內容提要:隨著基層農村經濟社會的發展，農村基層治理格局發生了深刻的變化，導致傳統治理格局已無法適應農村基層社會發展的現實需要。因此，探索新的治理模式已經成為推進農村基層治理現代化的迫切需要。而農村基層互動治理就是適合農村基層社會發展趨勢和民主治理客觀需要的一種新型的治理模式。農村基層互動治理是在吸取西方治理的思想理論基礎上，結合中國農村自身實踐發展需要所提出的一種新的治理范式。這種新的范式是通過多元主體參與，在農村基層政府與村民自治之間建立一種銜接互動的治理關系，以達到協同共治基層農村事務的目的。
關鍵詞:農村治理；新范式；互動治理
十八屆三中全會指出，“要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。推進和完善農村基層治理能力現代化是實現國家治理現代化目標的重要組成部分。自改革開放以來，農村在實踐發展的過程中就逐漸形成了一種“鄉政村治”的傳統治理模式，即農村基層政府管理體系與村民自治體系進行分離治理。然而，當前隨著農村經濟體制的結構調整，城鄉一體化發展戰略的推進，基層農村的治理問題、治理主體等方面也發生新的變化，進而使得“鄉政”和“村治”分離的治理模式在農村基層中出現了“失靈”，這對農村基層政府的職能發揮和村民自治的良性發展都有很大的影響，更阻礙了農村基層治理體系和治理能力現代化的實現。因此，構建農村基層互動治理新范式，不僅是當前農村基層社會的發展需要，也是農村基層實現治理現代化的有效可行路徑。
一、農村基層互動治理思想資源：源西結中
眾所周知，“治理”(Governance)是一個外來詞匯，它是西方公共管理界所提出的一種內涵豐富的概念。而“互動治理”(Interactive Governance)最早也是西方學者提出的。2005年，愛德蘭博(Jurian Edelenbos)指出，“在公共政策制定過程中，各利益相關者通過參與到決策過程的不同階段，在復雜項目的規劃、執行和操作過程中發揮比以往更大的作用”。互動治理正是把這些“眾多具有不同利益的社會成員與政治成員通過一系列思想、規則和資源的相互交換和作用，來形成、促進并實現共同目標的過程”。這要求“政府官員順應公民參與而非阻撓，通過更直接的政治參與將普通公民身份進一步轉化為較為積極的選民或監督者，減低政策后期執行阻力”。
而農村基層互動治理正是我國學者在基于西方學者關于互動治理概念論述基礎上，結合中國農村自身實踐發展需要所提出的一種新的農村基層治理范式。隨著改革開放的不斷深入，中國農村市場經濟的多元發展，農村基層治理格局需要從單一的以政府為主導的基層管理模式轉向村民參與的多元主體為主的合作共治，而農村基層互動治理正是建立農村基層政府管理與村民自治良性互動的一種協作模式。它是指“作為代表國家行使職權的最低一級的農村基層政權組織體系(包括農村基層黨組織、鄉鎮人民代表大會和鄉鎮人民政府及派出機構)與代表全體村民行使自治權的村民自治組織體系(包括村民會議或村民代表會議、村民委員會、村民小組)在共同處理和解決農村基層社會公共事務、公益事業中彼此在職能和關系上相互促進、有機協調的互動治理過程”。
農村基層互動治理的提出在本質上是人們對國家與農村基層社會關系在認識上的一種深刻轉變。而馬克思主義關于國家與社會關系的理論是這種轉變的重要思想理論資源。馬克思、恩格斯認為，“國家是社會在一定發展階段上的產物，是從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。所以得出，“市民社會制約和決定國家”的結論，而且國家一旦產生就發揮著“緩和社會沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內”的職能。但當國家隨著階級的消滅會自行消亡時，國家就會把從社會攫取的權力交還給社會，人民重新掌握自己的社會和政治生活，廣泛的參與社會各種事務的管理，讓國家的公共權力最后僅作為一個社會內部的管理和服務機構存在，從而致使“對人的統治將由對物的管理和對生產過程的領導所代替”。基于馬克思、恩格斯揭示出的關于國家與社會關系的規律，國家與社會的相互作用的過程中主要形成“強國家—弱社會、弱國家—強社會、弱國家—弱社會、強國家—強社會”這幾種關系。當前農村基層社會就是一種“強國家—弱社會”的關系狀態，農村基層主要依靠國家單一主體進行管理和發展，村民自治能力和水平很低。而現有的農村社會實踐發展需要村民有效進行參與自治，只有這樣才能推動基層農村的現代化。因此，農村基層互動治理其實質就是使農村基層政府管理與村民自治進行有效銜接和良性互動，從而轉變現有農村這種“強國家—弱社會”的關系態勢。
中國傳統文化中的“民本思想”對農村基層互動治理的提出具有重要的啟示。中國自古以來在發展過程中就形成了重民、愛民、利民等民為邦本的治理思想。如“皇祖有訓：民可近，不可下。民為邦本，本固邦寧”。“民為邦本”的思想揭示的就是國家要長治久安，就必須與民眾建立良好的關系，只有這樣，國家才能安定有序。而且孔子和孟子都主張君主應施以“德政”、“仁政”。因為這是得民心的治國之法。歷史的經驗也告訴我們，“桀紂之失天下也，失其民也，失其民者，失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣”。這些民本思想的核心內容就是凸顯國家與民眾之間應該建立內在的協作的關系，這樣才能有利于國家的發展。中國古代關于君主和民眾、國家與民眾之間的民本治理思想，旨在提倡國家與民眾之間建立互通、互動的良好關系。因為只有這樣，才能使得社會和諧，國家安定，人民幸福。中國古代這些國家長治久安的治理思想，雖然有其歷史的局限性，但是這些論述中蘊含的關于國家與民眾間關系的思想對我們構建農村基層互動治理新范式具有重要的啟迪作用。
二、農村基層互動治理主體：多元共存
農村基層互動治理新范式需要具備一定的條件和要素，而治理主體、目標和機制等要素都呈現出區別于傳統治理模式的一些特點。在“鄉政村治”的傳統治理模式下，基層治理的主體相對比較單一，主要是以基層政府這一單一主體進行管制，實際是一個“以鄉鎮黨委為核心，以鄉鎮黨委書記為‘當家人’，黨政高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式的權力機構”。然而，農村基層互動治理模式下，農村基層形成了多元主體協調互動、合作共治的局面。農村基層互動治理的主體從宏觀上來劃分，主要有農村基層政府組織和農村村民自治組織。前者包括農村基層黨組織、鄉鎮人民政府等主體；后者不僅包括村黨支部會議或村民代表會議、村民委員會等機構組織，而且還包括村民小組、農村民間組織以及廣大農村村民等主體。
農村基層互動治理就是要使不同性質的多元主體進行良性合作、博弈和互動。農村基層互動治理的多元主體間的關系既有合作，也有沖突。基層政府組織與村民自治組織彼此都具備強有力的主體行為能力是構建農村基層活動治理模式的基礎，只有這樣，才能使得他們之間展開良性的互動合作。農村基層政府作為領導者，指導村民自治組織開展治理農村的事務，因而較強的領導管理能力是互動治理的保障；而村民自治組織作為實施者，是廣泛參與基層治理事務的具體執行者，積極進行參與是互動治理的前提。在職能強大的農村基層政府和村民自治組織共同作用下，農村基層的各項公共治理事務才能有效地處理，從而在農村基層政府管理與村民自治之間呈現出一種雙贏的局面。
然而，這些多元主體間除了合作，因主體利益、權力分疏等緣故有時也會產生分歧和矛盾。一方面，多元主體的力量懸殊導致存在分歧。長期以來，農村基層治理和村民自治組織的力量發展長期處于一種不平衡的狀態，這種固有的發展力量差異導致兩者的利益實現和價值理念會存在分歧。另一方面，多元主體利益訴求的差異會形成對立。在農村基層治理的過程中，在長期的管控過程中，基層政權組織比村民自治組織擁有著更多的配置資源，但隨著村民自治力量的成長，基層農民會向國家表達自身的利益訴求，并要求基層政府下放自身擁有的資源，在這個過程中會形成對立。基層政府與村民自治間的對立不僅會削弱基層政府與村民自治職能的正常發揮，而且會導致農村社會基本處于失序和混亂狀態。因此，為了調和基層政府與村民自治之間的緊張關系，需要轉變基層政府職能，逐漸確立起這兩者間協調統一的良性互動關系，只有這樣，才能將矛盾沖突壓縮并逐漸消除。只有明確劃分這兩大主體之間的職能與權限，才能為實現農村基層治理現代化奠定堅實的基礎。
在農村基層互動治理新范式中，多元主體間的關系既有良性的合作互動關系，也有惡性的對抗互動關系。不但如此，這些多元主體的職責也是不同的。農村基層黨組織是領導核心，為互動治理提供政治保障。鄉鎮政府作為農村基層治理的行政管理機關，直接負責承擔著主要的社會管理職能，發揮著主導性作用。而農村民間相關的社會組織不僅承擔著基層政府下放的部分公共服務職能，而且還會協同村民委員會完成相應的農村治理事務。而鄉村干部和普通村民作為基層農村互動治理的具體執行者，直接影響著互動治理的效果。因此，只有尊重村民的自主性和意愿基礎上，發揮基層政府的監督職能，才能促進不同主體之間的相互利益認同，從而在多元主體間建立起“基層黨組織領導，鄉鎮政府服務、社會組織協同與村民積極參與”相互支持、相互信任、協調合作、互動共治的關系。
三、農村基層互動治理運行機制：主客結合
一般來說，事物的內容總是由若干要素構成，農村基層政府管理與村民自治互動治理機制是由運行主體、運行制度、運行程序三大要素構成。互動治理機制的良性運行需要這幾個要素之間的相互協調、銜接和配合，才能達到真正的效益。因為互動治理的運行機制，不僅是基于基層民眾參與民主意識和能力的逐漸提升，也是源于基層政權組織的治理創新和制度化建設，從而達到兩者有效互動合作的目的。
互動治理機制要良好有序的運行，首先就要明確農村基層各主要治理主體的職能和責任。農村基層政權組織主體作為宏觀領導者、引導者和監督者，要發揮其領導和引導的作用，保障農村基層互動治理機制的良性運行。村民自治組織和村民作為農村基層治理的直接受益人和參與者，需要履行其參與職責，管理農村基層公共事務和公益事業。各主體之間只有明確各自職責，才能有效的進行互動、銜接，使得農村基層互動治理機制有效運行。另外，要使農村基層互動治理機制有效運行，鄉村干部和普通村民必須具有一定的知識文化水平是治理主體所具備的基本條件。鄉村干部作為農村基層組織的主導性力量，只有具有較高的理論素養，保持其先進性，才能作為基層政治組織的引導力量來積極引導和協調不同權力主體之間的利益關系。而普通村民的文化水平和受教育程度直接影響他們參與基層治理事務的程度。因此，加強文化理論學習，鄉級干部提高領導水平，普通村民提升參與鄉村治理的主體意識，才能保證基層政府管理與農村村民自治之間的良性互動。
如果說運行主體是構建農村基層互動治理機制運行的軟性主觀條件，那么基本的制度就是其機制運行的客觀條件。互動治理機制的運行需要制度體系來支撐。正如鄧小平所指出的，“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。互動治理機制的良性運行，需要從政治制度和法律制度兩個方面進行完善。政治制度方面，基層村民通過合法組織和程序行使各項民主權利，形成了村民自治制度。因此，村民自治制度運行的范圍成為互動治理機制良性運行的關鍵。明確區分和劃分基層政府和村民自治的職責權能，才能引導和協調村民自治的各種互動行為關系，拓寬村民參與農村基層治理的方式和途徑，從而保障村民自治權利的實行；法律制度方面，農村基層互動治理機制的良性運行要求進一步完善農村基層治理的法律體系，適應基層民主政治不斷變化發展的需要。隨著基層農村社會的發展，基層農村治理的主體已經從一元主體變為多元主體，而且村民自治制度的建立和農村基層法制化的推進，對基層農村多元治理主體的行為提出了更多的要求。因此，為了確保多元治理主體的行為及其關系更合理化，必須對現有的法律法規進行調整，制定出新的適應農村基層治理主體行為關系的法規文件，以滿足當前基層發展的要求。
除此之外，農村基層互動治理要實現良好的運行，還需要具備完備的運行程序。互動治理機制的良性運行是各個要素間相互協調、共同作用下的結果。然而，現實中因基層農村社會發展狀況參差不齊的緣故，不可能制定出統一的運行程序。即使這樣，我們在具體的運行農村基層互動治理的程序過程中，也要注意在保障村民參與基層治理民主權利的實行時，基層政府也要發揮其在治理過程中的協調、監督職能，引導和協調農村的互動治理事務。另外，農村基層互動治理的運行程序就是要尊重村民的意愿，激發民眾參與基層治理的積極性，從而建立起符合基層農村發展需要的靈活、高效的工作機制，保證農民能夠自主參與基層社會的治理。
四、農村基層互動治理目標：協同共治
馬克思主義經典作家認為，國家并不是從來就有的，它是階級矛盾的調和物。國家一旦產生，就往往會容易由社會公仆異化為社會主人。為了防止“國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”，在人類未來社會發展的高級階段，必須要“盡量除去這個禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代有能力把這個國家廢物全部拋掉”。在馬克思主義經典作家看來，國家會隨著階級的消亡而最終走向消亡的，這樣，在未來國家就會逐步退出公共事務管理，從而實現社會自主治理。農村基層治理作為國家治理重要的一部分，當然也不例外，最終是要實現村民自主治理的目標的。而要實現這一目標，基層政府必須轉變角色和職能，將手中的一部分社會管理和公共服務職能向基層社會組織或村民轉移，從而形成協同共治的局面。
改革開放以后，基層農村主要是由農村基層政府主導及其管治下的自上而下的治理。這種治理模式的特點是國家基層政府權力過強，干預控制過多，村民主體的自覺性被忽視。隨著農村現代化進程的推進，基層農村治理仍然以基層政府的管控為主，不能充分發揮基層社會的自主治理能力，從而引發基層政府與村民的矛盾和沖突。正如鄧小平所說的，“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。……這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根”。因此，構建農村基層政府與農村村民自治之間的互動合作，實現村民自主治理，就是解決農村基層治理過程中基層政府管理與村民自治之間沖突的有效途徑。在推進農村基層治理現代化過程中，我們要促進基層政權組織與村民自治組織的協調、互動和銜接，發揮他們之間的合力，共同推動農村基層治理現代化。
在農村基層社會力量不斷成長的背景下，要想緩和基層政府與村民之間的矛盾沖突，基層政府就必須下放自身權力，轉變角色，退出農村社會的直接管理和控制，基層政府逐漸要向服務型政府轉型，和農村基層社會自治性組織應該建立起職能承接、協同共治的良性互動關系。農村基層互動治理只有轉變基層政府的職能角色，以建設服務型政府為目標，才能使農村基層政府管理與村民自治的互動治理關系更為牢固和緊密。因為當基層政府把一部分的權力下轉給基層社會時，基層組織和村民等就會獨立承擔起處理公共事務的職責，通過承擔基層事務，會使得社會自治組織的結構更趨完善。
伴隨基層農村社會自治力量的成長壯大，農村基層政府職能角色的轉變，農村基層政府管理組織與村民自治組織之間的矛盾將逐漸減少，協調互動將進一步增強，從而有利于建立起基層政府與農村社會互動合作的關系。不僅如此，伴隨基層政府角色的轉變和自主力量的成長，基層政府就會逐漸將手中的部分管理和服務職下放給基層自治組織，基層自治組織就會承接很多的基層治理的事務，這既發揮了農村基層自治組織的職能作用，也增強了其組織能力，從而滿足了多元主體的社會需要。更為重要的是，農村基層互動治理模式是在充分尊重村民自主性的基礎上，自下而上地推進協同共治，也為未來真正走向農村社會的自主治理奠定基礎。
參考文獻和注釋:略
作者簡介：李紫娟，北京科技大學馬克思主義學院講師，中國社會科學院馬克思主義研究院博后流動站研究人員
中國鄉村發現網轉自：《學海》2017年第1期
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