我國實行村民自治制度已有多年, 目前的村級民主治理也已取得巨大成績。但仍有相當一部分地區的村級治理是由村莊精英主導的, 廣大普通村民的參與度很低, 在村民自治的形式之下還存在著一定的精英治理現象, 或者說我國相當一部分地區的村民自治仍然停留在精英治理的層面上。筆者認為村莊精英治理可以分為常態與病態兩種類型, 對這兩種類型的精英治理現象應區別開來對待。常態精英治理也是目前村莊精英治理的主流形態, 病態精英治理是常態精英治理的異變形態。雖然病態精英治理只存在于少數村莊, 但需要引起我們的足夠重視。
主流形態:常態精英治理及其特征闡析
常態精英治理是目前村莊精英治理的主流形態, 筆者認為其具有權力集中、利益交換、權威主義等特征。
第一, 權力集中。一方面, 村莊治理權力集中于以村干部為主的村莊精英群體手中, 普通村民對權力運行影響微弱。另一方面, 鄉鎮政權對村莊治理介入力度不大。不僅對于國家層面政治活動的理解不能忽視公共權力, 而且對于基層政治活動, 對于村莊政治的理解也不能忽視公共權力。治權的運作過程也基本形成了村莊治理的整個過程, 所以人們往往更關注在實踐層面上村莊治權是如何運作的, 而對于村莊公共權力的另外一個重要側面即村莊主權關注不夠。村莊公共權力由村干部執掌這無可厚非, 因為即使在民主化水平極高的治理形態下, 權力也總是由極少部分人執掌。在村莊精英治理中, 權力集中主要體現為在鄉鎮介入力度有限的情況下, 村莊公共權力的行使集中于以村干部為主的村莊精英群體手中, 普通村民對于權力的運行過程影響極其微弱, 這與民主治理的要求有所不符, 因為村莊主權的所有者是以普通村民為主體的廣大村民。
第二, 利益交換。一是村莊精英之間的利益交換。村莊領域內, 村莊精英的權力資源大致可分為以下三類:國家體制賦予村干部的強制性資源;村莊經濟精英擁有的功利性資源;村莊文化精英擁有的人際關系、智慧、知識、面子等規范性資源。利益與資源密不可分, 在普通村民對村級治理參與度較低, 缺乏監督的情況下, 村莊精英之間利益交換發生的幾率較大。二是村莊精英與鄉鎮干部之間的利益交換。在村莊精英治理的局面下, 盡管村莊公共事務主要由村莊精英處理, 但絕不意味著鄉鎮政權的無所作為。甚至可以說當鄉鎮政權默認和支持某個村莊的精英治理形態時, 這種治理形態才可以保持和發展下去。
第三, 權威主義。精英治理的基礎就是精英權威的存在, 當精英權威穩定時, 精英治理形態可以平穩運行, 精英治理的各種優勢也隨之體現出來。但在另外一種情況下, 如果隨著時間的推移, 精英的品質出現蛻變, 行為出現偏差, 或者身體健康出現問題等, 則會動搖其權威基礎, 影響治理形態的穩定, 精英治理的不穩定性就會暴露無遺。村莊精英治理的一個典型特征是村級治理在精英權威的基礎上展開, 缺乏制度層面的保障與約束, 具有一定的權威主義色彩, 法治化程度不高。在村莊精英治理中, 良好的法律等相關制度已經存在, 但沒有獲得普遍的服從。不過精英權威對于村莊秩序的穩定、村莊治理良好效能的獲得起到十分積極的作用, 而且具有便捷高效的優點。
第四, 群體分化。改革以來, 我國農村社會同樣出現了精英與民眾之間的階層分化, 這是一種正常的社會現象。作為村莊場域中的行動者, 村莊精英想方設法努力維持和提高自身的地位。在村莊精英治理現象中, 形成了村莊精英與普通村民之間的群體分化, 這與一般意義上的階層分化有一定區別。區別在于階層分化中的村莊精英不一定影響村莊公共權力的運行, 因為部分村莊體制外精英并不積極參與村級治理, 而村莊精英治理中的村莊體制外精英專指那些熱衷參與村莊政治的村民。村莊精英治理中, 村莊精英與普通村民之間流動性不大, 精英體系具有一定的封閉性色彩。
第五, 效能良好。指的是在村莊精英治理中, 村莊能夠獲得良好的治理效能。這里所指的是相對意義上的效能良好, 并不是說在精英治理下, 村莊事務的決策有極其高的效率, 也不是指從村莊經濟發展取得了極高的成就, 而是說在這種治理類型里, 村莊能夠保持穩定, 維持一個良好的秩序, 在此基礎上, 村民的對于各種公共服務的需求也能得到基本滿足, 并能完成鄉鎮下達的各項政務, 鄉鎮政府與廣大村民對這種村級治理形態均基本滿意。在部分村莊, 由于經濟、文化等因素, 以普通村民為主體的廣大村民尚不能充分成為村級治理的實踐主體, 村民自治制度價值旨趣的充分實現尚需要一個過程。在此情形下, 村莊精英治理可以作為一種與農村社會的現實基礎相契合的一種階段性的治理模式, 并逐漸向更高一級的民主治理模式過渡。
異變形態:病態精英治理及其特征闡析
現階段, 村莊精英治理的主流形態就是之上所說的常態精英治理, 但在少數村莊也存在病態精英治理, 這一類型的精英治理往往由常態精英治理異變而成。這一治理現象的特征與內容表現在如下幾個方面:
第一, 權力異化。村莊公共權力運行失范, 蛻變為村莊精英私人或群體權力。
第二, 利益結盟。村莊精英之間、村莊精英與鄉鎮干部之間形成穩定的利益鏈條, 使廣大村民利益受損。
第三, 壓迫主義。精英權威成為派系斗爭或者管理過程中的威懾性力量。
第四, 群體隔閡。村莊精英與普通村民之間形成心理上的嚴重隔閡, 精英階層分化并凌駕于村民階層之上。
第五, 效能低下。村莊治安混亂, 上訪事件頻發, 鄉鎮利益與村民利益都受到極大損害。
常態精英治理與病態精英治理之間的區別和其特征對比表現在:
第一, 從權力集中到權力異化。在權力高度集中卻缺乏制約與監督的情況下, 權力的行使往往會出現“異化”的傾向。在行政學里, “異化“多用來形容公共權力的行使失范或者政府職能的履行向惡等。權力處于“私掌”而且缺乏制約的情形下, 發生異化是很有可能的。由于權力異化所發生的村干部貪腐行為多種多樣, 比如部分村干部腐敗行為體現為私賣土地、壟斷山村礦產資源的承包權、利用職權承攬工程項目從中獲利等。權力異化使村莊公共利益和村民利益受到極大損害。
第二, 從利益交換到利益結盟。比如村干部之間的結盟。村干部雖然職務有高低, 但各自均有分管的領域, 即使是村主要干部也不可能對下屬分管的領域隨便干涉, 所以村干部之間出現利益交換也就不奇怪了, 但是當這種利益交換超越了一定的限度, 違反組織原則的時候, 就會帶來嚴重的后果。另外, 村莊體制內外精英的結盟。比如經濟精英與體制內精英的聯盟。人天生是政治的動物, 體制內精英作為村莊政治事務的決策者和實施者, 在村莊權力格局中居于重要地位。體制外精英尤其是經濟精英往往有強烈參政的欲望, 在其競選失敗但又想影響村政的情況下, 往往會采取與體制內精英聯盟的方式來實現目的。
第三, 從權威主義到壓迫主義。在異變的村莊精英治理中, 精英權威極易演化為一種壓迫性權威, 權威主義就轉化為壓迫主義, 一是村莊精英群體內的壓迫;二是村莊精英群體對普通村民的壓迫。在常態下, 精英權威雖然使得精英與村民之間的博弈呈現非均衡, 但精英權威在某種程度上畢竟維護了村民利益, 而在異變形態下, 精英權威已蛻變為謀取私利的工具, 對村民形成了壓迫。
第四, 從群體分化到群體隔閡。群體分化本來也可以算一種正常的現象, 但部分熱衷村莊政治的村莊體制外精英與體制內精英沆瀣一氣, 為謀求自身利益的增值而把村莊公共權力當做工具來行使, 使階層分化演變為階層隔閡。應該承認, 普通民眾與精英人物在思維特點上是存在一些差距的。但是在村莊精英治理發生異變的情形下, 這種差距會繼而升格為心理層面的隔閡, 再加上客觀層面上村莊精英與普通村民占有資源上的差距, 從而形成精英階層與村民階層全面的深層次的隔閡, 進而形成一道難以彌合的鴻溝。
第五, 從效能良好到效能低下。在村莊精英治理異變的情況下, 村莊公共權力的運行已完全脫離了正常軌道, 干群關系緊張, 村莊治安混亂, 惡性群體性事件頻發, 農民上訪不斷, 村莊無法維持秩序的穩定。村干部喪失基本的職業道德, 與村莊黑惡勢力聯合, 不僅無法為村民提供良好的公共服務, 而且欺壓民眾, 侵占公共資源。鄉鎮下達的政務自然也無法有效完成, 村莊治理效能低下, 村政處于癱瘓狀態。
批判與反思:兩種精英治理的應對之道
筆者認為, 對病態的村莊精英治理進行批判, 主要有兩個方面的原因。一是其本身對于村級民主治理成長的阻滯作用。二是其所折射出的人性缺陷的放大與人性的價值取向相違背。第一, 在村莊精英治理發生異變的情形下, 村莊精英突破了其作為村民一分子的身份底線, 形成了一個損害村民利益的壓迫性群體, 精英群體與村民群體之間形成了嚴重的隔閡。與此相對應的是村莊公共權力體系的極端封閉化, 村莊公共權力運行的極端畸形化, 這些對村級民主治理的成長造成極大阻礙。第二, 人性的價值取向是趨于文明和進步的。人性缺陷并不可怕, 是自然屬性中的固有成分, 但不能過分放大, 否則會違背社會屬性與精神屬性的要求。異變的村莊精英治理現象里, 村莊精英蛻變為贏利型經紀, 人性缺陷突破了一定的界限, 與人性的價值取向相違背。
對常態精英治理要進行反思。反思包括兩個部分, 一是接納此現象, 二是省察此現象。之所以要接納此現象, 是因為無論從現實的角度還是發展的角度來看, 此現象的形成都有其客觀性與合理性的一面。從現實的角度看, 村莊精英治理可以看做是應然層面的村民自治受多種因素比如鄉鎮政府的“懸浮型”特征、村莊精英的利益追求、普通村民權利意識不強、村莊經濟文化水平不高等多種因素影響后在實然層面的體現, 有其現實合理性;從發展的角度看, 村莊精英治理的存在形成了精英治理型的村莊治理模式, 這與村民自治背景下村級民主治理的應然模式存在某種不一致, 但其也是村級民主治理成長過程中的一個必經環節。
之所以要省察此現象, 一是即使是常規形態的村莊精英治理也具有一定的異變傾向, 二是村莊精英群體的質量與治理水準均還存在一定的提升空間。第一, 異變傾向的存在。權力集中與權力異化之間, 利益交換與利益聯盟之間, 權威主義與壓迫主義之間等在特定的情形下是可能出現轉化的, 并沒有明顯的鴻溝, 一旦這些轉化成為現實而且具有了長期的穩定性, 常態的村莊精英治理即蛻變為病態的村莊精英治理。這需要引起我們的足夠重視和警惕, 對于常態精英治理中的權力集中、權威主義等特征要加強制約和改進。第二, 提升空間的存在。首先, 也是最為重要的一點, 村莊精英治理畢竟是一種精英政治現象, 民主化程度不高, 需要向民主治理現象過渡與轉化, 體現為廣大普通村民在村級治理中逐漸居于主導地位。其次, 雖然常態精英治理與村莊社會現實狀況具有較強的契合性, 使村莊獲得了相對良好的治理效能, 然而這并不意味著村莊精英的作用得到了充分的發揮。在村莊精英群體的質量與治理結構等方面, 均存在著一定的提升空間。首先, 多數村莊內缺乏在一個成熟多元的村莊精英群體。農村經濟、政治體制改革以來, 人民公社時期一元化的政治精英類型開始分化, 目前村莊精英的數量與質量較以前都有一定程度的發展。但是, 一個真正有管理能力、經濟實力、知識素養等的精英體系在多數村莊尚未形成。倒是由于各種原因導致村莊精英流失現象在很多農村發生。村莊精英是推動村民自治發展的中堅力量, 村莊體制外精英的匱乏、體制內精英質量的下降給村民自治的推進造成了一定的負面影響。所以對于精英流失程度嚴重的村莊, 亟需采取措施培育起一個成熟的村莊精英體系。
同時, 我國目前相當一部分村莊處于村莊精英治理狀態, 或者是村莊體制內精英主導村級治理, 或者是體制內外精英共同主導村級治理。在后面一種模式下, 體制外精英雖然在一定程度上參與了村級治理, 但相比體制內精英來說, 其所起的作用仍是比較弱的。多數村莊尚未形成一個多元村莊精英治理的均衡格局, 筆者認為培養一個成熟的體制外精英治理體系非常重要, 以實現村莊體制內、外精英合作式治理。
村莊精英治理并不完全是主體意志的產物, 其形成在某種程度上具有必然性, 村莊治理對于民主價值的追求固然值得堅持, 但民主的實現需要一個循序漸進的過程, 具體來說就是從精英治理到民主治理的嬗變。由此, 村莊精英治理本身就具有了一定的過渡性, 具有向更高一級治理形態轉化的趨勢。所以我們認為村莊精英治理與治理理論追求民主價值的內涵并不是完全不契合。雖然廣為人們批判, 精英主義理論仍然產生了深遠和持久的影響, 主要原因是精英治理現象在現實中有很強的根基。治理理論的核心價值旨趣就是對于善治的追求, 善治可以看做是民主價值與效能價值均充分實現的一種理想狀態。從此也可以看出對于任何一種治理模式來說, 民主價值或者效能價值都是非常重要的, 缺一不可。常態精英治理盡管不太符合民主向度的要求, 但很多時候卻能具有相對理想的效能價值, 從而與現實具有較強的契合性和適應性。村莊精英治理是一種民主程度較低的村級治理模式, 對比起來看, 村莊精英治理盡管實現了相對良好的效能價值, 但這與理想中的效能價值還相差甚遠, 因為在善治的局面下, 民主是不可缺少的, 也就是說, 理想效能價值的實現需要一種較高程度的民主氛圍。反之, 較高層次民主價值的實現也需要相應效能作基礎。村級治理民主化水平的提高與村級治理效能的提升也是相互依存的, 沒有一個穩定的村莊秩序作基礎, 村級民主的推進只能是空中樓閣。同樣, 不注重村級民主建設, 村級治理的效能往往也只能取得相對意義上的良好, 很難有更高層次的突破。簡言之, 常態精英治理使村莊治理的效能價值得到了一定程度的實現, 但仍有很大的提升空間。
綜言之, 村莊精英治理的形態二分可以使我們更為深刻地認識村莊精英政治現象, 有選擇性和針對性地采取相應改進措施。村莊精英主導下的權威型治理亟需向村莊精英引導下的參與型治理轉換。與村莊精英治理形態不同, 在精英引導下的參與型治理形態下, 普通村民能夠在相當的程度上參與村級治理, 在治理過程中擁有一定的話語權。彼時, 村莊精英起引導作用, 廣大普通村民積極參與, 其治理主體的地位得以凸顯, 村莊較高程度民主治理的美好愿景由此實現。
中國鄉村發現網轉自：社會科學文摘2017年08期
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