村級公益事業，學術名詞為“村級公共產品”，即行政村范圍內的人群受益的公共產品。村級公共產品，其受益人群一般少則幾十戶、多則幾百戶，受益群體較小，并不完全具備“純公共產品”的特征，因此一般認為是“準公共產品”。按照公共產品理論，公共產品應由公共財政支付成本，這主要是就“純公共產品”而言的。村級公共產品作為“準公共產品”，不能簡單地套用“公共產品由公共財政支付成本”這一理論，而需要另作分析，需要區別對待。
筆者體會，總體而言，討論分析公共產品、公共財政有關理論和政策，需要特別注意“居民集中居住區公共產品”這一特殊情況。所謂“居民集中居住區”，在城鎮一般稱為“小區”，在農村一般稱為“村屯”。上面已經提到，村屯的公共產品是“準公共產品”，城鎮“小區”的公共產品也一樣，也是“準公共產品”。二者都不是“純公共產品”，因此并不適用“公共產品由公共財政支付成本”的理論。那么，對于“居民集中居住區公共產品”供給問題，國家出臺的有關制度和政策是什么呢？
這可以從農村改革開放后的情況來分析。大家知道，我國農村實行家庭承包經營制度之后，在農村稅費制度中，確立了“三提留和兩工”制度（下簡稱“三提兩工”）。“三提兩工”，就是用于解決村級公共產品供給的制度。國家為什么要確立這樣的制度呢？很多同志對“三提兩工”有所了解，甚至比較熟悉，但是對此卻缺乏深層次的思考和理解。為什么要確立和實行“三提兩工”制度呢？就是因為上面我們已經分析到的，村級公共產品不是準公共產品，不能由公共財政負責，而應按照“受益者付費”的原則，由村內的居民支付成本，“三提兩工”，就是用于籌集和支付村級公共產品成本的制度。上世紀八九十年代，村級公共產品供給一直實行“三提兩工”制度，直到本世紀初實行農村稅費改革。這是農村的情況。城市的居民集中居住區是什么情況呢？大家知道，改革開放后，商品房建設開始興起，隨之一起發展起來的，還有物業管理這一行業。在城市商品房住宅小區實行物業管理，這是社會經濟進步的一個重要標志。而物業管理的運行機制是什么呢？是受益者付費，由物業公司提供專業化管理服務，包括小區道路維護、環境美化、燈光照明、安全保護等。因此，對比城鄉居民集中居住區的公共產品供給制度，可以看出大致是一致的，都遵循了“受益者付費”的基本原則，這是準公共產品的基本特征所決定的。
這里想作進一步分析，“準公共產品”為什么不適于“由公共財政支付成本”呢？我們以城市小區的情況來看。大家知道，在城市里，不同的小區有不同的房價、不同的物業費標準，人們在選擇小區、選購住房的時候，是要充分考慮房價和物業費標準的。這樣，收入水平較高、消費能力較強的人群，一般住進了比較高檔的小區，他們需要支付較高的房價、較高的物業費，當然，也享受較高的居住質量；收入水平較低、消費能力較弱的人群，一般住進了相對低檔的小區，他們需要支付較低的房價、較低的物業費，當然，也享受相對較低的居住質量。這就是市場機制的結果。這是要說明什么呢？是要說明不同的小區，消費水平不同，居住質量不同，其中的公共產品供給水平不同。那么，城市小區的公共產品可以由公共財政來支付嗎？答案就比較容易得出了。首先，如果小區公共產品由公共財政買單，那么政府就必然要開征某種稅收，比如房產稅，以解決公共財政支出的來源問題。公共財政的基本邏輯是，取之于民、用之于民，沒有“取”就無從“支”。其次，假設政府已經對小區居民征收了用于公共產品的稅收，那么，對不同的小區，又該如何支付其公共產品成本呢？按照什么樣的標準？是所有的小區采用同一標準，還是不同的小區實行不同的標準？總體上說，用財政資金支付各小區的公共產品成本，基本不具有可操作性。這是由“準公共產品”的特性所決定的。因此，“準公共產品”不適于“由公共財政支付成本”，而適于“受益者付費”制度。
再作進一步分析，可以看到，無論城市小區的物業費，還是農村村屯的三提兩工，其性質都是“費”。大家知道，廣義的公共財政包括“稅”和“費”兩部分。“稅”是比較規范的財政收入，一般以法律作為征收依據，是公共財政收入的主體部分；“費”則是相對不夠規范的財政收入，一般以規章作為征收依據，是公共財政收入的輔助部分。也可以說，“費”與“稅”相比較，是低一個檔次的公共財政資金。但是，并不能因為“費”比“稅”檔次低、不規范，就否定“費”的作用和地位。比如“物業費”，就是比較適當、比較適用的公共產品成本籌集制度，如果改征“物業稅”，反而不適當、不適用，上文已作分析。
如果從國家的公共財政體制看，會有更加全面、輪廓清晰的認識。我國設有中央、省、地市、縣級、鄉鎮共五級政府，村級則一般視為一級準政府，既是自治組織，也有一定的行政管理和服務職能。大家知道，政府的職能主要是提供公共產品和公共服務，當然，這有個前提，就是政府先要有公共財政收入。按照目前的財政體制，中央、省、地市、縣級、鄉鎮五級政府都有各自的財政收入，這是各級政府行使職能的財政基礎。而對于村級這一級準政府，國家并沒有賦予其稅收職能，因此這一級沒有稅收收入。那么，村級的公共開支如何解決呢？目前主要有兩個渠道，一是上級政府給予轉移支付，主要是解決村干部工資問題；二是一事一議籌資籌勞，其性質是“收費”，用于解決村級公共產品成本籌集問題。總的看，我國的公共財政體制，大概就是“五級半政府，五級半財政”，這是基本符合我國的國情的。
所以，從以上層層遞進的分析看，我國的公共財政體制基本是健全的，總體上也是有效的。對于較為特殊的“居民集中居住區公共產品”問題，必需通過“費”來解決，至少現階段如此；至于未來是否像某些國家那樣開征房產稅等稅收，破除小區隔離壁壘，由公共財政支付集中居住小區的公共產品，那應該是比較遙遠的事情，今后可以給予關注和研究。
中國鄉村發現網轉自：三農中國 2018-07-07
(掃一掃，更多精彩內容！)
