——基于政府、精英和村民視角的分析
摘要：目前中國相當(dāng)一部分地區(qū)鄉(xiāng)村仍然存在精英治理現(xiàn)象, 即村級治理由村莊精英而非廣大村民主導(dǎo)。從主體的角度看, 村莊社會(huì)精英治理的生發(fā)邏輯可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英、普通村民三個(gè)層面進(jìn)行剖析, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面體現(xiàn)為懸浮型政權(quán)的選擇性治理思維, 村莊精英層面體現(xiàn)為利益驅(qū)動(dòng)下對村莊治理的介入, 普通村民層面體現(xiàn)為“工具性差序格局”下的“原子化”。村莊精英治理現(xiàn)象的優(yōu)化路徑有三:一是村莊精英治理體系的優(yōu)化, 二是普通村民群體自治能力與參與機(jī)制的優(yōu)化, 三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)調(diào)控與指導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)化。
中國實(shí)施村民自治制度已有多年, 但目前仍有相當(dāng)一部分地區(qū)的村莊治理由占整體村民一小部分比例的村莊精英主導(dǎo), 村民自治的形式與精英治理的實(shí)質(zhì)并存, 或者說相當(dāng)一部分地區(qū)的村民自治仍然停留在精英治理的層面上。對這一現(xiàn)象進(jìn)行反思, 有利于更好地認(rèn)識(shí)村莊精英治理現(xiàn)象, 更大力度地推進(jìn)村民自治實(shí)踐進(jìn)程, 更高程度地提升村莊治理的民主化水平。目前學(xué)界圍繞村莊精英治理展開的研究, 或者是從歷史角度梳理鄉(xiāng)村社會(huì)精英治理的脈絡(luò)沿革, 或者是對現(xiàn)階段村莊場域精英政治現(xiàn)象的評判, 或者是探析精英群體對于村莊經(jīng)濟(jì)與政治的影響等, 而缺乏結(jié)合村民自治制度背景對村莊精英治理的形成原因進(jìn)行深入研究, 更鮮有在此基礎(chǔ)上探索村莊場域精英治理優(yōu)化路徑的研究。基于此, 考慮到形成村莊精英治理這一現(xiàn)象的主客觀因素較為復(fù)雜, 筆者擬從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英、普通村民三個(gè)層面對村民自治背景下精英治理的生發(fā)邏輯進(jìn)行剖析, 并在此基礎(chǔ)上探討村莊精英治理的優(yōu)化路徑。
一、村莊精英治理的生發(fā)邏輯
1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)懸浮型政權(quán)的選擇性治理思維
雖然中國自20個(gè)世紀(jì)80年代即開始實(shí)行村民自治制度, 但在農(nóng)業(yè)稅取消之前, 村民自治一直沒有實(shí)質(zhì)性地展開, 很大程度上源于稅費(fèi)征收背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治制度所要求的鄉(xiāng)村關(guān)系相差較遠(yuǎn)。按村民自治制度的規(guī)定, 村民委員會(huì)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)機(jī)構(gòu), 只協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要對村莊給予支持和指導(dǎo), 兩者不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。然而實(shí)際上, 稅費(fèi)改革前, 鄉(xiāng)村兩級之間這種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系并沒有能充分展示, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間總體上體現(xiàn)為一種行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系, 甚至是一種較為明顯的上下級行政關(guān)系[1]。很多時(shí)候鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊結(jié)成利益共同體, 鄉(xiāng)村兩級干部聯(lián)手向村民汲取資源的現(xiàn)象并不鮮見。
這一方面與壓力型體制有關(guān), 另一方面與利益獲取有關(guān)。所謂壓力型體制, 就是為了完成政治、經(jīng)濟(jì)等方面的指令性任務(wù), 各級公共權(quán)力組織把任務(wù)指標(biāo)層層分解和下派, 要求下級部門按時(shí)完成, 并且把完成時(shí)間、質(zhì)量和獎(jiǎng)懲掛鉤的一種制度安排[2]。這種制度安排的主要特征是具有強(qiáng)烈的行政指令色彩, 上級分派的任務(wù)與指標(biāo)必須按要求完成, 否則各級組織的政績認(rèn)定以及相關(guān)人員的升遷任免會(huì)受直接影響[3]。在壓力型體制下, 如果不向各行政村繼續(xù)分解以稅費(fèi)征收為核心內(nèi)容的各項(xiàng)任務(wù)的話, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府則無法化解巨大壓力。另一方面, 壓力型體制在形塑鄉(xiāng)村兩級工作關(guān)系格局的同時(shí)也為鄉(xiāng)村兩級干部聯(lián)手向村民汲取資源提供了“空間”, 很多時(shí)候可以借助征收農(nóng)業(yè)稅之名“搭車收費(fèi)”, 獲取額外利益, 形成“利益共同體”。這一時(shí)期, 無論是為了完成來自上級政府分配的任務(wù), 還是同時(shí)出于利益獲取的需要, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往都會(huì)對村莊治理尤其是村級選舉進(jìn)行嚴(yán)格控制, 以保證“意中人”順利當(dāng)選村干部, 從而有利于日后工作開展, 較好貫徹上級意圖指示。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上扮演管理者、領(lǐng)導(dǎo)者角色而不是指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者角色, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊結(jié)成“利益共同體”的情形下, 村民自治實(shí)踐很難有大的實(shí)質(zhì)性的推進(jìn), 村級民主治理的水平很難有真正的提高。
稅費(fèi)改革后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以從“稅費(fèi)征收”壓力中解脫出來, 分配下來需要村莊完成的硬性任務(wù)量較之前大為減少, 其所扮演的角色開始由管理者向指導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。壓力色彩的淡化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村莊公共事務(wù)管理的介入強(qiáng)度降低, 尤其是對于村莊選舉的控制力開始減弱, 無論是村黨支部選舉還是村委會(huì)選舉, 普通村民的意愿能夠在一定程度上體現(xiàn)出來, 這為村莊選舉的規(guī)范化和民主化水平的提高提供了一定空間。另外, 伴隨著國家相關(guān)配套改革措施的實(shí)施, 上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的主要來源, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便再通過借助征收農(nóng)業(yè)稅之機(jī)向村民“搭車收費(fèi)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村級財(cái)政的控制力隨之減弱, 鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展出現(xiàn)了新的契機(jī)與轉(zhuǎn)折, 村莊治理的民主化水平提升具有了新的空間。
不過之上所述都是相對的。稅費(fèi)改革雖然使得稅費(fèi)征收而引起的鄉(xiāng)村治理危機(jī)得到一定程度的消融, 但并不意味著“壓力型體制”的全然消失。這一體制依然存在, 只不過較以往在內(nèi)容上發(fā)生了些許變化。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于行政村的考核指標(biāo)中, 稅費(fèi)征收任務(wù)被取消, 但其他相關(guān)任務(wù)則填補(bǔ)了上來, 諸如招商引資、勞務(wù)輸出等任務(wù)均成為村莊要完成的重要任務(wù)。這就出現(xiàn)了有的學(xué)者指出的“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”現(xiàn)象, 也就是與一些硬任務(wù)如征稅等消失相伴隨, 以前一些不太重要的工作比如村務(wù)管理等反而被加大考核力度, 成為硬考核[4]。因?yàn)閴毫π腕w制依然存在, 為完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍需要村干部的大力配合與支持。與以往不同的是, 鄉(xiāng)村兩級干部聯(lián)手向村民汲取資源的局面被打破, 來自利益層面的驅(qū)動(dòng)就大為減少。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再具有像農(nóng)業(yè)稅取消之前那樣可以強(qiáng)力介入村級治理的“合法性”理由。以上因素致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村干部的控制力度減弱, 村干部群體的相對獨(dú)立性地位得以確立。正因如此, 在這一變化過程中鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)現(xiàn)了從“控制”到“互動(dòng)”的變遷[5], 在缺乏經(jīng)濟(jì)資源的前提下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多依賴與村干部之間的私人感情而不是行政權(quán)力調(diào)動(dòng)其協(xié)助合作的積極性[6]。
稅費(fèi)改革后, 基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[7]。“懸浮型政權(quán)”而非“服務(wù)型政府”的角色扮演往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府奉行“選擇性治理”[8]的思維模式, 即對于和自身利益相關(guān)的業(yè)務(wù)如招商引資、計(jì)生工作等, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性較高, 而對于鄉(xiāng)村的基本社會(huì)服務(wù)方面則投入的積極性不高[9]。一方面, 在村莊公共服務(wù)的提供上, 來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持力度并不大, 村莊能否實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的良好供給更多時(shí)候取決于村干部甚至村莊精英群體的作為。另外, 在農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)取消, 農(nóng)村選舉日益民主化的形勢下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村干部人選的控制出現(xiàn)松動(dòng), 尤其對于那些綜合治理狀況良好, 能夠完成下達(dá)的招商引資等重要任務(wù)的村莊, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更樂意其兩委成員實(shí)現(xiàn)連續(xù)任職。而且對于一些村莊內(nèi)部事務(wù)比如村級財(cái)務(wù)支出等, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則給村莊較大的自由裁量權(quán), 至于村莊治理民主化的推進(jìn)程度則不太關(guān)心。這樣就會(huì)形成在村莊選舉、村莊公共事務(wù)的決策與管理等環(huán)節(jié)中村干部的權(quán)力擴(kuò)大。同時(shí), 由于村干部與村莊體制外精英在利益方面往往有著千絲萬縷的聯(lián)系, 而且村莊體制外精英也可以參與村莊選舉和決策, 村莊體制外精英對于村莊公共權(quán)力的運(yùn)作也能產(chǎn)生一定的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“選擇性治理”策略對于村莊精英治理現(xiàn)象的形成具有很大的作用。
2. 利益驅(qū)動(dòng)下村莊精英對村莊治理的介入
天下熙熙, 皆為利來;天下攘攘, 皆為利往。法國哲學(xué)家愛爾維修認(rèn)為, 盡管各種社會(huì)現(xiàn)象是復(fù)雜多變的, 表面上看來毫無規(guī)律可言, 但實(shí)質(zhì)上很多現(xiàn)象透過表層都可以從利益的角度得到較好的解釋。對各種形式利益的追求是社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力, 同時(shí)也是各種紛繁復(fù)雜社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根源。可以說, 利益往往成為社會(huì)生活中普遍起作用的因素, 社會(huì)中各式各樣的沖突, 歸根結(jié)底是一場利益的沖突。因此, 愛爾維修把利益制約社會(huì)生活看作是一個(gè)不可違背的規(guī)律, 正如他所言:“河水不能倒流, 人不能逆著利益的浪頭走”[10]。“利益”是一個(gè)相對抽象的概念, 其內(nèi)涵也是眾說紛紜, 目前尚無明確的闡釋。筆者認(rèn)為, 利益就是一定主體需要的各種物質(zhì)和精神的總和[11]。
村莊精英之所以成為精英, 是因?yàn)槠鋼碛衅胀ù迕袼痪邆涞膬?yōu)勢資源和能力, 并能通過獲取各種權(quán)利來為自己謀取利益。村莊場域中行動(dòng)者擁有的權(quán)力可分為正式權(quán)力與非正式權(quán)力, 正式權(quán)力即體制賦予的權(quán)力, 也就是村干部群體擁有的權(quán)力。非正式權(quán)力則來源于行動(dòng)者占有的經(jīng)濟(jì)資源、掌握的人脈關(guān)系、人緣口碑、個(gè)人威望等。不管是正式權(quán)力還是非正式權(quán)力的擁有者都處于相對優(yōu)勢地位。當(dāng)然, 不是所有的村莊精英都熱衷于參與村莊治理, 但對于主導(dǎo)村莊治理的這部分村莊精英即村干部來說, 由于其已控制或影響村莊公共權(quán)力, 既擁有體制賦予的正式的權(quán)力, 也擁有基于其他優(yōu)勢產(chǎn)生的非正式權(quán)力, 他們往往借助村民的信服在村莊治理中發(fā)揮著重要作用[11]。
在村莊場域, 擁有一定權(quán)力的村莊精英往往會(huì)在利益的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力運(yùn)作, 并想方設(shè)法保持和擴(kuò)大自己的優(yōu)勢。在利益的驅(qū)動(dòng)下, 村莊精英的權(quán)力運(yùn)作行為體現(xiàn)于村級治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。比如在村委會(huì)選舉中, 村黨支部書記雖然不能直接干預(yù), 但可以憑借體制性權(quán)力形成的便利條件及個(gè)人威望在候選人的確定、相關(guān)宣傳動(dòng)員等方面為“意中人”活動(dòng), 極大增加其當(dāng)選的可能性。村莊經(jīng)濟(jì)精英為了自己順利當(dāng)選或幫助別人取得競選的成功, 會(huì)利用其優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)地位或與普通村民的利益關(guān)系而對村民進(jìn)行廣泛的動(dòng)員等。村莊經(jīng)濟(jì)精英雄厚的資源背景或村莊社會(huì)精英的個(gè)人魅力都可能轉(zhuǎn)化為他們在村莊公共事務(wù)決策或管理中的話語權(quán)。
村干部掌握著村莊土地、閑置的校舍、房屋等公共資源的管理權(quán)。部分村干部對于經(jīng)營商務(wù)感興趣, 則往往可以利用自己的職位便利優(yōu)先獲得村莊公共資源的使用權(quán), 這樣就能更容易地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。另外, 村莊經(jīng)濟(jì)精英經(jīng)營商務(wù)需要村干部提供各種支持, 部分村干部經(jīng)商也需要經(jīng)濟(jì)能力提供幫助, 由此, 村莊政治精英與經(jīng)濟(jì)精英往往會(huì)形成利益共同體, 實(shí)現(xiàn)相互資源的轉(zhuǎn)化。部分村莊經(jīng)濟(jì)精英與社會(huì)精英基于其自身的優(yōu)勢地位, 往往會(huì)產(chǎn)生參與村莊政治生活的沖動(dòng), 一般會(huì)以“參與競選”與“隱性參政”兩種方式介入村莊治理過程。如果出現(xiàn)競選失敗的情況, 部分村莊體制外精英就會(huì)采用“隱性參政”的方式介入村莊政治。這是一種退而求其次的行為策略。比如通過與村干部合謀, 以結(jié)成利益同盟的方式來影響村級公共事務(wù)[12]。
總之, 構(gòu)成權(quán)力基礎(chǔ)的各種社會(huì)資源的稀缺性與可交換性容易誘致村莊精英之間的利益交換。很多時(shí)候村莊各類精英會(huì)基于各種利益的驅(qū)動(dòng)進(jìn)行權(quán)力運(yùn)作, 在此過程中, 各自的優(yōu)勢地位得以進(jìn)一步鞏固和提高。這樣極易形成精英話語主導(dǎo)村級治理的局面, 廣大普通村民則較難滲入村莊核心權(quán)力體系。
3.“工具性差序格局”下普通村民的“原子化”
對于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)建立在血緣與地緣基礎(chǔ)上的人際關(guān)系特征, 費(fèi)孝通先生曾提出“差序格局”一說。他以石頭丟入水中激起的漣漪[13]為例, 形象地刻畫出傳統(tǒng)社會(huì)以己為中心不斷向外推移的人際關(guān)系特點(diǎn)。此概念說明在傳統(tǒng)社會(huì), 血緣與地緣是極其重要的, 個(gè)體對于家庭和家族有著很強(qiáng)的內(nèi)心認(rèn)同感和依附性, 生活在由血緣與地緣交織在一起而形成的網(wǎng)絡(luò)中, 鮮有發(fā)展獨(dú)立個(gè)性和擁有個(gè)體權(quán)利的空間。同時(shí), 個(gè)體生活在相對封閉的圈子里。“差序格局”是與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)相對應(yīng)的, 自給自足、封閉排外等是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的固有特征[13]。
進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì), 作為地方性知識(shí)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“差序格局”并沒有完全消失, 而是在市場化大潮和現(xiàn)代文化等因素的沖擊下發(fā)生了內(nèi)涵的轉(zhuǎn)換。對此, 有學(xué)者用“差序格局”的“理性化”來描述, 認(rèn)為農(nóng)民日常生活中的相互交往也受利益的支配, 以至原有關(guān)系親疏的格局有所改變[14]。這傳遞了一個(gè)信息, 即隨著現(xiàn)代化大潮在鄉(xiāng)村社會(huì)的涌入, 傳統(tǒng)社會(huì)建立在血緣與地緣基礎(chǔ)上的“差序格局”被打破, 呈現(xiàn)出理性化與工具化趨勢, 進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)體對有機(jī)共同體的認(rèn)同感逐漸消解。沒有利益因素介入的話個(gè)體之間難以建立親密的合作關(guān)系, 從而形成村民的“原子化”特征。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化基礎(chǔ)上衍生的價(jià)值觀信仰受到?jīng)_擊, 出現(xiàn)了“現(xiàn)代性困境”[15]。需要指出的是, “工具性差序格局”的形成并不表明其完全替代了“差序格局”, 農(nóng)村社會(huì)更多時(shí)候是兩者的融合, 一方面, 血緣與地緣對于維持人們的關(guān)系仍然重要, 只不過要與利益因素相聯(lián)系;另一方面, 村民對于權(quán)威人物仍然存在一定的依附心理。
“工具性差序格局”的形成使廣大村民彼此之間如沒有利益因素介入則很難建立起親密的聯(lián)系, 再加上多數(shù)村莊農(nóng)民組織化水平較低, 從而使村民處于“原子化”、“碎片化”[16]狀態(tài)。公共選擇理論認(rèn)為, 政治活動(dòng)中的個(gè)體與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)體類似, 都呈現(xiàn)“理性”特征, 均追求自身利益的最大化[17]。在要不要參與一件村莊公共事務(wù)時(shí), 村民往往首先都會(huì)自我詢問:“這件事與我有沒有關(guān)系, 如果參加了能給我?guī)硎裁春锰? 或者可能給我造成什么損失?”在這種心態(tài)影響下, 一方面, 對于一些村莊公共事務(wù)的參與村民往往采取消極的態(tài)度, 比如明知道村干部的治村行為存在不合理的地方, 村民們卻不能自發(fā)地組織起來進(jìn)行有效地監(jiān)督。另外對于村莊公共服務(wù)的供給比如修橋修路等如果沒有外界強(qiáng)有力的動(dòng)員, 村民們也很難進(jìn)行合作。另一方面, 廣大普通村民容易為村莊精英所籠絡(luò)和控制。在利益成為維系人們之間關(guān)系親密程度的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí), 普通村民們對村莊精英容易產(chǎn)生一定的依附性, 因?yàn)樗^村莊精英, 就是村莊里占據(jù)各種優(yōu)勢資源的一小部分人, 普通村民希望通過依附他們來獲得一些好處。比如在村莊選舉中, 普通村民容易受作為候選人的經(jīng)濟(jì)精英的鼓動(dòng)從而把票投給他們。
二、村莊精英治理的優(yōu)化路徑
在村民自治的形式下, 受各種因素的影響, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英與普通村民形成各自特有的行為邏輯, 從而促成了現(xiàn)階段村莊精英治理的發(fā)生。對于村莊精英治理現(xiàn)象, 必須進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化。村莊精英治理的典型特征是村莊精英群體的權(quán)威支配著村級治理的過程, 這種村級治理形式筆者稱之為權(quán)威型治理。需要指出的是這是村民自治背景下的權(quán)威型治理。由于目前農(nóng)村實(shí)施的是村民自治制度, 所以無論村莊精英的權(quán)威如何突出, 與村民自治制度實(shí)施之前國家權(quán)力主導(dǎo)村級治理相比較, 都是村民自治推進(jìn)的體現(xiàn)。作為一種民主化的村級治理形式, 村民自治的實(shí)現(xiàn)過程就是從權(quán)威型治理到參與型治理的演進(jìn)過程。所謂參與型治理, 即村莊精英獨(dú)享村級治理權(quán)力的局面被打破, 村民群眾在村級治理中擁有一定話語權(quán)的治理模式。現(xiàn)代自治蘊(yùn)含的公民權(quán)利的彰顯、民主價(jià)值的突出等精神內(nèi)核與中國村民自治制度的優(yōu)越性使得村莊精英治理這一村民自治的初級形態(tài)不會(huì)處于停滯狀態(tài), 而是具有積極變革的本能訴求。村莊精英治理的優(yōu)化過程即村民自治的完善過程, 其優(yōu)化所遵循的核心邏輯就是從村莊精英主導(dǎo)下的權(quán)威型治理向村莊精英引導(dǎo)下的參與型治理轉(zhuǎn)換。
精英引導(dǎo)下的參與型治理, 即村級治理由包括村干部和村莊各類能人在內(nèi)的村莊精英群體積極引導(dǎo), 普通村民積極參與其中的一種村級治理形態(tài)。與村莊精英治理形態(tài)不同, 在精英引導(dǎo)下的參與型治理形態(tài)下, 普通村民能夠在相當(dāng)?shù)某潭壬蠀⑴c村級治理, 在治理過程中擁有充分的話語權(quán)。村莊精英的權(quán)威受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和普通村民的雙重限制, 很難再形成精英權(quán)威壟斷村級治理的局面。參與型治理具有以下兩個(gè)主要特征。
一是普通村民能夠積極參與村級治理。既然是參與型治理, 廣大普通村民在其中所起的重要作用不言而喻。目前, 雖然村民自治形式上是一種人民群眾的自治, 體現(xiàn)出大眾民主的基本原則, 但由于村民無權(quán)無勢, 盡管人數(shù)眾多, 在村級治理中話語權(quán)卻極小, 淪為“沉默的大多數(shù)”、“無政治階層”。按照相關(guān)法律規(guī)定, 村民自治的法定主體是廣大村民, 而普通村民又是廣大村民的主要組成部分, 普通村民在村級治理中的缺位使村民自治名不符實(shí), 這一現(xiàn)象必須得以改進(jìn)。實(shí)質(zhì)上, 作為一種民主化的村級治理, 村民自治的應(yīng)然狀態(tài)就是體現(xiàn)為廣大村民對于村級治理的主導(dǎo), 所以村民自治最終實(shí)現(xiàn)值得突破的標(biāo)志就是以普通村民為主體的廣大村民能否具備較強(qiáng)的自治能力, 尤其是廣大普通村民能否在村級治理中發(fā)揮重要作用。二是村莊精英能夠在參與型治理中發(fā)揮積極引導(dǎo)作用。如果規(guī)制得好引導(dǎo)得好, 精英政治也是通往民主的捷徑之一。由此, 不但村級治理效能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要重視村莊精英, 村級治理民主水平的提高同樣也要依靠村莊精英來推動(dòng), 在長期推動(dòng)的過程中, 廣大普通村民在村級治理中的地位才能逐漸得以提升, 并最終成為村級治理的最重要主體。這就要求在村莊精英主導(dǎo)下的權(quán)威型治理的變革過程中, 仍然要大力支持村莊精英群體, 充分發(fā)揮精英的才能, 鼓勵(lì)和支持村莊精英為村級治理做出更大的貢獻(xiàn)。
具體而言, 目前村莊精英治理轉(zhuǎn)變?yōu)榫⒁龑?dǎo)下的參與型治理須從三個(gè)方面予以優(yōu)化。
第一, 村莊精英治理體系的優(yōu)化。首先要培育一個(gè)類型分化明顯的村莊精英群體, 現(xiàn)階段相當(dāng)一部分村莊中的精英類型分化不明顯, 主要是村莊經(jīng)濟(jì)精英與村莊社會(huì)精英群體類型沒有凸顯出來, 規(guī)模不夠大。要健全村莊體制外精英的吸納與參與機(jī)制。多元力量的存在可以防止體制內(nèi)精英壟斷村級治理, 減少了權(quán)力運(yùn)作中因非制度化運(yùn)作的“不確定性”而引發(fā)的權(quán)力尋租和機(jī)會(huì)主義。同時(shí), 體制外精英可以在一定程度上代表普通村民的利益, 有利于村民利益的表達(dá), 還可以為村級治理提供新鮮活力。另外, 要強(qiáng)化村莊精英治理行為的制約機(jī)制。對村莊體制內(nèi)、外精英的治理行為進(jìn)行制度約束, 使之規(guī)范化是十分必要的。村莊精英治理的一個(gè)突出局限就是人治色彩濃厚, 要解決此問題, 必須加強(qiáng)依法治理, 強(qiáng)化村級治理中的法制權(quán)威, 克服村莊精英的權(quán)力濫用, 實(shí)現(xiàn)魅力型權(quán)威向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。
第二, 普通村民群體自治能力與參與機(jī)制的優(yōu)化。一要提升廣大村民的主體意識(shí)。通過發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè), 提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。具備了較高的文化素質(zhì), 主體意識(shí)就會(huì)隨之提高。靈活采取各種形式, 通過各種渠道, 加大力度對農(nóng)民進(jìn)行法治宣傳、民主權(quán)利意識(shí)宣傳與公民意識(shí)教育, 從而提高村民的主體意識(shí)與權(quán)利觀念。同時(shí)要提高村民的經(jīng)濟(jì)地位, 以促進(jìn)其主體意識(shí)的覺醒。二要提升村民的組織化水平。數(shù)量與規(guī)模適中的民間組織一方面可以打破正式組織的壟斷, 對其實(shí)現(xiàn)有效的制約與監(jiān)督, 以防止村莊公共權(quán)力異化, 另一方面可以彌補(bǔ)正式組織的不足, 促進(jìn)村莊政治、經(jīng)濟(jì)等的進(jìn)步。整體上來看, 當(dāng)前農(nóng)民的組織化水平還不高, 還不能很好適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要。三要健全廣大普通村民的參與機(jī)制。要使村民代表會(huì)議機(jī)制、村民會(huì)議機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用, 尤其是村民代表會(huì)議, 既能夠避免少部分人決策與管理所帶來的封閉性與隨意性, 又能夠避免人人參與所帶來的效率低下等弊端。要建立和實(shí)施民間組織與村莊正式權(quán)力組織之間良好的銜接機(jī)制, 以利于村民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
第三, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)調(diào)控與指導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)化。無論是村莊精英群體及其治理機(jī)制的優(yōu)化, 還是普通村民群體自治能力及其參與機(jī)制的優(yōu)化, 都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的調(diào)控與指導(dǎo)。比如之前筆者提出要在農(nóng)村培育一個(gè)成熟多元的村莊精英體系, 并在此基礎(chǔ)上建立健全多元村莊精英治理結(jié)構(gòu)。在此過程中一個(gè)重要工作就是對于村莊體制精英的培養(yǎng)以及吸收他們參與村級治理, 在村莊經(jīng)濟(jì)精英的帶動(dòng)下, 普通村民更容易走上致富之路, 在村莊文化精英的影響下, 普通村民能更快地提高知識(shí)水平與思想覺悟。這些都有利于普通村民民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的提升。但是村莊精英體系的培育僅靠村莊社會(huì)自身的力量是不夠的, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要在其中起到引導(dǎo)與調(diào)控作用。同時(shí), 普通村民逐步地?cái)U(kuò)大政治參與, 也離不開外部力量的幫助。這里就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題, 即在當(dāng)下農(nóng)村整體缺乏良性村民自治狀態(tài)所需的經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)基礎(chǔ)的情況下, 如何推動(dòng)普通村民適度參與村級治理, 如何保證其能夠積極而不是過度參與?普通村民的參與無疑會(huì)對村莊體制內(nèi)精英形成監(jiān)督與約束, 這種情況下同樣需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行宏觀引導(dǎo)。另外, 村民自治的推進(jìn)也是一個(gè)系統(tǒng)工程, 作為一種民主化的村級治理形式, 村民自治更突出村級政治民主, 但政治民主與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)密不可分, 除了要積極培育多元村莊精英治理結(jié)構(gòu)外, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還要積極支持村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、文化教育事業(yè)、農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)等。
綜上所述, 精英引導(dǎo)下的參與型治理這一村級治理形態(tài)的最終形成需要三個(gè)基本條件。一是一個(gè)成熟負(fù)責(zé)的村莊精英治理體系的存在。與精英主導(dǎo)下的權(quán)威型治理相比較, 在精英引導(dǎo)下的參與型治理這一形態(tài)下, 更加注重村莊精英群體的質(zhì)量。首先, 精英體系的構(gòu)成應(yīng)是多元的, 并且村莊體制外精英能夠積極參與村級治理, 這樣可以打破政治精英壟斷村級治理權(quán)力的局面, 村莊體制外精英還可以帶動(dòng)普通村民參與村級治理。其次, 村莊精英的治村行為要規(guī)范化、制度化。不是所有的村莊精英都兼具優(yōu)秀的才能與品質(zhì), 要有一套健全的制約機(jī)制。二是廣大普通村民具有較高的民主與權(quán)利意識(shí)、文化水平與成熟的參與技能, 這些與村民的經(jīng)濟(jì)地位也是緊密相關(guān)的, 所以村民們還要擁有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。除了已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的村委會(huì)選舉的投票權(quán)外, 村民還要具備積極參與村級事務(wù)決策與管理、監(jiān)督的意識(shí)與能力。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宏觀引導(dǎo)作用的發(fā)揮。精英引導(dǎo)下的參與型治理一方面強(qiáng)調(diào)精英引導(dǎo), 另一方面強(qiáng)調(diào)村民參與, 然而這里還有不能忽略的第三方力量, 那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。作為國家權(quán)力體系的最低一級, 在村民自治的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然不直接介入村級治理, 而是在宏觀層次上起引導(dǎo)作用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2017年05期
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