【摘 要】隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，農(nóng)村基層社會從封閉走向開放，農(nóng)村基層的治理格局也發(fā)生了相應(yīng)的變化，治理主體從一元轉(zhuǎn)向多元，治理權(quán)力從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)，治理方式從管制轉(zhuǎn)向合作，從而形成了適應(yīng)于我國農(nóng)村社會需要的基層互動治理模式。作為一種新型的治理模式，在復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境、傳統(tǒng)觀念的約束、制度供給缺失等因素影響下，農(nóng)村基層互動治理在農(nóng)村基層社會發(fā)展存在現(xiàn)實(shí)困境。要在農(nóng)村推動基層互動治理，應(yīng)從觀念轉(zhuǎn)變、劃分權(quán)限、規(guī)范職能和完善制度這幾方面著手，才能實(shí)現(xiàn)基層互動治理在農(nóng)村社會的發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】基層治理；互動合作；現(xiàn)實(shí)困境；路徑探析
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重。”而農(nóng)村基層治理作為“三農(nóng)”問題的重要組成部分，對加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前，隨著農(nóng)村基層改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，基層互動治理已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村基層治理的新模式。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進(jìn)一步指出的，農(nóng)村基層要“發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”治理，這已經(jīng)成為農(nóng)村基層社會的發(fā)展趨勢和農(nóng)村民主治理的客觀需要的路徑。基于此，本文從當(dāng)前農(nóng)村基層互動治理關(guān)系轉(zhuǎn)變著手，分析其阻礙實(shí)現(xiàn)基層互動治理的因素，探析推進(jìn)農(nóng)村基層互動治理的路徑策略。
一、農(nóng)村基層互動治理關(guān)系的轉(zhuǎn)變
中華人民共和國成立后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家運(yùn)用自身的權(quán)力自上而下地對農(nóng)村社會進(jìn)行了改造和控制。之后，農(nóng)村基層社會就存在著農(nóng)村基層政府和村民自治組織這兩種力量，而且它們的關(guān)系還呈現(xiàn)出相互合作、博弈的復(fù)雜關(guān)系形態(tài)。改革開放后，在基層農(nóng)村的發(fā)展過程中形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。當(dāng)前伴隨社會經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，農(nóng)村基層社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，人民群眾開始有意愿參與到農(nóng)村基層治理的過程中，原有的“鄉(xiāng)政村治”分離的治理格局已經(jīng)不能滿足基層社會的需要，基層社會開始出現(xiàn)多元治理主體，而基層政府與村民自治組織之間的治理關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生了變化。
（一）農(nóng)村基層互動治理環(huán)境轉(zhuǎn)變：從封閉向開放
眾所周知，中華人民共和國成立后，中國社會在很長的一段時間內(nèi)處于一種封閉管理的狀態(tài)。這種情況下，農(nóng)村基層社會完全是由各級基層政府行使國家權(quán)力直接控制管理的。改革開放后，中國農(nóng)村基層社會逐漸從靜態(tài)封閉走向開放發(fā)展，尤其隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村社會的確立，農(nóng)村基層社會環(huán)境也逐漸開放化，而且開放程度與多元發(fā)展并進(jìn)。農(nóng)村基層社會的開放發(fā)展，促使農(nóng)村基層社會的多種利益、多元主體也在發(fā)展壯大，農(nóng)村多元治理主體結(jié)構(gòu)在中國農(nóng)村社會的確立，不僅促使農(nóng)村基層政府管理與村民自治的治理關(guān)系逐漸從一元封閉模式環(huán)境下向多元開放模式環(huán)境下的互動治理轉(zhuǎn)變，而且也使得農(nóng)村基層社會治理開始從基層政府為主的一元治理向以村民自治組織等多元主體參與共治的治理形態(tài)轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村基層社會多元開放的大環(huán)境下，農(nóng)村基層政府管理與村民自治的互動治理關(guān)系在自由和開放中，趨于良性化和多樣化的發(fā)展，這為農(nóng)村基層政府管理與村民自治的互動合作提供了良好的運(yùn)行環(huán)境。
（二）農(nóng)村基層互動治理主體轉(zhuǎn)變：從一元向多元
我們知道，中華人民共和國成立后的很長一段時間，農(nóng)村基層社會基本形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體系為核心的一元主體結(jié)構(gòu)。改革開放之后，伴隨經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，農(nóng)村基層社會逐漸打破了以前以黨代政、黨政不分、權(quán)力高度集中的一元主體結(jié)構(gòu)，形成了多元主體共同治理的結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)村基層社會開放和多元的發(fā)展，為基層社會主體的成長和發(fā)展提供了良好的環(huán)境，使得農(nóng)村多元主體迅速成長，村民及村民自治組織獨(dú)立管理基層事務(wù)的能力與意識開始逐漸增強(qiáng)，自治能力也得到很大提升，參與到農(nóng)村基層社會的決策和治理過程中。基層政府原有的一些職能必須下放給村民自治組織，并在農(nóng)村基層社會治理過程中要吸納其他參與治理主體的意見，從而改變了原來的治理結(jié)構(gòu)，分化了一元化的治理主體，使得基層政府不再成為單一的主體，村民及其村民自治組織也成為農(nóng)村基層公共事務(wù)的重要治理主體。所以在農(nóng)村基層社會出現(xiàn)了基層黨委、鄉(xiāng)政府以及村黨支部等為主體的多元治理主體，這樣，農(nóng)村基層社會的治理主體發(fā)生重大變化，呈現(xiàn)出從一元向多元發(fā)展的趨勢。
（三）農(nóng)村基層互動治理權(quán)力轉(zhuǎn)變：從集權(quán)向分權(quán)
改革開放前，中國農(nóng)村基層社會是權(quán)力高度集中的一元化治理模式。這種模式的權(quán)力主要“集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板”，從而使得“一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現(xiàn)象不斷滋長”，使得“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)……變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”。權(quán)力的高度集中使得村民失去了自主性的權(quán)利和個人自由，并與農(nóng)村基層政權(quán)體系發(fā)生對抗沖突。改革開放后，農(nóng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，治理主體從一元向多元轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的農(nóng)村基層政府管理權(quán)與村民自治權(quán)的運(yùn)行發(fā)生了改變，即權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)也從集權(quán)性結(jié)構(gòu)趨向相制衡的分權(quán)結(jié)構(gòu)。在一元治理主體結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村基層社會主要是由農(nóng)村基層政府作為國家權(quán)力主導(dǎo)并行使權(quán)力進(jìn)行直接管控。在不斷開放和多元發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)村基層組織得到了一定的成長和發(fā)展，農(nóng)村社會自治力量的自治能力也逐步得到提升，于是，農(nóng)村基層治理主體出現(xiàn)多元化，這就促使基層政府要轉(zhuǎn)變職能，要逐步將手中部分管理職能和權(quán)限下放給村民自治組織，讓這些組織自主管理，這逐步破除了農(nóng)村基層一元化的集權(quán)體制。
（四）農(nóng)村基層互動治理方式轉(zhuǎn)變：從管制向合作
農(nóng)村基層社會在一元治理結(jié)構(gòu)格局下，國家作為一元治理的主體，運(yùn)用自己的行政權(quán)力直接管控基層社會，基層社會必須服從于國家的管理，可以說，基層政府與基層社會其他力量是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。然而，當(dāng)基層社會多元主體逐漸成長起來時，這兩者之間的關(guān)系就發(fā)生了改變。村民自治組織開始也參與基層社會的建設(shè)，基層政權(quán)組織與村民自治組織主體同時都有管理基層社會的能力，這時，農(nóng)村基層社會要想實(shí)現(xiàn)有效的治理，就必須要轉(zhuǎn)變治理方式，即從基層政府的強(qiáng)制命令轉(zhuǎn)向與村民自治組織協(xié)調(diào)合作。換句話說，政府與民眾、基層干部與民眾、民眾與民眾等主體之間在明確自身職能和權(quán)限的基礎(chǔ)上要就基層社會公共事務(wù)展開良性化的協(xié)調(diào)與合作。農(nóng)村基層政府作為基層治理的引導(dǎo)者，指導(dǎo)并幫助村民自治組織開展公共事務(wù)活動；而村民自治組織是基層公共事務(wù)的具體實(shí)施者，通過不斷提高自身自治能力，積極參與并適應(yīng)農(nóng)村基層社會的治理，從而協(xié)助基層政府完成協(xié)同治理基層的任務(wù)和目標(biāo)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的共同作用下，能夠有效地處理農(nóng)村社會各項(xiàng)公共事務(wù)。因此，基層社會治理也開始從傳統(tǒng)的官治向官民共治的局面轉(zhuǎn)變。
二、農(nóng)村基層互動治理的現(xiàn)實(shí)困境
農(nóng)村基層互動治理的形成和不斷發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村基層社會的多元主體互動合作的良性態(tài)勢，使得農(nóng)村基層治理漸趨走向共治、善治，但是在農(nóng)村基層互動治理發(fā)揮作用和功能的過程中仍然面臨很多現(xiàn)實(shí)困境，從而制約著農(nóng)村基層互動治理的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。
（一）農(nóng)村基層治理面臨復(fù)雜環(huán)境
伴隨改革開放和市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村基層社會的確立，中國農(nóng)村基層社會也從封閉性的社會結(jié)構(gòu)向開放性的現(xiàn)代化社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而“步入現(xiàn)代化這個不歸路之后，各種新的外生性制度不斷地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，沖擊、蕩滌著鄉(xiāng)村社會的小傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞與交織中，鄉(xiāng)村治理所面對的規(guī)則體系正在發(fā)生巨大的變革”。就中國農(nóng)村的基層治理而言，隨著國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，農(nóng)村基層社會的現(xiàn)代化也從傳統(tǒng)向現(xiàn)代變革。但是中國農(nóng)村基層政府管理與村民自治互動治理關(guān)系的現(xiàn)代化變遷并不是直接簡單的替代過程，而是傳統(tǒng)與現(xiàn)代相互交錯的一個復(fù)雜過程。而這種復(fù)雜性的關(guān)系，會使得基層政府管理與村民自治治理關(guān)系多樣化。一方面，農(nóng)村基層政府管理與村民自治的關(guān)系在歷史發(fā)展演進(jìn)過程中，不同時期農(nóng)村社會的傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代變革因素在方式、作用等方面存在很大差異，這直接影響農(nóng)村基層政府與村民自治組織治理關(guān)系的發(fā)展。另一方面，中國農(nóng)村基層社會覆蓋范圍廣闊，各個地區(qū)的傳統(tǒng)力量呈現(xiàn)不同的層次、程度和形態(tài)，這些傳統(tǒng)力量的演變以及現(xiàn)代變革力量的激蕩，使得基層政府的管理在“不同的地域可能處于不同的發(fā)展階段，具有不同的歷史特征，處于不同時空和不同農(nóng)村地域”，因此與村民自治的關(guān)系也會因“傳統(tǒng)資源的承襲或現(xiàn)實(shí)問題的積累而面臨的綜合境況不同，需要解決的任務(wù)、達(dá)成的目標(biāo)就有可能不同，所需采取的方式方法，以及所要走的發(fā)展道路也有所差異”。
（二）農(nóng)村基層治理受慣性觀念制約
伴隨基層治理結(jié)構(gòu)的深刻改變，農(nóng)村基層治理的主體從單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w，農(nóng)村基層的公共事務(wù)也從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕駞⑴c共同治理。在基層的農(nóng)村治理中，村民自治組織的職能作用漸趨凸顯，但是在現(xiàn)實(shí)的治理活動中，“村民自治組織的體系建設(shè)和管理職能發(fā)揮仍然較為緩慢，并且出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治關(guān)系不協(xié)調(diào)、沖突，甚至是脫節(jié)的問題”，原因在于基層社會長期受傳統(tǒng)慣性治理思維的制約。一方面，在原有的一元化主體結(jié)構(gòu)模式下，代表國家力量的基層政府擁有自上而下的高度集中的權(quán)力，基層政府長期對農(nóng)村具體的事務(wù)進(jìn)行直接管控，這種長期管控的慣性排斥大眾參與基層治理，不愿意下放權(quán)力，或者下放有限的權(quán)力，有時甚至拒絕向社會放權(quán)，這不僅直接影響村民自治組織職能的有效發(fā)揮，而且使得基層政府與村民自治組織彼此缺乏信任和有效的互動聯(lián)系。另一方面，由于農(nóng)村基層社會根深蒂固的專制歷史文化觀念，嚴(yán)重制約并阻礙農(nóng)村基層互動治理的推進(jìn)。改革開放后，伴隨農(nóng)村基層社會多元開放民主，農(nóng)民獲得了充分的人身自由和民主權(quán)利，但是由于農(nóng)民民主觀念和素養(yǎng)不足或者缺失，致使治理農(nóng)村事務(wù)的方式、方法簡單粗暴，從而直接影響著中國農(nóng)村基層互動治理的運(yùn)行。
（三）農(nóng)村基層治理主體職能混亂
在農(nóng)村基層互動治理的格局中，農(nóng)村基層社會出現(xiàn)了多元治理主體，但在具體的實(shí)踐治理過程中，多元治理主體的職能角色會出現(xiàn)錯位、失效的情況。一方面，基層政府在農(nóng)村基層治理的過程中，行政管制的傾向仍然凸顯，而為公共服務(wù)的意識欠缺，從而使得管理職能存在越位、錯位和缺位。基層政府在實(shí)際的治理活動中，有時可能會直接向村民自治組織發(fā)號施令，通過行政手段改變村民自治組織的決定，也有可能對基層社會治理采取選擇性的治理，甚至可能會對基層公共服務(wù)工作采取完全放任的態(tài)度，導(dǎo)致農(nóng)村基層社會處于無政府的狀態(tài)，這些都是基層政府的管理職能處于失效狀態(tài)的體現(xiàn)。另一方面，村民自治組織的職能可能會被異化。一般來說，村民自治組織是在基層社會活動中進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織，但是在現(xiàn)實(shí)的村治活動中，一些村民自治組織一直聽從基層政府的行政命令，沒有真正進(jìn)行自我管理和服務(wù)，他們只是基層政府的附庸，自身管理職能趨向行政化。另外，有些村民自治組織對自我管理職能理解錯位，他們把“自治理解為想干什么就干什么，過分強(qiáng)調(diào)自身利益，不愿意接受上面的管理或不希望上面管得太多，以至于村民自治在實(shí)施過程中扭曲變形”，從而導(dǎo)致村民自治組織過度自治化現(xiàn)象出現(xiàn)。
（四）農(nóng)村基層治理制度供給失位
制度是“一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)”。就基層互動治理而言，制度缺失是造成農(nóng)村基層互動治理實(shí)踐陷入困境的首要原因。一方面，農(nóng)村基層社會缺失規(guī)范的政治制度和程序。農(nóng)村基層互動治理作為全國范圍內(nèi)的治理改革舉措，村民自治是由國家自上而下進(jìn)行推動實(shí)現(xiàn)的，所以國家應(yīng)該建立統(tǒng)一規(guī)范的制度平臺與體制機(jī)制，從制度上規(guī)范、制約和引導(dǎo)基層治理的結(jié)構(gòu)、職能的實(shí)現(xiàn)。規(guī)范的制度給民眾提供了參與基層治理的合法渠道，讓基層民眾能夠通過這些制度有序地參與到基層治理的全過程中。但是，由于我國農(nóng)村地域之間發(fā)展的非均衡性，直接決定了國家很難提供一個統(tǒng)一的、可操作性的、成文的制度規(guī)范，讓基層民眾真正行使各項(xiàng)民主權(quán)利。另一方面，農(nóng)村基層社會現(xiàn)有的法律制度過于粗略化，而且吸納更新能力太弱。在農(nóng)村基層社會中，一些規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的法律制度過于粗略，如基層社會頒布的《村民委員會組織法》，規(guī)定基層政府可以指導(dǎo)村民委員會的工作，但是不能干涉村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，這里既沒有具體規(guī)定指導(dǎo)的內(nèi)容、方式，也沒有明確指出“協(xié)助”的范圍，這里的制度空隙就會衍生出基層政府與村民自治組織的矛盾。同時，農(nóng)村基層社會有效制度的建立需要吸納基層社會實(shí)踐治理經(jīng)驗(yàn)，只有這樣，才能成為穩(wěn)定和長期的制度。但是在具體的運(yùn)行中，因制度體制的僵化，法律制度吸納更新能力弱，從而造成多元主體互動治理的民主實(shí)踐得不到體制制度方面的支持和驅(qū)動。
三、農(nóng)村基層互動治理的實(shí)現(xiàn)路徑策略
面對農(nóng)村基層治理遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，要想大力推動和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理，就必須“打造共建共治共享的基層治理格局”，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，從而實(shí)現(xiàn)基層政府與社會調(diào)節(jié)、村民自治的良性互動治理。具體來說，首要的是轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念，在此基礎(chǔ)上，劃分基層政府的管理權(quán)和村民自治權(quán)的權(quán)限，明確基層政府的管理職能和村民自治職責(zé)，完善基層法律制度與村民自治制度，只有這樣，才能在農(nóng)村基層治理中形成多元主體參與，互動合作治理農(nóng)村社會各項(xiàng)事務(wù)的共治共享局面。
（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府主導(dǎo)的思想觀念
眾所周知，自中華人民共和國成立之后，國家政權(quán)通過“政黨下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”“政策下鄉(xiāng)”“法律下鄉(xiāng)”等舉措實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的全面滲透，從而在基層農(nóng)村形成了一種“國家高度同構(gòu)鄉(xiāng)村”的治理格局。改革開放后，又進(jìn)一步建立了以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理格局。在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的治理模式下，農(nóng)村基層治理的主體比較單一，主要是以農(nóng)村基層政府為主導(dǎo)進(jìn)行管理，從而形成了一個“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為‘當(dāng)家人’，黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力機(jī)構(gòu)”。改革開放以來，農(nóng)村基層社會逐漸從封閉轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放，特別是隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村基層社會獲得了一定的自主發(fā)展空間，農(nóng)村基層的社會力量也在不斷地成長和發(fā)展，基層農(nóng)村治理的主體除了基層政府外，也出現(xiàn)了具有現(xiàn)代民主意識的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)性和社會性等組織。伴隨農(nóng)村基層新的社會力量的茁壯成長，農(nóng)村基層社會內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)日益多元化，人民群眾開始參與基層治理，向國家表達(dá)利益訴求，這種轉(zhuǎn)變客觀上要求農(nóng)村基層社會必須改變原有的治理結(jié)構(gòu)，為人民群眾參與基層治理提供渠道和載體。因此，需要對過去那種由基層黨組織為主體、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展活動的傳統(tǒng)基層治理方式進(jìn)行變革，基層農(nóng)村社會的治理方式從基層政府為主導(dǎo)的管制轉(zhuǎn)向多元主體合作共治，基層政府與農(nóng)村社會組織之間的治理關(guān)系也從領(lǐng)導(dǎo)服從轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)互動，從而逐漸在基層農(nóng)村形成多元主體協(xié)調(diào)互動合作共治的局面。基層互動治理正是符合農(nóng)村出現(xiàn)的多元治理主體參與治理基層的一種新模式，這種新的治理理念要求政府把原有履行的一些職能逐漸下放給基層農(nóng)村社會的自治組織，并且要逐漸考慮或吸納這些基層社會組織的利益訴求和主張建議，讓其參與到基層社會公共事務(wù)決策和治理過程中來。
然而，在現(xiàn)實(shí)的踐行過程中，傳統(tǒng)治理思想觀念卻成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層互動治理新范式的阻礙因素。由于長期以來受到傳統(tǒng)思想觀念慣性的制約，基層政府對農(nóng)村基層治理長期的管控思想，農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)治理體制和治理思維仍在作祟，并深刻影響著農(nóng)村基層互動治理體制建構(gòu)，多元主體間在治理事務(wù)的過程中更傾向于采取行政命令的方式而不是互動合作的方式。思想支配行為，是行為的先導(dǎo)。傳統(tǒng)的農(nóng)村基層治理理念是在一定的歷史長河中形成的。正如恩格斯所說的，觀念從“一開始就是社會的產(chǎn)物，而且只要人們還存在著，它就仍然是這種產(chǎn)物”。換句話說，某種觀念一旦形成，就會左右人們的行為和活動。當(dāng)前要在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)基層互動治理新范式，首要的就是轉(zhuǎn)變思想觀念。正如馬克思所說的，“人們是自己的觀念、思想等等的生產(chǎn)者”，“思想要得到實(shí)現(xiàn)，就要有使用實(shí)踐力量的人”。因此，要推動基層互動治理，一方面，基層政權(quán)組織要調(diào)適自身角色職能轉(zhuǎn)變的管控意識。長期以來，農(nóng)村基層社會一直是以“大家長”自居的基層政權(quán)組織在管控，而隨著當(dāng)前人民群眾參與治理，其職能和責(zé)任發(fā)生了變化，作為領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者，基層組織就應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，有意識地下放權(quán)力，準(zhǔn)確定位自己的角色，明確自己的職責(zé)，做到不越位、不錯位，從而確保基層政權(quán)組織與人民群眾的銜接互動。另一方面，人民群眾要提升自身參與基層治理的主體意識。人民群眾的文化水平和受教育程度直接影響他們參與基層治理的程度。由于人民群眾自身文化素質(zhì)的限制以及原有管理理念的影響，對參與基層社會治理建設(shè)的積極性、主動性不高。因此，應(yīng)通過加強(qiáng)人民群眾的文化理論學(xué)習(xí)，提升人民群眾參與基層治理的主體意識，激勵人民群眾積極主動地參與到基層治理的建設(shè)中來。
（二）劃分基層政府管理權(quán)和村民自治權(quán)的權(quán)限
馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”，在漫長的歷史時期，這種“凌駕于社會之上的力量”，一直駕馭著社會并行使著“緩和沖突，并把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”的權(quán)力。但隨著社會歷史發(fā)展到一定階段，社會自主性逐漸增強(qiáng)，這就要求國家逐步把本屬于社會的權(quán)力還給社會，這也是人類歷史進(jìn)程發(fā)展的必經(jīng)階段。長期以來，中國農(nóng)村社會也正是由基層政權(quán)組織直接控制管理，但當(dāng)前伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，基層社會自主能力的不斷增強(qiáng)，基層社會自治空間的日益擴(kuò)大，基層農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，基層社會逐漸由一元權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)槎獧?quán)力控制管理，即由國家直接控制管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲液蜕鐣餐芾怼Ｔ趯?shí)現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)變后，就會產(chǎn)生權(quán)力如何分配的問題，也就是說，“在實(shí)行社區(qū)自治的同時如何實(shí)現(xiàn)國家政治控制，或者說在實(shí)現(xiàn)國家政治控制的同時如何保證社區(qū)自治的實(shí)行。這一問題說到底就是我們應(yīng)當(dāng)建立什么樣的社會治理結(jié)構(gòu)，它的核心是國家政治權(quán)力和社區(qū)自治權(quán)力的關(guān)系問題”。理順國家權(quán)力與自治權(quán)力關(guān)系是構(gòu)建基層治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。而當(dāng)前農(nóng)村基層互動治理的實(shí)質(zhì)就是擺脫過去國家與社會二元分離的藩籬，實(shí)現(xiàn)基層政府管理與村民自治互動合作。
農(nóng)村基層互動治理的結(jié)構(gòu)實(shí)際上是由農(nóng)村基層政府的管理權(quán)和村民自治權(quán)兩種不同的權(quán)力構(gòu)成。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層互動治理現(xiàn)代化，就要理順基層政府管理權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系。而“這兩種權(quán)力從最終歸屬和運(yùn)作的目的看是一致的”，它們都是服務(wù)于農(nóng)村社會全體人民的根本利益為存在目的，因此，這兩者是可以實(shí)現(xiàn)互動合作的。但是，從農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況來看，由于農(nóng)村基層政府與村民自治組織長期的非均衡發(fā)展，力量的懸殊，導(dǎo)致兩者的利益實(shí)現(xiàn)和價值理念存在分歧。而且基層政府在長期的管控過程中，基層政權(quán)組織比村民自治組織掌握更多的資源，但隨著基層社會自治力量的發(fā)展壯大，基層人民群眾要求基層政府下放自身擁有的資源，并轉(zhuǎn)交給基層社會組織，在這個博弈的過程中會形成對立。要調(diào)和基層政府與村民自治組織之間緊張的關(guān)系，就要理順基層政府的管理權(quán)和村民自治權(quán)力的關(guān)系。一方面，基層政府要引導(dǎo)與監(jiān)督村民自治組織。農(nóng)村基層政府處于國家與農(nóng)村社會之間的特殊位置，“它是調(diào)整二者力量的一個極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區(qū)間”。不僅如此，農(nóng)村基層政府還要積極行使職權(quán)，引導(dǎo)和幫助村民在自治方面發(fā)揮積極的能動作用。因?yàn)榇迕褡灾螜?quán)力之所以能在農(nóng)村基層社會實(shí)施，也正是因?yàn)橛修r(nóng)村基層政府權(quán)力的保障和支持。另一方面，基層政府在運(yùn)用權(quán)力時要規(guī)避直接干預(yù)村民自治權(quán)力的行使。基層政府的對基層社會的主導(dǎo)是有限的，尤其伴隨村民自治力量的不斷成長，村民自治組織開始承擔(dān)參與原來由農(nóng)村基層政府承擔(dān)的治理事務(wù)，這就要求基層政府必須明確自己的權(quán)限，減少或者規(guī)避運(yùn)用自身的權(quán)力直接干預(yù)農(nóng)村社會自治事務(wù)的行為。只有這樣，才能從“具體的鄉(xiāng)村場域中分析認(rèn)識國家權(quán)力，在國家權(quán)力與自治權(quán)力的相互作用中認(rèn)識鄉(xiāng)村社會”，實(shí)現(xiàn)國家和社會力量的協(xié)同增長，形成“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的互強(qiáng)型國家與社會關(guān)系模式，實(shí)現(xiàn)基層政府與村民自治組織的有效互動。
（三）明確基層政府的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)與村民的自治職責(zé)
隨著農(nóng)村基層社會的不斷開放和發(fā)展，農(nóng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，逐漸由以基層政府為主導(dǎo)的單一主體管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w并存互動治理的局面，轉(zhuǎn)變之后相應(yīng)的國家職能也從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理。這種國家“與以階級統(tǒng)治為本質(zhì)的舊國家相比，它成為非政治性的‘新國家’，從高居于社會之上，君臨于人民之上的龐然大物，向著貼近社會、服務(wù)人民的方向轉(zhuǎn)化”。也就是說，基層政府作為國家權(quán)力的代表，原來扮演的角色職能是全面控制農(nóng)村基層社會的“大管家”，但逐漸需要把部分職能下放或轉(zhuǎn)移給農(nóng)村基層自治組織，在這個轉(zhuǎn)變過程中，基層政府的角色也從全能主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢藓献餍驼ｋm然隨著農(nóng)村基層社會自治組織力量的不斷成長，也承接和吸納基層政府組織轉(zhuǎn)移、下放的部分社會管理和服務(wù)職能。但是，在農(nóng)村基層政府與村民自治性組織“轉(zhuǎn)移—承接”的互動治理過程中，由于基層政府長期對農(nóng)村基層社會的管控，基層政府會慣性地對農(nóng)村基層一切社會事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)、決定甚至包辦，從而出現(xiàn)了基層政府與基層自治組織職能和角色的混亂。這樣村民自治組織的自覺性會被忽視，不能充分發(fā)揮基層社會的自主治理能力，會造成基層政府與村民自治組織產(chǎn)生矛盾沖突。因此，要明確農(nóng)村基層政府與村民自治組織各自的職能，否則會造成不同治理主體的職能角色出現(xiàn)錯位、越位，農(nóng)村基層多元主體之間的良性互動治理也很難實(shí)現(xiàn)。因此，推動中國農(nóng)村基層互動治理機(jī)制的良性運(yùn)行，就要明確和規(guī)范農(nóng)村基層各主要治理主體的職能和責(zé)任。
從宏觀上來劃分，農(nóng)村基層互動治理的主體主要包括農(nóng)村基層政府組織和村民自治組織。農(nóng)村基層政府作為領(lǐng)導(dǎo)者，必須轉(zhuǎn)變基層政府的角色，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，“應(yīng)把注意力投向有關(guān)方向性、政策性、全局性的問題，以及協(xié)調(diào)村級各類組織之間的關(guān)系和搞好自身建設(shè)等方面，支持和保障村民依法行使自治權(quán)利，而不具體干預(yù)村民自治范圍內(nèi)村委會依法進(jìn)行的管理活動”。因此，它的主要職責(zé)是通過發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治組織的工作，指導(dǎo)村民自治組織開展治理農(nóng)村的事務(wù)。而當(dāng)基層政府把一部分職能轉(zhuǎn)交給村民自治組織時，基層組織和人民群眾就要自己承擔(dān)起處理公共事務(wù)的職責(zé)，管理農(nóng)村基層的公共事務(wù)。村民自治組織一般包括村民代表大會、村民委員會和村民小組。村民代表大會作為村民自治的最高決策機(jī)關(guān)，主要是負(fù)責(zé)討論和決定涉及全體村民利益的事務(wù)，確保人民群眾履行參與職責(zé)；村民委員會作為具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)配合基層政府完成行政性的事務(wù)以及辦理本村具體的公共事務(wù)；村民小組具體實(shí)施基層治理的各項(xiàng)任務(wù)以及征求村民的各項(xiàng)意見，上報村委會。所以，在農(nóng)村基層事務(wù)的治理過程中，要明確劃分基層政府與村民自治組織的權(quán)限，基層政府要明確自己的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)村民自治組織進(jìn)行基層治理建設(shè)，而村民自治組織也要依法接受基層政府的領(lǐng)導(dǎo)，遵循黨的路線、方針、政策，依法履行自治職責(zé)。同時，基層政府也要尊重村民的自主性和意愿，保持其獨(dú)立的自治權(quán)，積極發(fā)揮村民自治職責(zé)，確保人民群眾參與到基層治理的事務(wù)當(dāng)中，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)基層政府與村民自治的協(xié)調(diào)互動。
（四）完善基層法律制度與村民自治制度
基層互動治理新格局的構(gòu)建，除了主觀的因素外，還需要有客觀的制度作為保障。正如鄧小平所指出的，“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。而當(dāng)前的農(nóng)村基層的互動治理正是缺乏有效的制度保障。當(dāng)前在農(nóng)村基層互動治理實(shí)踐過程中因制度供給不足、體制吸納不夠等原因，未能使基層政府與村民自治組織形成互動合作，從而使基層互動治理的實(shí)踐沒有真正發(fā)揮其作用，只是留存于表面的程序化。所以，農(nóng)村基層互動治理要想真正落到實(shí)處，就需要及時地進(jìn)行制度完善，從而使基層互動治理有相應(yīng)的制度保障。具體需要從完善基層法律制度與村民自治制度兩方面著手。在農(nóng)村基層治理的過程中，法律制度發(fā)揮著全局性的作用，它既明確規(guī)范著多元治理主體的關(guān)系、職責(zé)和權(quán)限，而且也保障著農(nóng)村基層組織和人民群眾進(jìn)行自治的各項(xiàng)權(quán)利，確保各個治理主體利益不受侵犯和干擾。但是，伴隨農(nóng)村社會的不斷開放，農(nóng)村基層互動治理的機(jī)制運(yùn)行對當(dāng)前的法律制度提出了更高的要求，但是現(xiàn)有的法律規(guī)定或者存在一定的滯后性，靈活性不強(qiáng)，或者嚴(yán)重缺失，許多農(nóng)村基層治理的實(shí)踐得不到法律制度的有效保障，從而無法推進(jìn)農(nóng)村基層的治理現(xiàn)代化。因此，要對現(xiàn)有的法律制度進(jìn)行調(diào)整，探索制定新的符合農(nóng)村多元治理主體權(quán)力運(yùn)行以及行為關(guān)系的法律法規(guī)，這樣就能對農(nóng)村基層治理主體的權(quán)力和行為關(guān)系做出明確規(guī)定，不僅保障了村民自治權(quán)力的運(yùn)行，而且也約束了基層政府對基層事務(wù)的行政干預(yù)，更完善了農(nóng)村基層治理的法律體系，從而增強(qiáng)其適應(yīng)性和可操作性。
除了法律制度外，完善村民自治制度也是實(shí)現(xiàn)互動治理機(jī)制良性運(yùn)行的關(guān)鍵。村民自治制度是村民實(shí)現(xiàn)自我管理的一項(xiàng)政治制度。然而，在農(nóng)村基層社會治理過程中，由于多元治理主體力量在發(fā)展的過程中長期處于一種不平衡的狀態(tài)，基層政府掌握更多的治理資源，因而基層政府在具體處理公共事務(wù)時，會時不時直接干涉、阻礙，甚至破壞村民直接行使民主自治權(quán)，從而致使村民自治組織成為基層政府的“附庸”，空有存在的形式卻沒有真正行使其權(quán)力。出現(xiàn)這種局面的主要原因是沒有嚴(yán)格劃分基層政府管理權(quán)與村民自治權(quán)的權(quán)限，也沒有明確區(qū)分基層政府與村民自治組織的職能，基層政府與村民自治組織缺乏有效的銜接互動，從而導(dǎo)致基層政府與村民自治產(chǎn)生矛盾沖突。要構(gòu)建基層政府管理與村民自治互動治理機(jī)制，就必須要完善村民自治制度。一方面，通過基層政府賦予權(quán)力，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)村民自治組織的各種互動行為關(guān)系。隨著互動治理機(jī)制的構(gòu)建，基層政府的角色職能發(fā)生了深刻的變化，它需要下放自身掌握的權(quán)力，退出對農(nóng)村基層社會的直接管理和控制，來引導(dǎo)和協(xié)調(diào)農(nóng)村的互動治理事務(wù)。這樣，農(nóng)村基層政府管理組織與村民自治組織的矛盾就會減少，有利于基層政府與村民自治組織建立起互動合作的共治局面。另一方面，要完善和拓展人民群眾參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的方式和渠道，保障人民群眾充分有效地行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等自治權(quán)利。眾所周知“互聯(lián)網(wǎng)+”時代改變了社會各個方面參與基層治理的方式，也開創(chuàng)了網(wǎng)絡(luò)問政的新形式。所以，在具體的治理方式操作方面，要創(chuàng)新基層參與方式，充分利用微信、微博等便捷、易于民眾接受的新媒體，積極宣傳并鼓勵民眾參與到基層治理事務(wù)中來，真正發(fā)揮人民群眾的自治作用。
作者簡介：李紫娟，北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅社會科學(xué)》2018年第1期
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