內(nèi)容提要:隨著基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村基層治理格局發(fā)生了深刻的變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)治理格局已無法適應(yīng)農(nóng)村基層社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。因此，探索新的治理模式已經(jīng)成為推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的迫切需要。而農(nóng)村基層互動治理就是適合農(nóng)村基層社會發(fā)展趨勢和民主治理客觀需要的一種新型的治理模式。農(nóng)村基層互動治理是在吸取西方治理的思想理論基礎(chǔ)上，結(jié)合中國農(nóng)村自身實踐發(fā)展需要所提出的一種新的治理范式。這種新的范式是通過多元主體參與，在農(nóng)村基層政府與村民自治之間建立一種銜接互動的治理關(guān)系，以達(dá)到協(xié)同共治基層農(nóng)村事務(wù)的目的。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村治理；新范式；互動治理
十八屆三中全會指出，“要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。推進(jìn)和完善農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分。自改革開放以來，農(nóng)村在實踐發(fā)展的過程中就逐漸形成了一種“鄉(xiāng)政村治”的傳統(tǒng)治理模式，即農(nóng)村基層政府管理體系與村民自治體系進(jìn)行分離治理。然而，當(dāng)前隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，基層農(nóng)村的治理問題、治理主體等方面也發(fā)生新的變化，進(jìn)而使得“鄉(xiāng)政”和“村治”分離的治理模式在農(nóng)村基層中出現(xiàn)了“失靈”，這對農(nóng)村基層政府的職能發(fā)揮和村民自治的良性發(fā)展都有很大的影響，更阻礙了農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，構(gòu)建農(nóng)村基層互動治理新范式，不僅是當(dāng)前農(nóng)村基層社會的發(fā)展需要，也是農(nóng)村基層實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的有效可行路徑。
一、農(nóng)村基層互動治理思想資源：源西結(jié)中
眾所周知，“治理”(Governance)是一個外來詞匯，它是西方公共管理界所提出的一種內(nèi)涵豐富的概念。而“互動治理”(Interactive Governance)最早也是西方學(xué)者提出的。2005年，愛德蘭博(Jurian Edelenbos)指出，“在公共政策制定過程中，各利益相關(guān)者通過參與到?jīng)Q策過程的不同階段，在復(fù)雜項目的規(guī)劃、執(zhí)行和操作過程中發(fā)揮比以往更大的作用”。互動治理正是把這些“眾多具有不同利益的社會成員與政治成員通過一系列思想、規(guī)則和資源的相互交換和作用，來形成、促進(jìn)并實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程”。這要求“政府官員順應(yīng)公民參與而非阻撓，通過更直接的政治參與將普通公民身份進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為較為積極的選民或監(jiān)督者，減低政策后期執(zhí)行阻力”。
而農(nóng)村基層互動治理正是我國學(xué)者在基于西方學(xué)者關(guān)于互動治理概念論述基礎(chǔ)上，結(jié)合中國農(nóng)村自身實踐發(fā)展需要所提出的一種新的農(nóng)村基層治理范式。隨著改革開放的不斷深入，中國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的多元發(fā)展，農(nóng)村基層治理格局需要從單一的以政府為主導(dǎo)的基層管理模式轉(zhuǎn)向村民參與的多元主體為主的合作共治，而農(nóng)村基層互動治理正是建立農(nóng)村基層政府管理與村民自治良性互動的一種協(xié)作模式。它是指“作為代表國家行使職權(quán)的最低一級的農(nóng)村基層政權(quán)組織體系(包括農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及派出機(jī)構(gòu))與代表全體村民行使自治權(quán)的村民自治組織體系(包括村民會議或村民代表會議、村民委員會、村民小組)在共同處理和解決農(nóng)村基層社會公共事務(wù)、公益事業(yè)中彼此在職能和關(guān)系上相互促進(jìn)、有機(jī)協(xié)調(diào)的互動治理過程”。
農(nóng)村基層互動治理的提出在本質(zhì)上是人們對國家與農(nóng)村基層社會關(guān)系在認(rèn)識上的一種深刻轉(zhuǎn)變。而馬克思主義關(guān)于國家與社會關(guān)系的理論是這種轉(zhuǎn)變的重要思想理論資源。馬克思、恩格斯認(rèn)為，“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。所以得出，“市民社會制約和決定國家”的結(jié)論，而且國家一旦產(chǎn)生就發(fā)揮著“緩和社會沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”的職能。但當(dāng)國家隨著階級的消滅會自行消亡時，國家就會把從社會攫取的權(quán)力交還給社會，人民重新掌握自己的社會和政治生活，廣泛的參與社會各種事務(wù)的管理，讓國家的公共權(quán)力最后僅作為一個社會內(nèi)部的管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)存在，從而致使“對人的統(tǒng)治將由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替”。基于馬克思、恩格斯揭示出的關(guān)于國家與社會關(guān)系的規(guī)律，國家與社會的相互作用的過程中主要形成“強(qiáng)國家—弱社會、弱國家—強(qiáng)社會、弱國家—弱社會、強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”這幾種關(guān)系。當(dāng)前農(nóng)村基層社會就是一種“強(qiáng)國家—弱社會”的關(guān)系狀態(tài)，農(nóng)村基層主要依靠國家單一主體進(jìn)行管理和發(fā)展，村民自治能力和水平很低。而現(xiàn)有的農(nóng)村社會實踐發(fā)展需要村民有效進(jìn)行參與自治，只有這樣才能推動基層農(nóng)村的現(xiàn)代化。因此，農(nóng)村基層互動治理其實質(zhì)就是使農(nóng)村基層政府管理與村民自治進(jìn)行有效銜接和良性互動，從而轉(zhuǎn)變現(xiàn)有農(nóng)村這種“強(qiáng)國家—弱社會”的關(guān)系態(tài)勢。
中國傳統(tǒng)文化中的“民本思想”對農(nóng)村基層互動治理的提出具有重要的啟示。中國自古以來在發(fā)展過程中就形成了重民、愛民、利民等民為邦本的治理思想。如“皇祖有訓(xùn)：民可近，不可下。民為邦本，本固邦寧”。“民為邦本”的思想揭示的就是國家要長治久安，就必須與民眾建立良好的關(guān)系，只有這樣，國家才能安定有序。而且孔子和孟子都主張君主應(yīng)施以“德政”、“仁政”。因為這是得民心的治國之法。歷史的經(jīng)驗也告訴我們，“桀紂之失天下也，失其民也，失其民者，失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣”。這些民本思想的核心內(nèi)容就是凸顯國家與民眾之間應(yīng)該建立內(nèi)在的協(xié)作的關(guān)系，這樣才能有利于國家的發(fā)展。中國古代關(guān)于君主和民眾、國家與民眾之間的民本治理思想，旨在提倡國家與民眾之間建立互通、互動的良好關(guān)系。因為只有這樣，才能使得社會和諧，國家安定，人民幸福。中國古代這些國家長治久安的治理思想，雖然有其歷史的局限性，但是這些論述中蘊(yùn)含的關(guān)于國家與民眾間關(guān)系的思想對我們構(gòu)建農(nóng)村基層互動治理新范式具有重要的啟迪作用。
二、農(nóng)村基層互動治理主體：多元共存
農(nóng)村基層互動治理新范式需要具備一定的條件和要素，而治理主體、目標(biāo)和機(jī)制等要素都呈現(xiàn)出區(qū)別于傳統(tǒng)治理模式的一些特點。在“鄉(xiāng)政村治”的傳統(tǒng)治理模式下，基層治理的主體相對比較單一，主要是以基層政府這一單一主體進(jìn)行管制，實際是一個“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為‘當(dāng)家人’，黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力機(jī)構(gòu)”。然而，農(nóng)村基層互動治理模式下，農(nóng)村基層形成了多元主體協(xié)調(diào)互動、合作共治的局面。農(nóng)村基層互動治理的主體從宏觀上來劃分，主要有農(nóng)村基層政府組織和農(nóng)村村民自治組織。前者包括農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體；后者不僅包括村黨支部會議或村民代表會議、村民委員會等機(jī)構(gòu)組織，而且還包括村民小組、農(nóng)村民間組織以及廣大農(nóng)村村民等主體。
農(nóng)村基層互動治理就是要使不同性質(zhì)的多元主體進(jìn)行良性合作、博弈和互動。農(nóng)村基層互動治理的多元主體間的關(guān)系既有合作，也有沖突。基層政府組織與村民自治組織彼此都具備強(qiáng)有力的主體行為能力是構(gòu)建農(nóng)村基層活動治理模式的基礎(chǔ)，只有這樣，才能使得他們之間展開良性的互動合作。農(nóng)村基層政府作為領(lǐng)導(dǎo)者，指導(dǎo)村民自治組織開展治理農(nóng)村的事務(wù)，因而較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)管理能力是互動治理的保障；而村民自治組織作為實施者，是廣泛參與基層治理事務(wù)的具體執(zhí)行者，積極進(jìn)行參與是互動治理的前提。在職能強(qiáng)大的農(nóng)村基層政府和村民自治組織共同作用下，農(nóng)村基層的各項公共治理事務(wù)才能有效地處理，從而在農(nóng)村基層政府管理與村民自治之間呈現(xiàn)出一種雙贏的局面。
然而，這些多元主體間除了合作，因主體利益、權(quán)力分疏等緣故有時也會產(chǎn)生分歧和矛盾。一方面，多元主體的力量懸殊導(dǎo)致存在分歧。長期以來，農(nóng)村基層治理和村民自治組織的力量發(fā)展長期處于一種不平衡的狀態(tài)，這種固有的發(fā)展力量差異導(dǎo)致兩者的利益實現(xiàn)和價值理念會存在分歧。另一方面，多元主體利益訴求的差異會形成對立。在農(nóng)村基層治理的過程中，在長期的管控過程中，基層政權(quán)組織比村民自治組織擁有著更多的配置資源，但隨著村民自治力量的成長，基層農(nóng)民會向國家表達(dá)自身的利益訴求，并要求基層政府下放自身擁有的資源，在這個過程中會形成對立。基層政府與村民自治間的對立不僅會削弱基層政府與村民自治職能的正常發(fā)揮，而且會導(dǎo)致農(nóng)村社會基本處于失序和混亂狀態(tài)。因此，為了調(diào)和基層政府與村民自治之間的緊張關(guān)系，需要轉(zhuǎn)變基層政府職能，逐漸確立起這兩者間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的良性互動關(guān)系，只有這樣，才能將矛盾沖突壓縮并逐漸消除。只有明確劃分這兩大主體之間的職能與權(quán)限，才能為實現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化奠定堅實的基礎(chǔ)。
在農(nóng)村基層互動治理新范式中，多元主體間的關(guān)系既有良性的合作互動關(guān)系，也有惡性的對抗互動關(guān)系。不但如此，這些多元主體的職責(zé)也是不同的。農(nóng)村基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，為互動治理提供政治保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層治理的行政管理機(jī)關(guān)，直接負(fù)責(zé)承擔(dān)著主要的社會管理職能，發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。而農(nóng)村民間相關(guān)的社會組織不僅承擔(dān)著基層政府下放的部分公共服務(wù)職能，而且還會協(xié)同村民委員會完成相應(yīng)的農(nóng)村治理事務(wù)。而鄉(xiāng)村干部和普通村民作為基層農(nóng)村互動治理的具體執(zhí)行者，直接影響著互動治理的效果。因此，只有尊重村民的自主性和意愿基礎(chǔ)上，發(fā)揮基層政府的監(jiān)督職能，才能促進(jìn)不同主體之間的相互利益認(rèn)同，從而在多元主體間建立起“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)、社會組織協(xié)同與村民積極參與”相互支持、相互信任、協(xié)調(diào)合作、互動共治的關(guān)系。
三、農(nóng)村基層互動治理運(yùn)行機(jī)制：主客結(jié)合
一般來說，事物的內(nèi)容總是由若干要素構(gòu)成，農(nóng)村基層政府管理與村民自治互動治理機(jī)制是由運(yùn)行主體、運(yùn)行制度、運(yùn)行程序三大要素構(gòu)成。互動治理機(jī)制的良性運(yùn)行需要這幾個要素之間的相互協(xié)調(diào)、銜接和配合，才能達(dá)到真正的效益。因為互動治理的運(yùn)行機(jī)制，不僅是基于基層民眾參與民主意識和能力的逐漸提升，也是源于基層政權(quán)組織的治理創(chuàng)新和制度化建設(shè)，從而達(dá)到兩者有效互動合作的目的。
互動治理機(jī)制要良好有序的運(yùn)行，首先就要明確農(nóng)村基層各主要治理主體的職能和責(zé)任。農(nóng)村基層政權(quán)組織主體作為宏觀領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者，要發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)的作用，保障農(nóng)村基層互動治理機(jī)制的良性運(yùn)行。村民自治組織和村民作為農(nóng)村基層治理的直接受益人和參與者，需要履行其參與職責(zé)，管理農(nóng)村基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。各主體之間只有明確各自職責(zé)，才能有效的進(jìn)行互動、銜接，使得農(nóng)村基層互動治理機(jī)制有效運(yùn)行。另外，要使農(nóng)村基層互動治理機(jī)制有效運(yùn)行，鄉(xiāng)村干部和普通村民必須具有一定的知識文化水平是治理主體所具備的基本條件。鄉(xiāng)村干部作為農(nóng)村基層組織的主導(dǎo)性力量，只有具有較高的理論素養(yǎng)，保持其先進(jìn)性，才能作為基層政治組織的引導(dǎo)力量來積極引導(dǎo)和協(xié)調(diào)不同權(quán)力主體之間的利益關(guān)系。而普通村民的文化水平和受教育程度直接影響他們參與基層治理事務(wù)的程度。因此，加強(qiáng)文化理論學(xué)習(xí)，鄉(xiāng)級干部提高領(lǐng)導(dǎo)水平，普通村民提升參與鄉(xiāng)村治理的主體意識，才能保證基層政府管理與農(nóng)村村民自治之間的良性互動。
如果說運(yùn)行主體是構(gòu)建農(nóng)村基層互動治理機(jī)制運(yùn)行的軟性主觀條件，那么基本的制度就是其機(jī)制運(yùn)行的客觀條件。互動治理機(jī)制的運(yùn)行需要制度體系來支撐。正如鄧小平所指出的，“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。互動治理機(jī)制的良性運(yùn)行，需要從政治制度和法律制度兩個方面進(jìn)行完善。政治制度方面，基層村民通過合法組織和程序行使各項民主權(quán)利，形成了村民自治制度。因此，村民自治制度運(yùn)行的范圍成為互動治理機(jī)制良性運(yùn)行的關(guān)鍵。明確區(qū)分和劃分基層政府和村民自治的職責(zé)權(quán)能，才能引導(dǎo)和協(xié)調(diào)村民自治的各種互動行為關(guān)系，拓寬村民參與農(nóng)村基層治理的方式和途徑，從而保障村民自治權(quán)利的實行；法律制度方面，農(nóng)村基層互動治理機(jī)制的良性運(yùn)行要求進(jìn)一步完善農(nóng)村基層治理的法律體系，適應(yīng)基層民主政治不斷變化發(fā)展的需要。隨著基層農(nóng)村社會的發(fā)展，基層農(nóng)村治理的主體已經(jīng)從一元主體變?yōu)槎嘣黧w，而且村民自治制度的建立和農(nóng)村基層法制化的推進(jìn)，對基層農(nóng)村多元治理主體的行為提出了更多的要求。因此，為了確保多元治理主體的行為及其關(guān)系更合理化，必須對現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，制定出新的適應(yīng)農(nóng)村基層治理主體行為關(guān)系的法規(guī)文件，以滿足當(dāng)前基層發(fā)展的要求。
除此之外，農(nóng)村基層互動治理要實現(xiàn)良好的運(yùn)行，還需要具備完備的運(yùn)行程序。互動治理機(jī)制的良性運(yùn)行是各個要素間相互協(xié)調(diào)、共同作用下的結(jié)果。然而，現(xiàn)實中因基層農(nóng)村社會發(fā)展?fàn)顩r參差不齊的緣故，不可能制定出統(tǒng)一的運(yùn)行程序。即使這樣，我們在具體的運(yùn)行農(nóng)村基層互動治理的程序過程中，也要注意在保障村民參與基層治理民主權(quán)利的實行時，基層政府也要發(fā)揮其在治理過程中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)農(nóng)村的互動治理事務(wù)。另外，農(nóng)村基層互動治理的運(yùn)行程序就是要尊重村民的意愿，激發(fā)民眾參與基層治理的積極性，從而建立起符合基層農(nóng)村發(fā)展需要的靈活、高效的工作機(jī)制，保證農(nóng)民能夠自主參與基層社會的治理。
四、農(nóng)村基層互動治理目標(biāo)：協(xié)同共治
馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，國家并不是從來就有的，它是階級矛盾的調(diào)和物。國家一旦產(chǎn)生，就往往會容易由社會公仆異化為社會主人。為了防止“國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕保谌祟愇磥砩鐣l(fā)展的高級階段，必須要“盡量除去這個禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代有能力把這個國家廢物全部拋掉”。在馬克思主義經(jīng)典作家看來，國家會隨著階級的消亡而最終走向消亡的，這樣，在未來國家就會逐步退出公共事務(wù)管理，從而實現(xiàn)社會自主治理。農(nóng)村基層治理作為國家治理重要的一部分，當(dāng)然也不例外，最終是要實現(xiàn)村民自主治理的目標(biāo)的。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，基層政府必須轉(zhuǎn)變角色和職能，將手中的一部分社會管理和公共服務(wù)職能向基層社會組織或村民轉(zhuǎn)移，從而形成協(xié)同共治的局面。
改革開放以后，基層農(nóng)村主要是由農(nóng)村基層政府主導(dǎo)及其管治下的自上而下的治理。這種治理模式的特點是國家基層政府權(quán)力過強(qiáng)，干預(yù)控制過多，村民主體的自覺性被忽視。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，基層農(nóng)村治理仍然以基層政府的管控為主，不能充分發(fā)揮基層社會的自主治理能力，從而引發(fā)基層政府與村民的矛盾和沖突。正如鄧小平所說的，“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。……這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根”。因此，構(gòu)建農(nóng)村基層政府與農(nóng)村村民自治之間的互動合作，實現(xiàn)村民自主治理，就是解決農(nóng)村基層治理過程中基層政府管理與村民自治之間沖突的有效途徑。在推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化過程中，我們要促進(jìn)基層政權(quán)組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)、互動和銜接，發(fā)揮他們之間的合力，共同推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。
在農(nóng)村基層社會力量不斷成長的背景下，要想緩和基層政府與村民之間的矛盾沖突，基層政府就必須下放自身權(quán)力，轉(zhuǎn)變角色，退出農(nóng)村社會的直接管理和控制，基層政府逐漸要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，和農(nóng)村基層社會自治性組織應(yīng)該建立起職能承接、協(xié)同共治的良性互動關(guān)系。農(nóng)村基層互動治理只有轉(zhuǎn)變基層政府的職能角色，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，才能使農(nóng)村基層政府管理與村民自治的互動治理關(guān)系更為牢固和緊密。因為當(dāng)基層政府把一部分的權(quán)力下轉(zhuǎn)給基層社會時，基層組織和村民等就會獨(dú)立承擔(dān)起處理公共事務(wù)的職責(zé)，通過承擔(dān)基層事務(wù)，會使得社會自治組織的結(jié)構(gòu)更趨完善。
伴隨基層農(nóng)村社會自治力量的成長壯大，農(nóng)村基層政府職能角色的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層政府管理組織與村民自治組織之間的矛盾將逐漸減少，協(xié)調(diào)互動將進(jìn)一步增強(qiáng)，從而有利于建立起基層政府與農(nóng)村社會互動合作的關(guān)系。不僅如此，伴隨基層政府角色的轉(zhuǎn)變和自主力量的成長，基層政府就會逐漸將手中的部分管理和服務(wù)職下放給基層自治組織，基層自治組織就會承接很多的基層治理的事務(wù)，這既發(fā)揮了農(nóng)村基層自治組織的職能作用，也增強(qiáng)了其組織能力，從而滿足了多元主體的社會需要。更為重要的是，農(nóng)村基層互動治理模式是在充分尊重村民自主性的基礎(chǔ)上，自下而上地推進(jìn)協(xié)同共治，也為未來真正走向農(nóng)村社會的自主治理奠定基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者簡介：李紫娟，北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院博后流動站研究人員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)海》2017年第1期
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