供遵循的有兩個依據(jù)，一是作為應然的理論依據(jù)，在這方面，分權理論雖然進行過長期的探索，但沒有得出稱得上共識的劃分標準；二是作為實然的事實依據(jù)，即經(jīng)過多方調(diào)適，職權和職責在各級政府間形成了比較靜態(tài)的劃分格局。為了清晰地劃分省以下政府間職權和職責，需要從理論和實踐上進行探索，綜合考慮如下因素：(1)交易成本，也就是職權和職責上收或下放給各方帶來的成本代價。(2)行政效率，也就是在信息技術發(fā)達的今天，管理半徑不再受地理因素的局限，層級的減少可以提高政府職權行使和職責承擔的行政效率。(3)分權激勵，也就是政府職權和職責劃分要照顧到各級政府的積極性(李俊生等，2014)。(4)規(guī)模效應，也就是基本公共服務提供存在一個最優(yōu)的受益范圍區(qū)間。
為了減少政府職權和職責劃分的交易成本，提高行政效率，增強職權行使和職責承擔主體的積極性，發(fā)揮基本公共服務提供的規(guī)模效應，可以考慮壓縮政府層級。如何壓縮政府層級并確定一套劃分原則呢？要借助“財政省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革的力量和契機推動行政體制改革。這一扁平化的改革舉措一方面可以加強省級政府的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力，另一方面可以鞏固縣級政府在職權行使和職責承擔中的基礎性地位。
在政府層級減少的前提下，職權和職責的劃分是必須的工作但不是最重要的工作，或者說，只要劃分格局大體適合，職權和職責的劃分并不對政府職能的履行起決定性的作用。實際上，對于多目標和多任務的政府而言，難題不在于如何劃分職權和職責，而是確保職權和職責得以順利履行。既然如此，我們的任務簡化為設計一套相對合理的政府職權和職責劃分的原則，根據(jù)這一原則，由法律法規(guī)列舉省以下地方各級政府的具體職權和職責，既包括專有職權和職責，又包括共有職權和職責，同時為這些職權和職責的劃分建立動態(tài)調(diào)整機制。
通過對理論與實踐的分析，在政府層級減少的情況下，省以下政府間職權和職責劃分的原則可以初步設定為：(1)有規(guī)模效應和范圍效應的職責可以交由省級政府來履行，而信息優(yōu)勢和管理優(yōu)勢明顯的職責可以交由市縣政府來完成。例如，“要強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化的職責；要強化市縣政府執(zhí)行職責”(樓繼偉，2014b)。(2)減少省級政府的委托職責，界定為省級政府委托的職權和職責需要規(guī)范委托行為并予以監(jiān)督。(3)減少并明確省以下政府間的共同職權和職責，特別是基本公共服務領域的共同職權和職責。有學者提出，政府間事權劃分(即本文討論的職權和職責劃分)的瓶頸在于“投資權”的劃分問題，為了解決這一問題，務必使地方各級政府退出除公共工程、公益性基礎設施等帶有公共品或準公共品性質(zhì)的投資領域，專注于公共產(chǎn)品的提供和服務，并針對這些公共產(chǎn)品的提供與服務制定出明確的分擔方案(賈康，2007；賈康，2008)。(4)明確各級政府的專有職權和職責，充分尊重地方自主權且主要側重于公共服務和社會管理的職責。
在運用上述原則劃分政府職權和職責時，為了維護中央權威和體現(xiàn)單一制特征，要堅持中央與地方職權和職責由中央統(tǒng)一確定和劃分，而省以下政府職權和職責劃分則由省級政府主導。在推動省以下政府間關系調(diào)整過程中，要特別重視省、市縣兩級的作用，逐步弱化市級政府職能直至取消地級市層級。也就是，地級市的一部分職權和職責逐步上收到省級政府，讓省級政府扮演中央與地方之間的中間橋梁；而另一部分有利于提高行政效率、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的職權和職責下移到縣級(縣級市)政府。保留省級和縣級政府，短期內(nèi)可以將市級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壵涂h級政府的派出機構，而長期則應考慮增加省級政府數(shù)量，并取消地級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層級(李奕宏，2014)。在壓縮政府層級的同時，可以從“財政省直管縣體制改革”和“鄉(xiāng)財縣管體制改革”入手，推動行政體制改革和財政體制改革的同步進行，推進政權層級和財政層級的“扁平化”，形成“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權、一級舉債權”的層級制結構(賈康、梁季，2011)。對于這一新的層級制結構，應及時列出省、市縣級政府的職權和職責清單(寇鐵軍，2016)，明確各級地方政府的專有職權和職責，以及政府間的共有職權和職責，并為這些劃定的職權和職責建立動態(tài)調(diào)整機制。在職權和職責劃分并試運行一段時期后，可以擇機修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及出臺地方性法規(guī)和政府規(guī)章制度，從法治化和規(guī)范化的高度解決上下級政府“職權同構”和“職責同構”問題，避免上級政府因“辦理上級人民政府交辦的其他事項”而將職權和職責不受節(jié)制地轉(zhuǎn)移給下級政府。通過推進政府間關系調(diào)整的法治化進程，并通過強化監(jiān)督來有效落實。
當然，改革財政體制和行政體制，壓縮政府層級似乎是一種理想化的方案。事實上，三級政權和財政體制的提法可能過于超前，現(xiàn)在條件和時機尚未成熟，改革還需頂層設計。
為省以下政府建立跨年度預算平衡機制
根據(jù)前文對事權概念的理解，將分稅制改革后形成的“財力上收、事權下移”結構修改為“財力上收、職權上收、職責下移”似乎更為準確。分稅制改革后形成的這種新格局是地方財政困難的直觀原因。分稅制改革之后財稅領域的改革基本上是圍繞地方財政解困這個目標而在分稅制框架下進行政府間財政關系調(diào)整。在政府間財政關系調(diào)整過程中，如下兩輪改革成為姊妹篇：2007年黨的十七大報告提出的“建立財力與事權相匹配的財稅制度”和2013年黨的十八屆三中全會提出的“建立事權和支出責任相適應的現(xiàn)代財政制度”，分別從收入側和支出側試圖消除分稅制改革造成的地方收支失衡。也就是說，對于某級政府而言，在收入側為履行相關事權配備適度的可支配財力；在支出側為履行相關事權承擔相應的支出責任。如果以職權和職責來代替事權概念，則這兩輪改革的舉措可以轉(zhuǎn)化為如下等式：可支配財力=職權+職責=支出。該等式表明，單純從收入側或支出側改革均不利于全面系統(tǒng)地解決地方財政困難問題。為此，未來需要以政府間職權和職責的清晰劃分為前提，從收支雙側著力，為省以下政府建立跨年度預算平衡機制。
為了給省以下政府建立跨年度預算平衡機制，改革順序似乎是這樣的：對于某級政府而言，首先在確定其職權和職責的前提下，設定其預算支出項目和規(guī)模。設定預算支出項目和規(guī)模需要考慮多方面的因素，例如，地方需要在保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉(zhuǎn)方面安排資金，這些方面的預算支出又需要考慮當?shù)匕傩盏男枨蠛驼膬?yōu)先目標。只有設定了預算支出項目和規(guī)模，才能為其組織可支配財力。
為了使地方政府取得合適的可支配財力，需要疏通如下幾個主要的財力來源渠道：
1.為省以下政府完善分稅制，使地方政府取得合理的稅收收入。1994年分稅制改革只是確定了中央與地方之間的分稅規(guī)則，而沒有涉及省以下政府間收入和支出的劃分。當務之急是為省以下政府完善分稅制。根據(jù)全國統(tǒng)一的標準，仿照中央與地方稅收劃分規(guī)則，可以考慮將收入不穩(wěn)定、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易于轉(zhuǎn)嫁的稅種劃分為省級政府的主體稅種，而將稅基流動性不強、信息優(yōu)勢明顯、受益范圍易確定、對區(qū)域外經(jīng)濟社會發(fā)展不產(chǎn)生直接影響的稅種劃分為市縣級政府的主體稅種。根據(jù)“稅收法定”原則，需要通過法律法規(guī)來規(guī)范省以下政府的主體稅種和稅率設置及其在政府之間的劃分。稅收的征繳需要遵循一定的原則，一些稅種適合由高層級政府征繳，一些稅種則適合由低層級政府征繳。
2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結構，提高轉(zhuǎn)移支付工具的使用效率。要確保跨年度預算收支平衡，就需要創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度。總體上，理論和實踐已經(jīng)達成共識，需要增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，同時盡可能地清理和壓縮現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目及其規(guī)模，以調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結構來緩解各級政府的財政饑渴癥。對于一般性轉(zhuǎn)移支付，要根據(jù)地方政府履行職權和職責的需要，按既定的公式確定轉(zhuǎn)移支付的比例或額度；對于專項轉(zhuǎn)移支付，要根據(jù)委托事項的性質(zhì)，并考慮職權和職責劃分的實際，采取協(xié)商的辦法為承擔相應職權和職責的部門安排專項轉(zhuǎn)移支付資金。明確增加一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，同時以“因素法”替代“基數(shù)法”(靳繼東，2015)，以增強政府的自主性和實現(xiàn)區(qū)域性基本公共服務均等化目標。轉(zhuǎn)移支付制度應采用“因素法”來替代“基數(shù)法”(李齊云、馬萬里，2012)。通過因素法的公式，可以增強轉(zhuǎn)移支付的透明度、公平性和可預期性。同時，要清理專項轉(zhuǎn)移支付名目，將部分專項轉(zhuǎn)移支付項目并入一般性轉(zhuǎn)移支付項目，優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付結構。
3.除了對稅收收入和轉(zhuǎn)移支付進行改革外，還需要對構成可支配財力的其他收入來源進行清理規(guī)范。對于稅收返還，要盡快改革在1994年分稅制改革時作為過渡措施而設置的“稅收返還”項目，其改革方向是減少乃至取消，將其并入轉(zhuǎn)移支付；對于政府性基金收入，需要清理整頓土地財政；對于地方政府債券收入，需要出臺法律法規(guī)，量力而行。（摘自《地方財政研究》2017年第12期《省管縣體制改革與地方財政解困》）
作者單位：中央編譯局
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:和訊網(wǎng)
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